Sentencia del TJUE sobre la legalidad del procedimiento de ejecución hipotecaria

 
Hoy, día 14 de marzo, se ha dado a conocer la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en relación con el carácter de ajustado o no de algunos aspectos de la legislación española de ejecución hipotecaria, a la normativa europea sobre la materia.  La sentencia declara que efectivamente no está ajustada, pero no dice, como se ha titulado en diversos medios, que sea esencialmente ilegal o que el hecho del desahucio –que se pierda la propiedad y la posesión del inmueble por impago de la deuda hipotecaria- sea algo radicalmente injusto y contrario a la legislación europea. Es algo más matizado y complejo.
 
1.- Antecedentes
 
Mohammed Aziz firmó en 2007 un préstamo hipotecario con CatalunyaCaixa. No pudo pagar sus cuotas en 2008 y el banco interpuso un procedimiento de ejecución, de resultas del cual se adjudicó la entidad el inmueble por el 50% de su valor, y el deudor fue expulsado del mismo el 20 de enero de 2011.
 
No obstante, poco antes de ser expulsado, en otro juzgado diferente, el Mercantil 3 de Barcelona, había presentado una demanda declarativa alegando que ciertas cláusulas de la hipoteca tenían carácter abusivo, por lo que, argumentaba, la ejecución hipotecaria que estaba en marcha, la cual lógicamente se basaba en esas claúsulas, debería ser considerada nula si  ese carácter abusivo de dichas cláusulas era confirmado judicialmente.
 
El juez ante el que se presenta la demanda de nulidad, José María Fernández Seijo, observa que si finalmente se declarara que las cláusulas eran abusivas, en ese momento de bien poco le va a servir  a Mohammed Aziz, porque para cuando eso ocurriera, habrán pasado meses o incluso años desde que perdió la vivienda y ya casi le iba a dar igual. Por ello, duda de que la normativa española que permite este efecto sea conforme con la Directiva europea sobre cláusulas abusivas (93/13/CEE), y conforme a la LEC (arts. 681 y siguientes) formula por medio de auto una cuestión prejudicial, es decir pregunta al TJUE sobre esta cuestión y sobre algunas concretas cláusulas contractuales.
 
2.- El dictamen de la Abogado General Julianne Kokott
 
El 8 de noviembre de 2012, como es preceptivo, la Abogado General del TJUE emite un dictamen cuyas tesis han sido finalmente acogidas por el tribunal. A ese dictamen me referí en este post en el cual aclaraba, ante el barullo mediático que ya entonces se había formado, de qué estaba hablando exactamente en Kokott en ese documento:
 
“…un dictamen de  la Abogada General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Juliane Kokott en relación con nuestro sistema de ejecución. Al informar del mismo se ha dicho en los medios españoles que el dictamen concluye que la normativa española de desahucios es ilegal. No es exactamente así, y ha de matizarse. En su dictamen de 8 de noviembre, la Abogado Kokott se plantea lo siguiente: la normativa de ejecución hipotecaria española es como un rodillo, puesta en marcha es prácticamente imparable, el deudor no tiene casi ninguna forma de pararla. Ahora bien, sigue diciendo, hay una normativa europea de protección al consumidor frente a posibles cláusulas abusivas en este tipo de contratos. Si hubiera una posible cláusula abusiva en un contrato de hipoteca, ¿podría el deudor español paralizar la ejecución? La respuesta que obtiene la Abogado, analizando nuestro ordenamiento, es negativa. No podría, tendría que ir a un declarativo posterior. Pero entonces, concluye la Abogado Juliane Kokott,  ya casi no le va a interesar en ese momento interponer el declarativo, porque para entonces ya habrá perdido la propiedad y posesión de la casa y casi le va a dar igual.
 
Por tanto, la Abogada General no opina específicamente que toda la legislación española de ejecución hipotecaria (incluido el desahucio) sea ilegal, es un tema en el que no entra en realidad, lo que dice es que, analizando el caso de que hubiera una cláusula abusiva en la hipoteca ejecutada (por ejemplo, relativa a los intereses de demora o la causa de vencimiento anticipado) el deudor no estaría suficientemente protegido o incitado  para impugnarla, dado que debería poder hacerlo en la propia ejecución y no puede, sino que ha de irse a un declarativo posterior, lo que es exigirle demasiado esfuerzo. Así se entiende el párrafo 52 de su dictamen: “Especialmente cuando el bien inmueble gravado con la hipoteca es la vivienda del deudor, difícilmente es apropiada la sola reclamación de indemnización por daños y perjuicios para garantizar eficazmente los derechos reconocidos al consumidor en la Directiva 93/13. No constituye una protección efectiva contra las cláusulas abusivas del contrato el hecho de que el consumidor, a raíz de dichas cláusulas, deba soportar indefenso la ejecución de la hipoteca con la consiguiente subasta forzosa de su vivienda y la pérdida de la propiedad y el desalojo subsiguientes, y que sólo con posterioridad esté legitimado para ejercitar la acción de daños y perjuicios” (párrafo 52).”
 
3.- La sentencia del TJUE de 14 de marzo de 2013
 

La sentencia  acoge como hemos dicho las tesis de la Abogado General: es contraria a la Directiva europea la normativa española que impide al juez que esté conociendo del proceso declarativo para verificar si una cláusula es abusiva o no, el adoptar medidas cautelares, en especial la suspensión del procedimiento de ejecución, si así lo estima conveniente, para garantizar que cuando dicte sentencia éste vaya a tener efectividad.
 
Es decir, que lo que el TJUE considera ilegal es que el juez que conozca del declarativo que –en su caso- se hubiera interpuesto por el deudor para anular cláusulas que considera abusivas, no pueda hacer nada para paralizar la ejecución.  A partir de hoy mismo, el juez tiene ya esta posibilidad porque la sentencia es inmediatamente aplicable. Y esto significa varias cosas, como pone de relieve la nota dada a conocer por el propio TJUE:
 
Que por tanto el TJUE no dice que la ejecución hipotecaria como tal, o que el desahucio del poseedor de inmueble consecuencia e aquél, sea ilegal o esencialmente injusto. Es un asunto que no toca. Lo que dice es que, si el contrato contiene cláusulas declaradas judicialmente abusivas– y solamente en ese caso- es totalmente injusto que la ejecución siga como si nada hasta que se compruebe este hecho y se aclare si lo son o no, porque pone en una situación de extrema desventaja al deudor.
 
– Consecuencia de ello, es que si no se alega la existencia de cláusulas abusivas, o si, alegadas, se desestiman judicialmente, la ejecución proseguiría con todas sus consecuencias, incluido el desahucio. Por esta razón, la sentencia no supone que se paralicen automáticamente todas las ejecuciones hipotecarias ni que el deudor vaya a dejar de responder con todos sus bienes de la deuda, conforme al art 1911 CC.
 
– Para que se paralice, repito y disculpen la insistencia, es preciso que el deudor, a su costa, interponga un procedimiento declarativo aparte y diferente al ejecutivo hipotecario, en el juzgado que corresponda, que el mismo se tramite, y que este segundo juez, entre las medidas cautelares, ordene al primer juez la paralización de la ejecución (porque ahora sí puede ordenar esto). Y es que el sistema de anulación judicial de cláusulas abusivas es kafkiano, y así lo denuncié en el post El abusivo sistema de anulación de cláusulas abusivas: requiere que el consumidor pleitee a su costa contra la entidad en un proceso que puede ser bastante largo y  de resultado no tan predecible (y si no, recuerden la cuestión de la cláusula suelo en las hipotecas), como bien dice este artículo de Jot Down.
 
 
– Ahora bien, hay una cuestión importante. Quizá podría plantearse que fuera el propio juez que conoce la ejecución el que directamente y por su propia iniciativa (aunque el deudor no lo pidiera), paralizara la ejecución por considerar que pudiera haber cláusulas abusivas, entrando en el fondo de la adecuación o no del contrato a la normativa de protección al consumidor. Y es que existe otra sentencia del TJUE, de 14 de junio de 2012, de la que ya me ocupé en este otro post: Armas para el deudor bancario ejecutado: la justicia europea agita el sistema de anulación de cláusulas abusivas, que viene a decir dos cosas a mi entender importantísimas, si se considerara que es aplicable a las hipotecas (y yo creo que sí lo es):
 
El juez nacional debe, de oficio y en cualquier procedimiento incluso ejecutivo, apreciar la existencia de una cláusula abusiva, tan pronto como disponga de los elementos de hecho y de derecho necesarios.
 
 – Si una cláusula se considera abusiva (por ejemplo intereses de demora muy elevados), el juez no puede moderarla o adaptarla para que deje de ser un abuso, es nula completamente y no debe aplicarse.
 
Si fuera aplicable esta sentencia de junio 2012 a las hipotecas, entonces sí estaríamos en presencia de un cambio radical: el mismo juez ante el que se pidiera la ejecución podría, por ejemplo, valorar si el interés de demora es abusivo, y en ese caso, no es que los pudiera moderar o rebajar, sino que los anularía completamente (a salvo siempre recursos y apelaciones).
 
Y finalmente, una pregunta que muchísimas personas están haciendo ¿qué va a pasar tras esta sentencia con los miles de ejecuciones que se han realizado y terminado, y con las personas que han sido desahuciadas? Es un asunto complejo, evidentemente. Mi opinión, siempre provisional, es que en realidad la sentencia no les afecta directamente, porque como hemos repetido, no está declarando que estos procedimientos ejecutivos sean en sí mismos contrarios a la normativa europea, sino que, si hay uno en marcha y el deudor alega el carácter abusivo de una cláusula, el juez debe tener la facultad de pararlo hasta que se termine.
 
Es decir, entiendo que los ya ejecutados y expulsados tienen ahora las mismas armas que antes, pero no más: acudir a un declarativo para pedir la nulidad de ciertas cláusulas de su antigua hipoteca,  y si ganan, pedir la restitución del inmueble si fuera legalmente posible, o la indemnización por daños. Pero seguro que hay otras opiniones, que será muy ilustrativo conocer.
 
 
4.- Algunas posibles cláusulas abusivas
 
La sentencia finalmente da algunas claves para saber cuándo pudieran ser abusivos un interés de demora elevado, un vencimiento anticipado demasiado sensible, o el hecho de que el banco pueda por sí mismo determinar con efectos ejecutivos la deuda. Recomiendo la explicación que da la nota del TJUE.
 
Para el futuro cercano habrá que estar atentos a la anunciada reforma de la legislación hipotecaria anunciada hoy, que se supone que incorporará la doctrina de la sentencia y,  quizá, otras reformas.
 

Sentencia del TJUE sobre la legalidad del procedimiento de ejecución hipotecaria

 

Hoy, día 14 de marzo, se ha dado a conocer la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en relación con el carácter de ajustado o no de algunos aspectos de la legislación española de ejecución hipotecaria, a la normativa europea sobre la materia.  La sentencia declara que efectivamente no está ajustada, pero no dice, como se ha titulado en diversos medios, que sea esencialmente ilegal o que el hecho del desahucio –que se pierda la propiedad y la posesión del inmueble por impago de la deuda hipotecaria- sea algo radicalmente injusto y contrario a la legislación europea. Es algo más matizado y complejo.

 

1.- Antecedentes

 

Mohammed Aziz firmó en 2007 un préstamo hipotecario con CatalunyaCaixa. No pudo pagar sus cuotas en 2008 y el banco interpuso un procedimiento de ejecución, de resultas del cual se adjudicó la entidad el inmueble por el 50% de su valor, y el deudor fue expulsado del mismo el 20 de enero de 2011.

 

No obstante, poco antes de ser expulsado, en otro juzgado diferente, el Mercantil 3 de Barcelona, había presentado una demanda declarativa alegando que ciertas cláusulas de la hipoteca tenían carácter abusivo, por lo que, argumentaba, la ejecución hipotecaria que estaba en marcha, la cual lógicamente se basaba en esas claúsulas, debería ser considerada nula si  ese carácter abusivo de dichas cláusulas era confirmado judicialmente.

 

El juez ante el que se presenta la demanda de nulidad, José María Fernández Seijo, observa que si finalmente se declarara que las cláusulas eran abusivas, en ese momento de bien poco le va a servir  a Mohammed Aziz, porque para cuando eso ocurriera, habrán pasado meses o incluso años desde que perdió la vivienda y ya casi le iba a dar igual. Por ello, duda de que la normativa española que permite este efecto sea conforme con la Directiva europea sobre cláusulas abusivas (93/13/CEE), y conforme a la LEC (arts. 681 y siguientes) formula por medio de auto una cuestión prejudicial, es decir pregunta al TJUE sobre esta cuestión y sobre algunas concretas cláusulas contractuales.

 

2.- El dictamen de la Abogado General Julianne Kokott

 

El 8 de noviembre de 2012, como es preceptivo, la Abogado General del TJUE emite un dictamen cuyas tesis han sido finalmente acogidas por el tribunal. A ese dictamen me referí en este post en el cual aclaraba, ante el barullo mediático que ya entonces se había formado, de qué estaba hablando exactamente en Kokott en ese documento:

 

“…un dictamen de  la Abogada General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Juliane Kokott en relación con nuestro sistema de ejecución. Al informar del mismo se ha dicho en los medios españoles que el dictamen concluye que la normativa española de desahucios es ilegal. No es exactamente así, y ha de matizarse. En su dictamen de 8 de noviembre, la Abogado Kokott se plantea lo siguiente: la normativa de ejecución hipotecaria española es como un rodillo, puesta en marcha es prácticamente imparable, el deudor no tiene casi ninguna forma de pararla. Ahora bien, sigue diciendo, hay una normativa europea de protección al consumidor frente a posibles cláusulas abusivas en este tipo de contratos. Si hubiera una posible cláusula abusiva en un contrato de hipoteca, ¿podría el deudor español paralizar la ejecución? La respuesta que obtiene la Abogado, analizando nuestro ordenamiento, es negativa. No podría, tendría que ir a un declarativo posterior. Pero entonces, concluye la Abogado Juliane Kokott,  ya casi no le va a interesar en ese momento interponer el declarativo, porque para entonces ya habrá perdido la propiedad y posesión de la casa y casi le va a dar igual.

 

Por tanto, la Abogada General no opina específicamente que toda la legislación española de ejecución hipotecaria (incluido el desahucio) sea ilegal, es un tema en el que no entra en realidad, lo que dice es que, analizando el caso de que hubiera una cláusula abusiva en la hipoteca ejecutada (por ejemplo, relativa a los intereses de demora o la causa de vencimiento anticipado) el deudor no estaría suficientemente protegido o incitado  para impugnarla, dado que debería poder hacerlo en la propia ejecución y no puede, sino que ha de irse a un declarativo posterior, lo que es exigirle demasiado esfuerzo. Así se entiende el párrafo 52 de su dictamen: “Especialmente cuando el bien inmueble gravado con la hipoteca es la vivienda del deudor, difícilmente es apropiada la sola reclamación de indemnización por daños y perjuicios para garantizar eficazmente los derechos reconocidos al consumidor en la Directiva 93/13. No constituye una protección efectiva contra las cláusulas abusivas del contrato el hecho de que el consumidor, a raíz de dichas cláusulas, deba soportar indefenso la ejecución de la hipoteca con la consiguiente subasta forzosa de su vivienda y la pérdida de la propiedad y el desalojo subsiguientes, y que sólo con posterioridad esté legitimado para ejercitar la acción de daños y perjuicios” (párrafo 52).”

 

3.- La sentencia del TJUE de 14 de marzo de 2013

 

La sentencia  acoge como hemos dicho las tesis de la Abogado General: es contraria a la Directiva europea la normativa española que impide al juez que esté conociendo del proceso declarativo para verificar si una cláusula es abusiva o no, el adoptar medidas cautelares, en especial la suspensión del procedimiento de ejecución, si así lo estima conveniente, para garantizar que cuando dicte sentencia éste vaya a tener efectividad.

 

Es decir, que lo que el TJUE considera ilegal es que el juez que conozca del declarativo que –en su caso- se hubiera interpuesto por el deudor para anular cláusulas que considera abusivas, no pueda hacer nada para paralizar la ejecución.  A partir de hoy mismo, el juez tiene ya esta posibilidad porque la sentencia es inmediatamente aplicable. Y esto significa varias cosas, como pone de relieve la nota dada a conocer por el propio TJUE:

 

Que por tanto el TJUE no dice que la ejecución hipotecaria como tal, o que el desahucio del poseedor de inmueble consecuencia e aquél, sea ilegal o esencialmente injusto. Es un asunto que no toca. Lo que dice es que, si el contrato contiene cláusulas declaradas judicialmente abusivas– y solamente en ese caso- es totalmente injusto que la ejecución siga como si nada hasta que se compruebe este hecho y se aclare si lo son o no, porque pone en una situación de extrema desventaja al deudor.

 

– Consecuencia de ello, es que si no se alega la existencia de cláusulas abusivas, o si, alegadas, se desestiman judicialmente, la ejecución proseguiría con todas sus consecuencias, incluido el desahucio. Por esta razón, la sentencia no supone que se paralicen automáticamente todas las ejecuciones hipotecarias ni que el deudor vaya a dejar de responder con todos sus bienes de la deuda, conforme al art 1911 CC.

 

– Para que se paralice, repito y disculpen la insistencia, es preciso que el deudor, a su costa, interponga un procedimiento declarativo aparte y diferente al ejecutivo hipotecario, en el juzgado que corresponda, que el mismo se tramite, y que este segundo juez, entre las medidas cautelares, ordene al primer juez la paralización de la ejecución (porque ahora sí puede ordenar esto). Y es que el sistema de anulación judicial de cláusulas abusivas es kafkiano, y así lo denuncié en el post El abusivo sistema de anulación de cláusulas abusivas: requiere que el consumidor pleitee a su costa contra la entidad en un proceso que puede ser bastante largo y  de resultado no tan predecible (y si no, recuerden la cuestión de la cláusula suelo en las hipotecas), como bien dice este artículo de Jot Down.

 

 

– Ahora bien, hay una cuestión importante. Quizá podría plantearse que fuera el propio juez que conoce la ejecución el que directamente y por su propia iniciativa (aunque el deudor no lo pidiera), paralizara la ejecución por considerar que pudiera haber cláusulas abusivas, entrando en el fondo de la adecuación o no del contrato a la normativa de protección al consumidor. Y es que existe otra sentencia del TJUE, de 14 de junio de 2012, de la que ya me ocupé en este otro post: Armas para el deudor bancario ejecutado: la justicia europea agita el sistema de anulación de cláusulas abusivas, que viene a decir dos cosas a mi entender importantísimas, si se considerara que es aplicable a las hipotecas (y yo creo que sí lo es):

 

El juez nacional debe, de oficio y en cualquier procedimiento incluso ejecutivo, apreciar la existencia de una cláusula abusiva, tan pronto como disponga de los elementos de hecho y de derecho necesarios.

 

 – Si una cláusula se considera abusiva (por ejemplo intereses de demora muy elevados), el juez no puede moderarla o adaptarla para que deje de ser un abuso, es nula completamente y no debe aplicarse.

 

Si fuera aplicable esta sentencia de junio 2012 a las hipotecas, entonces sí estaríamos en presencia de un cambio radical: el mismo juez ante el que se pidiera la ejecución podría, por ejemplo, valorar si el interés de demora es abusivo, y en ese caso, no es que los pudiera moderar o rebajar, sino que los anularía completamente (a salvo siempre recursos y apelaciones).

 

Y finalmente, una pregunta que muchísimas personas están haciendo ¿qué va a pasar tras esta sentencia con los miles de ejecuciones que se han realizado y terminado, y con las personas que han sido desahuciadas? Es un asunto complejo, evidentemente. Mi opinión, siempre provisional, es que en realidad la sentencia no les afecta directamente, porque como hemos repetido, no está declarando que estos procedimientos ejecutivos sean en sí mismos contrarios a la normativa europea, sino que, si hay uno en marcha y el deudor alega el carácter abusivo de una cláusula, el juez debe tener la facultad de pararlo hasta que se termine.

 

Es decir, entiendo que los ya ejecutados y expulsados tienen ahora las mismas armas que antes, pero no más: acudir a un declarativo para pedir la nulidad de ciertas cláusulas de su antigua hipoteca,  y si ganan, pedir la restitución del inmueble si fuera legalmente posible, o la indemnización por daños. Pero seguro que hay otras opiniones, que será muy ilustrativo conocer.

 

 

4.- Algunas posibles cláusulas abusivas

 

La sentencia finalmente da algunas claves para saber cuándo pudieran ser abusivos un interés de demora elevado, un vencimiento anticipado demasiado sensible, o el hecho de que el banco pueda por sí mismo determinar con efectos ejecutivos la deuda. Recomiendo la explicación que da la nota del TJUE.

 

Para el futuro cercano habrá que estar atentos a la anunciada reforma de la legislación hipotecaria anunciada hoy, que se supone que incorporará la doctrina de la sentencia y,  quizá, otras reformas.

 

La Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia: el macro-regulador hispano

En los últimos días hemos asistido a la gran noticia para el Gobierno de que la Comisión Europea da luz verde para que salga adelante el Proyecto de Ley que pretende crear la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, unificando la Comisión Nacional de Competencia (CNC) con los otros reguladores sectoriales. Parece que hay un acuerdo sobre la creación del regulador único –que ya no será tan único- o, al menos, así lo anunciaron en el Mobile WorldCongress de Barcelona, el ministro de Industria, Energía y Turismo y la vicepresidenta de la Comisión Europea. Y parece que la bajada de pantalones no ha alcanzado tan siquiera a la rodilla.
 
No voy a extenderme en explicar cuál es el proyecto porque seguramente todos ustedes estarán al tanto de las pretensiones gubernamentales. Ya saben que nos referimos a ciertos sectores regulados y que la justificación de su peculiar sistema se encuentra en su trascendencia social o interés general, lo que conlleva la necesidad de garantizar el suministro, de regular el propio funcionamiento del mercado, de atender a las características posiciones de dominio que en el mismo se producen, de respetar los derechos de los consumidores o de terceros, de atender a la gestión de las redes, etc. No son mercados normales.
 
Pues bien, no sabemos bien si para ahorrarnos cuatro euros o con el fin de cesar a los Presidentes y miembros de los reguladores existentes que habían sido nombrados por el Gobierno anterior, pero lo cierto es que tenemos en el Congreso un proyecto de Ley que prevé fusionar la CNC, la Comisión Nacional de la Energía, la del Mercado de las Telecomunicaciones, la Nacional del Sector Postal, la Nacional del Juego, la de Regulación Económica Aeroportuaria,el Comité de Regulación Ferroviaria, el organismo regulador del sector del transporte y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. Bueno, a la del juego y transportes se las deja fuera, pasando sus funciones al  ámbito ministerial. La verdad es que somos unos fenómenos creando en el papel organismos reguladores independientes. Sin embargo, varios de éstos aún no han sido constituidos y se quedarán en el limbo de los organismos nonatos.
 
Junto a ello, el proyecto contenía otras previsiones que son las que verdaderamente han hecho de la norma un producto indigesto para Bruselas.Las objeciones de fondo de la Vicepresidenta Kroes se centraban principalmente en que muchas de las competencias de investigación y sanción que actualmente corresponden a los reguladores sectoriales– y más en particular las que atañen a las telecomunicaciones-  se pretendían trasladar al Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
 
También en que el cuerpo técnico de los reguladores, supuestamente independiente y que según los modelos vigentes de Europa debe ser elegido por cada uno de los organismos sectoriales, sería designado por el Consejo de Ministros. La sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 16 de octubre de 2012 trata una cuestión similar con respecto a la regulación austríaca de su Autoridad de Protección de Datos. Bien es verdad que la protección de datos puede ser cualitativamente algo distinto, pero lo cierto es que el Tribunal considera  que afecta a su autonomía el hecho de que la Secretaría –los órganos técnicos- sean designados por el Gobierno y compuestos de funcionarios federales.
 
Pues bien, con estos mimbres, hasta ahora lo aparentemente ortodoxo viene siendo poner a caldo el proyecto y clamar por la independencia y solvencia técnica de los reguladores existentes. He visto ya a algunos críticos con las vestiduras rasgadas y sus vergüenzas al aire. Y es que los que vienen criticando esto son generalmente próximos a empresas del sector. La teoría de la independencia y la sabiduría de los reguladores está muy bien, pero en la práctica española los dichosos reguladores han sido como los consejeros independientes en las sociedades cotizadas. Ya saben a lo que me refiero.
 
Bien es verdad que el proyecto es complicado. Mezclar hasta confundir un organismo con competencias horizontales con otros de competencias sectoriales (verticales) es tanto como cuadrar un círculo.El modelo de integración en un único organismo regulador, tanto de los sectoriales como de la autoridad de la competencia, hasta el momento, sólo ha sido previsto por los Países Bajos con la Autoridad Holandesa para los Consumidores y Mercados (ACM) y ya veremos en qué acaba. Pero España y Holanda poco tienen que ver.
 
Alemania, que parece ya un espejo para nosotros, sigue el modelo que podríamos llamar de “regulador multisectorial”, que fusiona en un solo regulador todos los sectores regulados de los denominados mercados de interés general, manteniendo separada la Autoridad de competencia. Y así, la Bundesnetzagentur (BNetzA) integra a las autoridades regulatorias de correos y telecomunicaciones, así como a las encargadas de supervisar los sectores de gas, energético y ferroviario. Pero la Autoridad de competencia queda fuera. La mentalidad alemana es clara: lo vertical puede ir junto, pero lo horizontal se queda fuera. Y, al menos, tiene sentido.
 
Parece que ésa va a ser la solución española, pero sin bajarse del burro del regulador único. Tendrá dos Salas, secciones o como quieran llamarse: una para competencia y otra para el resto.Y tendrá independencia presupuestaria, financiándose no sólo con cargo al presupuesto, sino también con tasas.
 
Así las cosas, olvido la ortodoxia y no critico el modelo. No porque me convenza, sino por hastío de lo existente. Creo que los modelos no son buenos o malos intrínsecamente, por sí mismos, sino que tan sólo son buenos si funcionan y cumplen sus objetivos.
 
En Europa –EEUU es un fenómeno diferente- se han aducido dos razones esenciales para la creación de organismos reguladores más o menos independientes y alejar así de la pura decisión política sectores con intereses sociales en presencia muy relevantes: neutralidad y especialización técnica. Tanto una como otra pueden conseguirse con modelos distintos. El problema radica en determinar si el sistema existente en España ha funcionado correctamente. Yo creo que no.
 
La especialización técnica de los miembros (consejeros o vocales) de los reguladores ha sido una entelequia y seguirá siéndolo (volveremos enseguida sobre ello). Con el regulador multisectorial será imposible encontrar especialistas en varias de las materias que puedan confrontar sus opiniones con los otros miembros. Pero es que la especialización técnica debe predicarse de quienes preparan los expedientes sobre los que se debe decidir, esto es, los Directores y sus equipos. Y estos Directores deben ser nombrados por el organismo, no por el Gobierno, porque también debe garantizarse su independencia de criterio y de actuación, que lo político no “ensucie” (entiéndase la expresión) lo técnico.
 
Ahora bien, lo esencial es que sean radicalmente independientes. Hasta ahora vestían unos colores determinados y desde ahora deberían vestir la camiseta de “la roja” (en símil futbolístico). Deben jugar para España y los españoles y para nadie más. Ni para el Gobierno, ni para la multinacional de turno. Hablar de esto en España hasta ahora viene siendo una tontería que provoca sonrisas en los que dicen saber de estas cosas. Os podéis imaginar quiénes, los que entienden de esa política pequeña de nombres y chollos que es la española.
 
Cuáles pueden ser las garantías normativas de la independencia es algo bien sabido.En primer lugar, su creación ha de tener un respaldo normativo de primer nivel. Es preciso que se cree por Ley y que la norma establezca el régimen jurídico integral de cuantas materias vayan a ser controladas por la autoridad reguladora. En segundo lugar, debe tener personalidad jurídica propia. En tercer lugar, debe tener capacidad para desarrollar su organización interna. En cuarto lugar, resulta esencial establecer un régimen estatutario personal de los miembros de la Comisión que les permita tener la tranquilidad de espíritu necesaria. Y en quinto lugar, los miembros deben ser más o menos expertos, deben conocer las materias sobre las que deben proyectar su actuación, pues la falta de conocimiento implica dependencia.
 
A nadie se le oculta que los miembros, su capacidad, aptitud, actitud, voluntad y dedicación, son los elementos esenciales de cualquier autoridad reguladora. Por tal razón, las reglas relativas a su estatuto personal son decisivas. Su nombramiento, con un origen plural y con intervención de las Cortes y del Gobierno parece adecuado, tal y como se prevé en el proyecto.
 
La cualificación que exige el proyecto –reconocido prestigio y competencia profesional- es habitual en las normas españolas. No tiene carácter objetivo y, en consecuencia, no garantiza nada, resultando prescindible. Se trata de un simple y demagógico “brindis al sol”. Sin embargo, suele aparecer como necesario fijar normativamente algún criterio objetivo que guíe a quien debe proceder al nombramiento. Ahora bien, lo cierto es que todo ello se revela inútil si no existe voluntad de nombrar a los mejores. Las experiencias que de esto tenemos en nuestro país permiten elevarlo a la categoría de axioma. Bien es verdad que tales referencias normativas tienen un efecto añadido, cual es el de establecer un parámetro que pueda ser utilizado por los jueces a la hora de conocer de la impugnación de algún nombramiento que no se ajuste a tales requerimientos, por muy generales que éstos sean.
 
En cuanto a su estatuto personal, la duración del mandato desligada de los períodos de legislatura es necesaria para garantizar la independencia de cada miembro, sin la cual no existirá la del órgano. El ideal se sitúa entre los cinco y seis años con renovaciones parciales del órgano cada dos o tres años.El proyecto lo hace correctamente fijando mandatos de 6 años y renovaciones parciales por tercios cada 2.
 
Junto a ello también resulta esencial una regulación estricta del régimen de incompatibilidades y restrictiva de las causas de cese, en lo que el Proyecto resulta adecuado.
 
Por otra parte, si la Comisión se desea verdaderamente independiente no puede admitirse la renovación del mandato de los miembros. El hecho de querer seguir más allá del primer mandato lleva a tener una dependencia de quien nombra o de quien propone. Es bueno que en España nos vayamos acostumbrando a supuestos de no reelección tan comunes en otros lugares. También el proyecto cumple este requisito.
 
Si ese régimen jurídico se complementa adecuadamente con una definición correcta de las competencias y poderes de la Comisión, en línea con las exigencias de la Comisión Europea, los cimientos del órgano serán razonablemente correctos.
 
Ahora bien, el papel aguanta muy bien casi todo y podemos tener normas perfectas que generen desastres. Y es que no basta con constatar que la capacidad, aptitud, actitud, voluntad y dedicación de los Consejeros son elementos esenciales para conseguir su independencia. Si no quieren ser independientes no podremos hacer nada. Ahora bien, eligiendo a los mejores tendremos algo ganado. Y esto depende de quien nombra, esto es, del Consejo de Ministros. Si la designación de la Presidenta de la CNMV vale como precedente de lo que se entiende por independencia, estamos perdidos.
 

La Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia: el macro-regulador hispano

En los últimos días hemos asistido a la gran noticia para el Gobierno de que la Comisión Europea da luz verde para que salga adelante el Proyecto de Ley que pretende crear la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, unificando la Comisión Nacional de Competencia (CNC) con los otros reguladores sectoriales. Parece que hay un acuerdo sobre la creación del regulador único –que ya no será tan único- o, al menos, así lo anunciaron en el Mobile WorldCongress de Barcelona, el ministro de Industria, Energía y Turismo y la vicepresidenta de la Comisión Europea. Y parece que la bajada de pantalones no ha alcanzado tan siquiera a la rodilla.

 

No voy a extenderme en explicar cuál es el proyecto porque seguramente todos ustedes estarán al tanto de las pretensiones gubernamentales. Ya saben que nos referimos a ciertos sectores regulados y que la justificación de su peculiar sistema se encuentra en su trascendencia social o interés general, lo que conlleva la necesidad de garantizar el suministro, de regular el propio funcionamiento del mercado, de atender a las características posiciones de dominio que en el mismo se producen, de respetar los derechos de los consumidores o de terceros, de atender a la gestión de las redes, etc. No son mercados normales.

 

Pues bien, no sabemos bien si para ahorrarnos cuatro euros o con el fin de cesar a los Presidentes y miembros de los reguladores existentes que habían sido nombrados por el Gobierno anterior, pero lo cierto es que tenemos en el Congreso un proyecto de Ley que prevé fusionar la CNC, la Comisión Nacional de la Energía, la del Mercado de las Telecomunicaciones, la Nacional del Sector Postal, la Nacional del Juego, la de Regulación Económica Aeroportuaria,el Comité de Regulación Ferroviaria, el organismo regulador del sector del transporte y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. Bueno, a la del juego y transportes se las deja fuera, pasando sus funciones al  ámbito ministerial. La verdad es que somos unos fenómenos creando en el papel organismos reguladores independientes. Sin embargo, varios de éstos aún no han sido constituidos y se quedarán en el limbo de los organismos nonatos.

 

Junto a ello, el proyecto contenía otras previsiones que son las que verdaderamente han hecho de la norma un producto indigesto para Bruselas.Las objeciones de fondo de la Vicepresidenta Kroes se centraban principalmente en que muchas de las competencias de investigación y sanción que actualmente corresponden a los reguladores sectoriales– y más en particular las que atañen a las telecomunicaciones-  se pretendían trasladar al Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

 

También en que el cuerpo técnico de los reguladores, supuestamente independiente y que según los modelos vigentes de Europa debe ser elegido por cada uno de los organismos sectoriales, sería designado por el Consejo de Ministros. La sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 16 de octubre de 2012 trata una cuestión similar con respecto a la regulación austríaca de su Autoridad de Protección de Datos. Bien es verdad que la protección de datos puede ser cualitativamente algo distinto, pero lo cierto es que el Tribunal considera  que afecta a su autonomía el hecho de que la Secretaría –los órganos técnicos- sean designados por el Gobierno y compuestos de funcionarios federales.

 

Pues bien, con estos mimbres, hasta ahora lo aparentemente ortodoxo viene siendo poner a caldo el proyecto y clamar por la independencia y solvencia técnica de los reguladores existentes. He visto ya a algunos críticos con las vestiduras rasgadas y sus vergüenzas al aire. Y es que los que vienen criticando esto son generalmente próximos a empresas del sector. La teoría de la independencia y la sabiduría de los reguladores está muy bien, pero en la práctica española los dichosos reguladores han sido como los consejeros independientes en las sociedades cotizadas. Ya saben a lo que me refiero.

 

Bien es verdad que el proyecto es complicado. Mezclar hasta confundir un organismo con competencias horizontales con otros de competencias sectoriales (verticales) es tanto como cuadrar un círculo.El modelo de integración en un único organismo regulador, tanto de los sectoriales como de la autoridad de la competencia, hasta el momento, sólo ha sido previsto por los Países Bajos con la Autoridad Holandesa para los Consumidores y Mercados (ACM) y ya veremos en qué acaba. Pero España y Holanda poco tienen que ver.

 

Alemania, que parece ya un espejo para nosotros, sigue el modelo que podríamos llamar de “regulador multisectorial”, que fusiona en un solo regulador todos los sectores regulados de los denominados mercados de interés general, manteniendo separada la Autoridad de competencia. Y así, la Bundesnetzagentur (BNetzA) integra a las autoridades regulatorias de correos y telecomunicaciones, así como a las encargadas de supervisar los sectores de gas, energético y ferroviario. Pero la Autoridad de competencia queda fuera. La mentalidad alemana es clara: lo vertical puede ir junto, pero lo horizontal se queda fuera. Y, al menos, tiene sentido.

 

Parece que ésa va a ser la solución española, pero sin bajarse del burro del regulador único. Tendrá dos Salas, secciones o como quieran llamarse: una para competencia y otra para el resto.Y tendrá independencia presupuestaria, financiándose no sólo con cargo al presupuesto, sino también con tasas.

 

Así las cosas, olvido la ortodoxia y no critico el modelo. No porque me convenza, sino por hastío de lo existente. Creo que los modelos no son buenos o malos intrínsecamente, por sí mismos, sino que tan sólo son buenos si funcionan y cumplen sus objetivos.

 

En Europa –EEUU es un fenómeno diferente- se han aducido dos razones esenciales para la creación de organismos reguladores más o menos independientes y alejar así de la pura decisión política sectores con intereses sociales en presencia muy relevantes: neutralidad y especialización técnica. Tanto una como otra pueden conseguirse con modelos distintos. El problema radica en determinar si el sistema existente en España ha funcionado correctamente. Yo creo que no.

 

La especialización técnica de los miembros (consejeros o vocales) de los reguladores ha sido una entelequia y seguirá siéndolo (volveremos enseguida sobre ello). Con el regulador multisectorial será imposible encontrar especialistas en varias de las materias que puedan confrontar sus opiniones con los otros miembros. Pero es que la especialización técnica debe predicarse de quienes preparan los expedientes sobre los que se debe decidir, esto es, los Directores y sus equipos. Y estos Directores deben ser nombrados por el organismo, no por el Gobierno, porque también debe garantizarse su independencia de criterio y de actuación, que lo político no “ensucie” (entiéndase la expresión) lo técnico.

 

Ahora bien, lo esencial es que sean radicalmente independientes. Hasta ahora vestían unos colores determinados y desde ahora deberían vestir la camiseta de “la roja” (en símil futbolístico). Deben jugar para España y los españoles y para nadie más. Ni para el Gobierno, ni para la multinacional de turno. Hablar de esto en España hasta ahora viene siendo una tontería que provoca sonrisas en los que dicen saber de estas cosas. Os podéis imaginar quiénes, los que entienden de esa política pequeña de nombres y chollos que es la española.

 

Cuáles pueden ser las garantías normativas de la independencia es algo bien sabido.En primer lugar, su creación ha de tener un respaldo normativo de primer nivel. Es preciso que se cree por Ley y que la norma establezca el régimen jurídico integral de cuantas materias vayan a ser controladas por la autoridad reguladora. En segundo lugar, debe tener personalidad jurídica propia. En tercer lugar, debe tener capacidad para desarrollar su organización interna. En cuarto lugar, resulta esencial establecer un régimen estatutario personal de los miembros de la Comisión que les permita tener la tranquilidad de espíritu necesaria. Y en quinto lugar, los miembros deben ser más o menos expertos, deben conocer las materias sobre las que deben proyectar su actuación, pues la falta de conocimiento implica dependencia.

 

A nadie se le oculta que los miembros, su capacidad, aptitud, actitud, voluntad y dedicación, son los elementos esenciales de cualquier autoridad reguladora. Por tal razón, las reglas relativas a su estatuto personal son decisivas. Su nombramiento, con un origen plural y con intervención de las Cortes y del Gobierno parece adecuado, tal y como se prevé en el proyecto.

 

La cualificación que exige el proyecto –reconocido prestigio y competencia profesional- es habitual en las normas españolas. No tiene carácter objetivo y, en consecuencia, no garantiza nada, resultando prescindible. Se trata de un simple y demagógico “brindis al sol”. Sin embargo, suele aparecer como necesario fijar normativamente algún criterio objetivo que guíe a quien debe proceder al nombramiento. Ahora bien, lo cierto es que todo ello se revela inútil si no existe voluntad de nombrar a los mejores. Las experiencias que de esto tenemos en nuestro país permiten elevarlo a la categoría de axioma. Bien es verdad que tales referencias normativas tienen un efecto añadido, cual es el de establecer un parámetro que pueda ser utilizado por los jueces a la hora de conocer de la impugnación de algún nombramiento que no se ajuste a tales requerimientos, por muy generales que éstos sean.

 

En cuanto a su estatuto personal, la duración del mandato desligada de los períodos de legislatura es necesaria para garantizar la independencia de cada miembro, sin la cual no existirá la del órgano. El ideal se sitúa entre los cinco y seis años con renovaciones parciales del órgano cada dos o tres años.El proyecto lo hace correctamente fijando mandatos de 6 años y renovaciones parciales por tercios cada 2.

 

Junto a ello también resulta esencial una regulación estricta del régimen de incompatibilidades y restrictiva de las causas de cese, en lo que el Proyecto resulta adecuado.

 

Por otra parte, si la Comisión se desea verdaderamente independiente no puede admitirse la renovación del mandato de los miembros. El hecho de querer seguir más allá del primer mandato lleva a tener una dependencia de quien nombra o de quien propone. Es bueno que en España nos vayamos acostumbrando a supuestos de no reelección tan comunes en otros lugares. También el proyecto cumple este requisito.

 

Si ese régimen jurídico se complementa adecuadamente con una definición correcta de las competencias y poderes de la Comisión, en línea con las exigencias de la Comisión Europea, los cimientos del órgano serán razonablemente correctos.

 

Ahora bien, el papel aguanta muy bien casi todo y podemos tener normas perfectas que generen desastres. Y es que no basta con constatar que la capacidad, aptitud, actitud, voluntad y dedicación de los Consejeros son elementos esenciales para conseguir su independencia. Si no quieren ser independientes no podremos hacer nada. Ahora bien, eligiendo a los mejores tendremos algo ganado. Y esto depende de quien nombra, esto es, del Consejo de Ministros. Si la designación de la Presidenta de la CNMV vale como precedente de lo que se entiende por independencia, estamos perdidos.