Reflexiones sobre la externalización de hospitales en la Comunidad de Madrid

 

Recientemente se han hecho públicos los pliegos para la contratación de la gestión, por concesión, del servicio público de la atención sanitaria especializada correspondiente a los hospitales universitarios Infanta Sofía, Infanta Leonor, Infanta Cristina, del Henares, de Sureste y del Tajo. Tras una primera lectura de dichos pliegos, hay ciertos aspectos que creo merece la pena resaltar, y que intentaré resumir en una serie de artículos.

 

Antes de entrar en detalle me gustaría aclarar que mi objetivo en estos artículos no es reflexionar sobre la conveniencia o no de la externalización sanitaria, sino valorar el contenido de los pliegos y sus posibles repercusiones en el desarrollo posterior del servicio. Como ya he comentado en este mismo blog con anterioridad, creo que la externalización puede ser una medida positiva, pero su éxito depende en buena medida de la calidad de los contratos. Así pues, me gustaría aportar mi modesto grano de arena.

 

Externalización, no privatización

 

Tal vez sea una perogrullada, pero me parece conveniente constatar que, a la vista de los pliegos, estamos claramente ante un proceso de externalización, no de privatización.

 

La cláusula primera del Pliego de Cláusulas Administrativas (en adelante PCA), establece que el objeto es “regular el contrato administrativo de gestión de servicios públicos, por concesión, de la atención sanitaria especializada”. La cláusula 9.5 establece el canon por arrendamiento de las infraestructuras públicas a utilizar por el concesionario, limitando su uso al ámbito del contrato. Las cláusulas 9.7, 9.10 y 9.11 regulan los aspectos relativos al equipamiento médico, otras infraestructuras y sistemas de información, indicando expresamente que estos medios, adecuadamente actualizados y en perfecto estado, se revertirán a la administración en la resolución del contrato.

 

La cláusula 18 establece las condiciones en las que la administración puede intervenir el servicio sanitario (un artículo muy genérico por cierto, que se limita a referenciar la Ley de Contratos del Sector Público), y la cláusula 22 regula las posibilidades de resolución del contrato, en la mayor parte de los casos por iniciativa de la administración. La cláusula 21 posibilita al SERMAS realizar cambios en el ámbito del contrato, garantizando su equilibrio financiero según lo establecido en la Ley de Contratos del Sector Público. Por último, la cláusula 23 regula la reversión del servicio a la finalización del contrato.

 

Es decir, no hay ninguna duda de que el hospital no deja de ser de propiedad pública en ningún momento, y la administración mantiene siempre la dirección estratégica del mismo y la posibilidad de recuperar su control si es necesario.

 

Garantía de Calidad

 

En el PCA, clausula 9.3, se dice literalmente: “La Sociedad concesionaria deberá garantizar los mismos niveles de calidad y seguridad establecidos por el Servicio Madrileño de Salud, para todos los hospitales de la red sanitaria pública, cumpliendo los objetivos fijados y sus correspondientes indicadores.” Este párrafo tan genérico pone el listón de la calidad a la misma altura para los hospitales de gestión propia y externalizada. El carácter abierto del párrafo no nos debe hacer pensar que está vacío de contenido: por el contrario, puede suponer un reto considerable para el concesionario, ya que abre la posibilidad de futuros requerimientos de calidad que para los hospitales de gestión propia supongan una mera “declaración de intenciones” mientras que para los externalizados sean condiciones contractuales con penalizaciones por incumplimiento. En otro artículo intentaré profundizar más en los “riesgos” que, en mi opinión, este pliego presenta para los concesionarios.

 

A continuación, se explica que los indicadores de calidad se agruparán inicialmente en cinco “dimensiones”: calidad técnica y seguridad, accesibilidad, calidad percibida, farmacia y sistemas de información. Aunque las dimensiones y los indicadores se actualizarán cada dos años, el Pliego de Prescripciones Técnicas establece en su anexo V los que deben utilizarse inicialmente, así como sus pesos relativos, de acuerdo con el siguiente cuadro:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Por regla general, los indicadores de control de calidad no deben ser excesivos en número, y por supuesto deben ser relevantes, medibles y, si se plantean como objetivo, alcanzables. ¿Cumplen los indicadores elegidos estas características? Al menos, todos parecen medibles, aunque su relevancia sin duda puede ser objeto de discusión. El valor objetivo de estos indicadores no se especifica en el PPT, por lo que entiendo que están establecidos con carácter general para todos los hospitales del SERMAS (agradecería la referencia documental de esos valores, si alguien puede proporcionarla).

 

El incumplimiento de estos indicadores tiene un impacto directo e importante en la facturación (cláusula 15 del PCA), por lo que es de suponer que el concesionario hará todo cuanto esté en su mano para asegurar su cumplimiento o, en su defecto, justificar que los niveles requeridos no han podido alcanzarse debido a factores fuera de su control. Esto conlleva un riesgo: se fuerza al concesionario a dar prioridad a estos indicadores sobre cualquier otro, de modo que si éstos no son los adecuados, se podría dar la paradoja de una disminución significativa de la calidad en algunos ámbitos importantes, sin repercusión negativa para el gestor.

 

No obstante, el pliego incluye mecanismos lo bastante abiertos para evitar este efecto. En primer lugar, la cláusula 10 del PCA deja claro que la administración se arroga todo el derecho a interpretar el contrato (lo que por otra parte, suele ocurrir “de facto” en los contratos con la administración), de modo que las cláusulas “abiertas” pueden resultar muy ejecutivas ante defectos imprevistos del contrato. De este modo, las condiciones establecidas para la intervención del servicio y posterior resolución del contrato son lo bastante flexibles como para que la administración pueda atajar cualquier situación inaceptable, esté recogida o no en el contrato.

 

En cualquier caso, cuanto más se detallen los requerimientos de calidad, mejor para ambas partes. En mi opinión, además de los indicadores reflejados, se deberían contemplar indicadores secundarios específicos para cada servicio individual, que actuaran al menos como “cualificadores”, es decir: si no alcanzaran mínimos aceptables, requerirían medidas correctivas inmediatas, e incluso podrían justificar medidas más radicales.

 

Además de las posibles penalizaciones, las amplias posibilidades de intervención del servicio y de resolución del contrato nos permiten decir que el pliego incluye las medidas necesarias para que el proceso de externalización no suponga un riesgo de disminución de la calidad de servicio, aunque requiera una voluntad clara de vigilancia y control por parte de la administración.

 

Para concluir este primer artículo, me gustaría resaltar un apartado de la cláusula 15.2 que me ha parecido muy relevante: “Iniciación del procedimiento de imposición de penalidades. El procedimiento se iniciará de oficio por la Administración, bien por propia iniciativa o como consecuencia de petición razonada de otros órganos, o por denuncia formulada por cualquier persona que tenga conocimiento de los hechos mencionados.” Esta frase abre la posibilidad a los profesionales sanitarios y a los propios pacientes de realizar un control directo del desarrollo del servicio, lo que en mi opinión resulta altamente conveniente.

 

La ley del embudo: los bancos deben 250 millones a las comunidades de propietarios

Leo en la prensa que se calcula que los bancos adeudan en torno a los 250 millones de euros a las comunidades de propietarios, consecuencia de los impagos de las cuotas de comunidad devengadas por los inmuebles de los que son propietarios, en su mayor parte adjudicaciones derivadas de ejecuciones hipotecarias o daciones en pago.
 
Este tipo de cifras son siempre muy aproximadas, resultado de cálculos y extrapolaciones más que de cantidades exactas, pero sean éstas o parecidas, lo que está claro es que se trata de una cantidad muy elevada, y permite una primera reflexión ética: las entidades financieras aplican la ley del embudo. Por una parte son estrictas en el cumplimiento del contrato, exigen el pago puntual de los préstamos y si hay demora aplican sin dudar el elevado interés moratorio, o ejecutan la hipoteca. Hay que cumplir las normas y los contratos, para eso están unas y otros. Nada personal, son sólo negocios.
 
Cuando se trata de pagar las deudas a la comunidad, sin embargo, el asunto parecen analizarlo desde otra perspectiva, y la actitud es bien diferente. Puede resumirse en una frase que no es metafórica sino estrictamente literal: no pienso pagar nada si no es en presencia de mi abogado. Parece ser que es práctica habitual esperar a que se les reclame judicialmente, y ya cuando la amenaza es creíble, entonces se avienen a pagar. Esto no tiene nada que ver con falta de infraestructura por parte de los bancos para hacer frente a esos pagos, como se ha llegado a argumentar: si la hay para ejecutar miles de inmuebles de manera simultánea, no parece muy complicado que las mismas personas que lo hacen se pongan en contacto con la comunidad de propietarios para dar el número de cuenta corriente en la que domiciliar los recibos de las cuotas. Vamos, lo que haría cualquier ciudadano normal.
 
Como se dice aquí , en cuanto el banco comprueba que la comunidad va en serio porque interpone la demanda, se pone al día porque la sabe perdida. Y en todo caso, con sentencia favorable es fácil embargar bienes suficientes, por ejemplo las cantidades depositadas por las entidades en el Banco de España (siempre y cuando el propietario sea el propio banco y no su sociedad inmobiliaria, claro). Pero claro, esto supone retrasos en la financiación de las comunidades, y gastos extra de reclamación. Y sin duda habrá un número de ellas que por razones muy diversas no reclamen esas cantidades y se queden sin cobrar.
 
Un asunto especial es el de aquellos inmuebles que pertenecen ahora al SAREB, el “banco malo”. Según parece,  los bancos que traspasan los inmuebles pretenden desentenderse del pago de los impuestos y de las cuotas de comunidad pendientes de abono, con el argumento de que ya esos inmuebles no son suyos. Y que los pague el SAREB, es decir, que de nuevo se cargue a los ciudadanos el pago de cantidades que no les corresponden en absoluto.
 
Por concretar y aclarar, respecto de todo lo indicado:
 
Se ha dicho que la Ley de Propiedad Horizontal impide reclamar más allá de la última anualidad y la parte vencida de la actual. Eso no es así.  Lo que dice el art. 9.1.e de la ley es que el inmueble responde con preferencia absoluta de las cuotas del año natural inmediatamente anterior, y la cuota vencida de la anualidad en curso.  Es una especie de “hipoteca legal” a favor de la comunidad por esas cantidades y solamente por esas. Pero eso no significa que el resto de cantidades previas adeudadas ya no se puedan reclamar. Por el procedimiento monitorio del art. 21 de la ley, o por la vía ordinaria que corresponda, se pueden reclamar las cuotas impagadas a quien fuera propietario en cada momento, de los últimos 15 años (plazo de prescripción de la acción establecido en el art. 1966 del Código Civil. Es minoritaria la doctrina que considera que solamente son las de los últimos 5 años por aplicación del art. 1966.3). Y todo esto,  independientemente de quién sea el propietario en la actualidad.
 
En el procedimiento monitorio cabe la posibilidad de embargar bienes si el deudor se opone (art. 21.5). Creo que aunque la cantidad reclamada sea pequeña, debería permitirse embargar inmuebles, ya no por asegurar el pago, sino casi por razones de ejemplaridad; porque se obliga a litigar a la comunidad por parte de alguien que no es que no pueda pagar, sino que no quiere hacerlo.
 
Esto trae una serie de consecuencias interesantes en relación con la deuda que puedan tener los bancos con las comunidades:
 
El banco está obligado a pagar las cuotas adeudadas durante el periodo que ha sido propietario, aunque la deuda tenga más de dos años y aunque no sea el propietario en la actualidad. Esa deuda es suya y sólo suya, y la comunidad puede reclamarla judicialmente. Y el banco es propietario desde que se adjudica el inmueble por ejecución o dación, y hasta que lo traspasa, e independientemente de cuándo lo inscribe en el registro de la propiedad (parece ser que en ocasiones no llevan a inscribir las adjudicaciones, no sé si por este motivo).
 
En consonancia con lo anterior, y en relación con los inmuebles que ha recibido la SAREB, por mucho que se haya pactado entre el banco y la SAREB que ésta asume el pago de las cuotas de comunidad pendientes (si es que se ha hecho, expresa o tácitamente, por razones políticas), está en mano de las comunidades el negarse a esta asunción: el artículo 1205 CC exige para que cambie el deudor el consentimiento del acreedor. Pues bien, las comunidades de propietarios, acreedoras, están, en mi opinión, moralmente obligadas a negarse a aceptar ese cambio de deudor, de manera explícita si es necesario. El dinero del banco malo es el dinero de todos y no tenemos por qué pagar deudas que son legalmente de los bancos. Ya está bien. Las deudas que se hayan generado durante el periodo en el que la propiedad ha pertenecido a un banco o su sociedad inmobiliaria han de reclamarse a ellos, sin aceptar ninguna cesión a terceros de las mismas por el hecho de que el inmueble no les pertenezca ya.
 
Por otro lado, parece perfectamente justo que los bancos deban abonar intereses de demora por sus cuotas de comunidad impagadas. Un aspecto quizá poco conocido es que los propietarios morosos carecen del derecho de voto (art 15.2 de la Ley). Su cuota no computa para lograr mayorías o la unanimidad.  Una posible acción defensiva que pueden adoptar las comunidades es, aprovechando esta circunstancia, reunirse en junta para modificar sus estatutos –por unanimidad de los propietarios que estén al día en los pagos- y establecer que las cuotas impagadas devenguen intereses de demora (por ejemplo podría ser tres veces el interés legal del dinero). Para evitar el automatismo en su aplicación,  queperjudicaría a propietarios con retrasos involuntarios, se puede especificar que se aplicará solamente a los casos en los que exista una voluntad deliberadamente rebelde al cumplimiento, apreciada libremente por la junta.  En aquellas comunidades en las que los bancos son propietarios no de una, sino incluso de muchas viviendas –complejos urbanísticos a medio vender, etc.- esta medida puede suponer una cantidad relevante.
 
Obviamente se puede aprovechar también para cualesquiera otros cambios de estatutos que se estimen convenientes, o derramas especiales en la comunidad, que podrán ser exigidas después también a los bancos morosos. Se trata en definitiva de combatir su absoluta desconsideración y posible mala fe con las herramientas legales disponibles.