La sanción penal como defensa contra la financiación ilegal de los partidos (y II): normativa española

Hemos analizado en el primer post de este díptico la normativa europea que trata de combatir la financiación ilegal de los partidos, que es un fenómeno de corrupción en absoluto constreñido a un solo país, sin bien se da en diferentas grados de intensidad en unos y otros.
 
Vamos ahora a estudiar la legislación española  vigente, en la cual, del mismo modo que en la europea, tampoco existe un delito específico de financiación ilegal de partidos políticos, aunque sí  contiene ciertas normas que permiten su sanción en determinados casos; así los artículos 149 y 150 de la Ley Orgánica  Electoral General  sancionan respectivamente a los administradores generales y de las candidaturas que falseen los estados contables para obtener indebidamente subvenciones electorales o se apropien indebidamente de estos fondos
 
Asimismo,  también podría castigarse  como asociación ilícita del artículo 515  Código Penal a un partido político que , por ejemplo,  fuera una mera organización instrumental de una banda criminal  o terrorista.
 
También se castiga como delito el fraude en la obtención de subvenciones europeas, en el artículo 306 de nuestro código penal. De igual modo se sanciona el fraude  de subvenciones de las administraciones públicas en el artículo 308 de nuestro código penal
 
No obstante,  el hito decisivo  lo constituye la posibilidad de que los partidos políticos puedan ser responsables penales como cualquier otra persona jurídica, conforme al artículo 31 bis párrafo 5º de nuestro Código Penal . Esto es posible a partir de  la entrada en vigor de la Ley Orgánica 7/2012, de 27 de diciembre, por la que se modifica nuestro Código Penal
 
Por lo tanto,    también es posible que nuestro Derecho Penal castigue a los partidos políticos  simplemente por aceptar financiación  “ en negro”  y ocultar este incumplimiento de la ley de financiación de partidos y haber así obtenido la subvención pública correspondiente. Sin que sea necesario que se acredite  que el partido , a través de sus miembros que ostentan cargos de gobierno , proceda a ejecutar el  “ favor político”  comprometido a cambio del dinero recibido  Las penas a imponer irían desde multa hasta suspensión definitiva de actividades y clausura de establecimientos. Por lo tanto,   esta interpretación  legal   llevaría a los partidos políticos  contaran con los adecuados mecanismos internos de responsabilidad corporativa para evitar estas desagradables consecuencias
 
Las recientes reformas legales, así como el contexto social europeo, constituyen un pequeño paso del legislador, pero un gran avance para la lucha de la ciudadanía contra la corrupción política.
 
En efecto, imaginemos que la cúpula directiva de acepta que un partido político español reciba grandes cantidades de dinero, que  registra en una contabilidad “ B” y que encomienda el control de la misma a un tesorero o contable.  Esta conducta precisará, por  ejemplo, disimular estos ingresos a través de diversas falsedades documentales que aparenten otras tantas operaciones mercantiles con diversos sujetos o sociedades pantallas y así ocultar el verdadero origen y destino de estos fondos ilegales.
 
Ante hechos similares protagonizados históricamente por algunos de nuestros partidos políticos, las posibilidades de reacción de nuestro Derecho Penal ha evolucionado desde el siglo anterior. Así ,  el Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de octubre de 1997, caso Filesa,  se lamentó de la imposibilidad de  sancionar  a un partido político por financiación ilegal, quedando éste impune. Esto supone el riesgo de que la  estructura corrupta quede incólume y pueda seguir funcionando con el sólo reemplazo de los individuos encargados
 
En la reciente sentencia del caso Pallerols, se tuvo que conectar la trama de financiación con la trama corrupta administrativa . Fue necesario acreditar la existencia del completo ciclo de corrupción política. En este caso el partido político implicado fue declarado responsable civil del dinero público defraudado
 
A partir de la última reforma penal en España,  y con base en la existencia de un sistema público de financiación de partidos, que debe ser transparente,  y con la interpretación que desde aquí se sostiene, sería posible condenar al partido político que recibe financiación ilegal , simplemente por defraudar los requisitos legales para recibir dinero del contribuyente,  y  simplemente porque  esta conducta compromete la actuación de las instituciones política controladas por miembros electos de este partido
 
Se trata de un medio eficaz y posible de que el Estado de Derecho pueda  regenerar nuestra democracia.
 

La sanción penal como defensa contra la financiación ilegal de los partidos (y II): normativa española

Hemos analizado en el primer post de este díptico la normativa europea que trata de combatir la financiación ilegal de los partidos, que es un fenómeno de corrupción en absoluto constreñido a un solo país, sin bien se da en diferentas grados de intensidad en unos y otros.

 

Vamos ahora a estudiar la legislación española  vigente, en la cual, del mismo modo que en la europea, tampoco existe un delito específico de financiación ilegal de partidos políticos, aunque sí  contiene ciertas normas que permiten su sanción en determinados casos; así los artículos 149 y 150 de la Ley Orgánica  Electoral General  sancionan respectivamente a los administradores generales y de las candidaturas que falseen los estados contables para obtener indebidamente subvenciones electorales o se apropien indebidamente de estos fondos

 

Asimismo,  también podría castigarse  como asociación ilícita del artículo 515  Código Penal a un partido político que , por ejemplo,  fuera una mera organización instrumental de una banda criminal  o terrorista.

 

También se castiga como delito el fraude en la obtención de subvenciones europeas, en el artículo 306 de nuestro código penal. De igual modo se sanciona el fraude  de subvenciones de las administraciones públicas en el artículo 308 de nuestro código penal

 

No obstante,  el hito decisivo  lo constituye la posibilidad de que los partidos políticos puedan ser responsables penales como cualquier otra persona jurídica, conforme al artículo 31 bis párrafo 5º de nuestro Código Penal . Esto es posible a partir de  la entrada en vigor de la Ley Orgánica 7/2012, de 27 de diciembre, por la que se modifica nuestro Código Penal

 

Por lo tanto,    también es posible que nuestro Derecho Penal castigue a los partidos políticos  simplemente por aceptar financiación  “ en negro”  y ocultar este incumplimiento de la ley de financiación de partidos y haber así obtenido la subvención pública correspondiente. Sin que sea necesario que se acredite  que el partido , a través de sus miembros que ostentan cargos de gobierno , proceda a ejecutar el  “ favor político”  comprometido a cambio del dinero recibido  Las penas a imponer irían desde multa hasta suspensión definitiva de actividades y clausura de establecimientos. Por lo tanto,   esta interpretación  legal   llevaría a los partidos políticos  contaran con los adecuados mecanismos internos de responsabilidad corporativa para evitar estas desagradables consecuencias

 

Las recientes reformas legales, así como el contexto social europeo, constituyen un pequeño paso del legislador, pero un gran avance para la lucha de la ciudadanía contra la corrupción política.

 

En efecto, imaginemos que la cúpula directiva de acepta que un partido político español reciba grandes cantidades de dinero, que  registra en una contabilidad “ B” y que encomienda el control de la misma a un tesorero o contable.  Esta conducta precisará, por  ejemplo, disimular estos ingresos a través de diversas falsedades documentales que aparenten otras tantas operaciones mercantiles con diversos sujetos o sociedades pantallas y así ocultar el verdadero origen y destino de estos fondos ilegales.

 

Ante hechos similares protagonizados históricamente por algunos de nuestros partidos políticos, las posibilidades de reacción de nuestro Derecho Penal ha evolucionado desde el siglo anterior. Así ,  el Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de octubre de 1997, caso Filesa,  se lamentó de la imposibilidad de  sancionar  a un partido político por financiación ilegal, quedando éste impune. Esto supone el riesgo de que la  estructura corrupta quede incólume y pueda seguir funcionando con el sólo reemplazo de los individuos encargados

 

En la reciente sentencia del caso Pallerols, se tuvo que conectar la trama de financiación con la trama corrupta administrativa . Fue necesario acreditar la existencia del completo ciclo de corrupción política. En este caso el partido político implicado fue declarado responsable civil del dinero público defraudado

 

A partir de la última reforma penal en España,  y con base en la existencia de un sistema público de financiación de partidos, que debe ser transparente,  y con la interpretación que desde aquí se sostiene, sería posible condenar al partido político que recibe financiación ilegal , simplemente por defraudar los requisitos legales para recibir dinero del contribuyente,  y  simplemente porque  esta conducta compromete la actuación de las instituciones política controladas por miembros electos de este partido

 

Se trata de un medio eficaz y posible de que el Estado de Derecho pueda  regenerar nuestra democracia.

 

La sanción penal como defensa contra la financiación ilegal de los partidos (I): normativa europea

El fenómeno de la corrupción política en España  se está convirtiendo en un  suceso cotidianamente abrumador  que colma el contenido todos  los medios informativos  porque, desgraciadamente,  brota  en todos los lugares de nuestra geografía y se vincula a  muchos partidos políticos gobernantes, en las distintas administraciones publicas españolas
 
Aunque  no es  un fenómeno aislado que afecte solamente a la sociedad española sino que resulta un  problema mundialmente generalizado.  En particular, en el ámbito europeo, en la encuesta eurobarómetro publicada por la Comisión Europea , el 15 de febrero de 2012, se dice que   tres de cada ciudadanos europeos consideran la corrupción como un problema grave
 
El creciente impacto social de este  fenómeno también ha sido destacado en el seno del Consejo de Europa; el Secretario General del Consejo de Europa, Thorbjørn Jagland, lo calificó como “ la mayor amenaza actual para la democracia en Europa”  en el discurso pronunciado durante la  sesión de invierno de la Asamblea General del Consejo de Europa ,  celebrada en  Estrasburgo el 22 de enero de 2013.
 
El señor Jagland,  afirma  en el precitado discurso que la corrupción política  conduce a los ciudadanos a desconfiar de sus instituciones, debilitadas por la corrupción ,  así como a recelar también de los valores democráticos, fundamentalmente del  principio elemental  de gobierno de la ley,  rule of law”.
 
Estas aseveraciones son certeras si se reflexiona  sobre el funcionamiento de las tramas de corrupción política. Éstas siempre trazan un circulo vicioso: el agente corruptor  se gana el favor del político que gestiona un sector de la administración pública;  bien a través de  sufragar su campaña  electoral para auparle al poder;  o a través de   enriquecerle personalmente con el pago de comisiones,  o concediendo donaciones generosas para el partido político  que sustenta al gobernante corrupto. Esta inversión económica  se rentabiliza con el “keepback”,  es decir, este benefactor obtiene  un  importante beneficio económico  privilegiado como por ejemplo la adjudicación ilegal  de contratos de  obras o servicios públicos, burlando los procedimientos establecidos en la ley de contratación del sector público, para  eliminar la libre concurrencia,  Este procedimiento está muy generalizado, baste citar como ejemplo  la adjudicación de los contratos de gestión de residuos urbanos a la mafia en el sur de Italia
 
A veces incluso  el gobernante corrupto autoriza ilegalmente la inversión de dinero público, por ejemplo una subvención para una actividad de interés social,  sabiendo que  no se van a invertir en ninguna actividad real sino que pasará  a  engrosar el patrimonio de una sociedad meramente pantalla que controla el propio   gobernante o un tercero concertado con el mismo  ; por ejemplo las empresas Filesa, Matesa  y Time- Export en el caso sentenciado por nuestro Tribunal Supremo el 28 de octubre de 1997 . O bien, otras veces,   el gobernante cobra directamente comisiones por dictar resoluciones administrativas de su competencia,  aunque no se ajusten a la legalidad para  lucrar a un tercero; por ejemplo las licencias urbanísticas, como en  el “caso Malaya”.
 
La conducta corrupta no acaba aquí, sino que frecuentemente se  produce un movimiento circular de dinero público: el precio de los contratos y subvenciones adjudicadas ilegalmente  está “ anormalmente inflado” siempre lo pagamos los ciudadanos, para que el  corrupto enriquecido así ilegalmente,  y,  “sinceramente agradecido” destine parte de sus ganancias a financiar el partido político al que pertenece el mandatario que tanto le ha beneficiado, por ejemplo un caso reciente es el caso Pallerols .

 
A la vista de lo expuesto, es claro que la corrupción política produce efectos devastadores para el orden económico y social: se nutre de nuestros impuestos y enriquece injustamente a los  corruptos; se infringe el principio de economía libre y competencia leal,  y se destina la actividad administrativa a actividades que  permitan un enriquecimiento individual rápido , en detrimento de otras que satisfacen una necesidad social más perentoria como la educación ,  la asistencia a ciudadanos de tercera edad e incapaces, la protección del desempleo o el medio ambiente.
 
En definitiva, la corrupción política “secuestra” a nuestros poderes públicos ,  costeados con nuestros impuestos ,  que dejan así de servir al interés general y se convierten en un instrumento de lucro  particular en manos de estos  gobernantes deshonestos.
 
Frente a ello, la sociedad debe velar porque el Estado de  Derecho cuente con los instrumentos necesarios para luchar contra los fenómenos de corrupción . En lo que respecta a la corrupción de las autoridades y funcionarios de las Administraciones públicas españolas, el derecho  penal   permite una adecuada respuesta  a estos supuestos de corrupción administrativa.  Todas estas conductas descritas  se encuentran penadas en el título XIX del Libro II  de nuestro Código Penal
 
Por contra,  la cuestión  de la financiación ilegal de  los partidos políticos constituye aún una asignatura pendiente  de las estrategias anticorrupción en nuestro sistema.  En este punto  nos remitimos a la magnífica exposición de los editores del presente blog en su serie “ Todo lo que siempre quiso saber sobre la financiación de los partidos políticos y nunca se atrevió a preguntar”   En esta serie de artículos se describen magníficamente cuáles son las debilidades de nuestra legislación de financiación de partidos:  la desvinculación entre los partidos y las fundaciones políticas creados por ellos mismos,  la ausencia de limitación al efecto “ lobby” de las entidades bancarias que han venido subvencionando  indirectamente  a nuestros partidos  políticos a través de condonaciones millonarias de las deudas de estos frente a aquellas;   también se ha señalado certeramente la lenidad de la sanciones previstas en el texto y la dependencia política y lentitud procesal del Tribunal de Cuentas.
 
Sin embargo, existen motivos suficientes para la esperanza:
 
El 12 de septiembre de 2012  el Parlamento Europeo y el Consejo, instituciones éstas colegisladoras  conforme al artículo 224 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,   propusieron a la Comisión Europea  un nuevo  Reglamento Europeo sobre el Estatuto  y financiación de los partidos políticos europeos y de sus fundaciones   que modificará  en determinados aspectos el actual Reglamento  CE 2004/2003, donde se establece la subvención  de las actividades de los partidos políticos europeos con cargo al Parlamento Europeo
En este nuevo Reglamento  proyectado, la UE aboga definitivamente por mantener el sistema de democracia de partidos  que han de financiarse mayoritariamente con cargo a los presupuestos públicos. La finalidad declarada de esta propuesta es  fortalecer el vínculo entre los ciudadanos y las instituciones de representación política  de manera que los partidos políticos europeos sean una adecuada correa de transmisión entre ellos.
 
Este reglamento europeo proyectado  establece un Registro  en el Parlamento Europeo donde deberán inscribirse los partidos políticos  y sus fundaciones que aspiren a  constituirse en partidos y fundaciones políticas europeas y actuar con pleno reconocimiento en todos los Estados miembros de la UE. Se excluyen a las fundaciones políticas del Estatuto de la Fundación Pública Europea y se someten al mismo régimen financiero que sus partidos fundadores, cortando así de raíz la posibilidad de  que éstos utilicen  fraudulentamente a sus fundaciones para “solapar”  la recepción de donaciones prohibidas
 
La inscripción en el mencionado Registro es constitutivo porque otorga personalidad jurídica a las entidades que allí se inscriban
 
Además la inscripción en el Registro del Parlamento Europeo se subordina al cumplimiento, entre otros,  de los siguientes requisitos: un  funcionamiento interno democrático y un sistema de financiación que se establece en la propia norma:
 
Los partidos políticos europeos y sus fundaciones se financiarán con cargo a las cuotas de los afiliados y miembros hasta un límite del 40 % de su presupuesto anual y a las subvenciones de fondos europeos hasta unos límites que no pueden superar  el 90 % de los gastos reembolsables para los primeros y del 95% para las segundas.
 
Se permiten  las donaciones privadas  que no pueden superar los siguientes límites :  no podrán superar la cantidad de 25000 euros, se prohíben los donantes anónimos, y éstos  deben constar identificados,  para permitir el rastreo del dinero en casos de blanqueo por ejemplo. También están prohibidas las  donaciones procedentes de los presupuestos de grupos políticos del Parlamento Europeo,  así como  las donaciones de cualquier empresa sobre la que los poderes públicos de los Estados miembros,  o de un tercer país  puedan ejercer directa o indirectamente una influencia dominante en razón de la propiedad, la participación financiera o las normas que la rigen.
 
La propuesta de Reglamento prevé un sistema de sanciones en los artículos 22 y siguientes que van desde la multa hasta la exclusión del Registro  previsto en el referido Reglamento, lo que significa  la denegación de la personalidad jurídica y la suspensión de actividad como partido político europeo o fundación política europea  durante el tiempo máximo de 5 años
 
Además se deduce de esta propuesta legislativa que el Parlamento europeo no excluye la responsabilidad penal de los partidos y las fundaciones políticas  ya  que prevé en su artículo 22 la posibilidad de excluir del Registro y suspender de actividades al partido político o fundación política europea que haya sido condenada por sentencia firme por actividades ilegales en detrimento de los intereses financieros de la UE y por ausencia de democracia interna.
 
Además el artículo 20 establece un control sobre la financiación de estos partidos políticos y fundaciones que le corresponde al Tribunal de Cuentas Europeo y al Parlamento Europeo, sobre  la base de una certificación emitida por un experto independiente. También se prevé la posibilidad de ordenar auditorías externas  que deben versar sobre la legalidad de los gastos y  la correcta aplicación de las disposiciones normativas  sobre la atribución de la subvención. Asimismo, se encomienda a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, OLAF,  funciones de control e inspección con el fin de detectar si ha habido irregularidades  constitutivas de fraude, corrupción  o cualquier otra actividad ilícita que perjudique los intereses  financieros de la UE . La OLAF puede llevar ante la justicia los delitos descubiertos en sus investigaciones (aquí). Esta normativa se refiere a los partidos políticos europeos y sus fundaciones , esto es, aquellos que tienen representación en diversos Estados miembros y desean desarrollar su actividad en todo el territorio de la Unión, no obstante la muy probable aprobación de  este  proyectado Reglamento Europeo  sobre el Estatuto y Financiación de estos partidos , reforzará la capacidad del Estado de Derecho para luchar contra la financiación ilegal de los partidos políticos también en el plano nacional.  Su entrada en vigor traerá como consecuencia que los Estados miembros, procedan a adaptar a esta norma europea, sus respectivas leyes  sobre financiación de  partidos políticos nacionales, para formar con ésta una estructura normativa sólida que además constituya una regulación legal homogénea en  todos los Estados miembros.
 
Además, dentro de la estrategia europea contra la corrupción , existe otra norma jurídica en preparación que está avocada a formar un cuerpo legal con la anterior y que va a permitir la actuación eficaz del Derecho penal, el instrumento  más poderoso del Estado de Derecho: nos referimos a la  propuesta de directiva de 11 de julio de 2012 , del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la UE a través del Derecho Penal , ( Bruselas) COM(2012) 363 final 2012/0193 (COD).
 
La materia de esta directiva ya estaba regulado por un Convenio de 1995. Sin embargo, la UE considera que la eficaz protección del dinero del contribuyente merece una  legislación  homogénea en todos los Estados miembros. Aunque esta norma no prevé expresamente los delitos de financiación ilegal de partidos y fundaciones políticas,  no obstante abre el camino a su sanción penal  en cuanto  pueden ser considerados como  un fraude de subvenciones europeas, bien su  obtención mediante presentación de datos contables y declaraciones falsas, o bien  cuando se inviertan las mencionadas subvenciones europeas a un  fin  distinto al legalmente previsto ( artículo 2y 3 de la propuesta de Directiva).
 
Además impone a los Estados miembros la obligación de incluir en sus respectivas leyes penales nacionales la responsabilidad penal de las personas jurídicas  por estos hechos (artículo 6 de la propuesta de directiva)  quedando sólo excluidas los Estados u organismos públicos en el ejercicio de la autoridad, sin excluir  la responsabilidad penal de los partidos políticos.
 
Estas dos futuras normas europeas constituyen, sin duda,  unos preciosos instrumentos del Estado de Derecho para regenerar la democracia ; consagra el sistema de partidos políticos y su financiación pública. A su vez, refuerza la transparencia en su financiación, como signo de respeto al dinero del contribuyente.
 
En el segundo post hablaremos de la normativa española.