Eficiencia en lo contencioso-administrativo

La futura ley de transparencia debería consagrar la obligación de que documentos como el “Informe explicativo y propuesta de ley de eficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa”, elaborado recientemente por la Comisión General de Codificación, estuvieran disponibles en Internet cuanto antes y no, como sucede ahora, que permanecen en los arcanos del poder. Asimismo, iniciativas legislativas como las descritas deberían someterse a consulta pública. Transparencia y participación, dos principios muy cacareados y siempre incumplidos.
 
El informe señala como causas relevantes de la alta litigiosidad contenciosa: la falta de instrumentos jurídicos para la evitación de los litigios; y la falta de una jurisprudencia temprana y uniforme que disuada a los operadores jurídicos de ejercer acciones procesales previsiblemente avocadas al fracaso.
 
Para la Comisión de expertos, los recursos administrativos generales (alzada y reposición) no sirven con eficacia para evitar los litigios: una buena parte se resuelven por silencio administrativo negativo. Señalan la escasa operatividad estructural del recurso de alzada y la configuración del recurso de reposición augura un nivel bajo de estimación. Es decir, los recursos administrativos son, hoy, una carga procesal para perder el tiempo.
 
La propuesta más trascendental del Informe es la relativa a una necesaria modificación de fondo del recurso de casación, a fin de que permita la formación de jurisprudencia que guíe la interpretación de la ley por la Administración y los particulares. Es una costatación del anunciado fracaso de la Ley 37/2011, de agilización procesal que cerró  las puertas del Tribunal Supremo a las clases medias (puede verse mi artículo en Cinco Días, 26-10-2012, En defensa del contribuyente).
 
Escribía recientemente el Magistrado del Tribunal Supremo señor Bandrés que había que repensar el Supremo, pues recuperar la credibilidad y la autoridad del Tribunal constituye un objetivo prioritario  de las políticas legislativas de desarrollo de la Constitución;  “su principal función jurisdiccional, que se corresponde con su denominación de Supremo, es crear jurisprudencia. Y el Presidente del Tribunal y del CGPJ, señor Moliner, dijo en el Congreso de los Diputados el 17 de diciembre de 2012 que éste “es un órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes; de cuyo funcionamiento dependen muchas cosas en este país, porque es el último en resolver los grandes problemas que se crean en la interpretación y aplicación de las leyes”.
 
Hoy, para pasar por la puerta del Tribunal Supremo nuestro asunto debe superar los 600.000 euros. Como dice el Informe, el recurso de casación no está hoy primariamente dirigido a la creación de jurisprudencia, sino a la tutela de intereses, derechos o competencias, por lo demás, de alto nivel económico; quedando fuera la mayoría de asuntos de interés cotidiano para los ciudadanos (multas, subvenciones, medidas de asistencia social, licencias, etc).
 
Lo principal de la propuesta del Informe consiste en que serían recurribles en casación cualesquiera sentencias de cualquier órgano jurisdiccional contencioso-administrativo, dictadas en única o segunda instancia, incluidas las de los juzgados, con lo que se asegura que cualquier asunto, aun no siendo apelable, pueda ser objeto de interpretación, y, por tanto, dar lugar a jurisprudencia. Para ello, el recurso se objetivaría. Es decir, pasaría a ser un recurso fundamentalmente dirigido a la creación de jurisprudencia. La admisión del recurso estaría condicionada a la existencia de un “interés casacional objetivo”; lo determinante para la admisión sería que el Supremo considere que el Derecho sobre el que versa el asunto precisa de una interpretación judicial uniforme (jurisprudencia). Existe interés casacional cuando: a) se hayan aplicado normas sobre las que no exista jurisprudencia o, habiéndola, necesite ser reconsiderada por no dar una respuesta adecuada a la controversia jurídica suscitada; b) se aparte de la jurisprudencia anterior, por considerarla equivocada;  c) existan sentencias contradictorias; d) siente doctrina gravemente dañosa para los intereses generales; e) afecte a un gran número de situaciones, trascendiendo del supuesto específico resuelto; f) interprete el Derecho europeo en contradicción con el Tribunal de Justicia dela UE o estime el Tribunal Supremo necesaria su intervención.
 
Creo que a la reforma propuesta le falta la incorporación a nuestro ordenamiento de la denominada cuestión prejudicial ante el Supremo; a plantear ante el mismo por los órganos jurisdiccionales inferiores.
PD.- Para los que deseen profundizar en este trascendental tema y, en su caso, participar en el necesario debate, pueden ver, entre otros:
El carácter vinculante de la jurisprudencia. Víctor Ferreres y Juan Antonio Xiol.
 “Creación judicial del Derecho a través del recurso de casación en interés de ley”. Gabriel Doménech Pascual.
 “La reforma de la Justicia. Jesús Remón Pañalver.
 “Situación de la jurisdicción contencioso-administrativa: propuestas de futuro”; del Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Diego Córdoba Castroverde.
En este artículo puede leerse lo siguiente:
“Finalmente creo imprescindible articular definitivamente un recurso de casación que permita tener un Tribunal Supremo que cumpla el importante papel de creador de jurisprudencia. Mucho se ha hablado sobre el valor vinculante de la jurisprudencia pero coincido con Ignacio Diez Picazo que “lo importante de la jurisprudencia es que exista y que sea conocida” y ello no es posible con el actual sistema de acceso a la casación y al elevado número de sentencias que dicta (la Sala Tercerano dicta menos de 425 sentencias al mes lo que implica más de 5000 sentencias al año)”.
 “Tendencias de la jurisprudencia hacia una expresión legislativa”. Rodrigo Bercovitz Rodríguez-Cano. Revista Otrosí, núm. 12, octubre-diciembre 2012.
“La identidad constitucional del Tribunal Supremo”. José Manuel Bandrés. Abogados, Revista del Consejo General dela Abogacía, nº 76, noviembre 2012.
Y míos (además del citado):
“¿Quo vadis, Tribunal Supremo? En defensa del garante de la seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas.
 “La necesaria reforma de la casación”.
 
Los documentos elaborados por la COMISIÓN GENERAL DE CODIFICACIÓN y que se comentan en mi artículo, ya están disponibles en la página web del Ministerio de Justicia.
 
Asimismo, ha de tenerse en cuenta que a Europa le preocupa la eficiencia del sistema judicial español. Así, puede leerse en la versión provisional de la Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional de Reforma de 2013 de España, hecha pública el 29 de mayo de 2013, lo siguiente:
“(17) …Las reformas encaminadas a mejorar el funcionamiento del sistema judicial siguen en curso, si bien algunas medidas están sufriendo retrasos y sigue habiendo margen para aumentar la eficiencia del Poder Judicial en España.
RECOMIENDA que España tome medidas en el período 2013-2013 a fin de:
9. Aprobar, con arreglo al calendario presentado, la reforma de la administración local y elaborar en octubre de 2013 a más tardar un plan de aumento de la eficiencia de toda la administración pública; adoptar y aplicar las reformas en curso para aumentar la eficiencia del sistema judicial”.

Eficiencia en lo contencioso-administrativo

La futura ley de transparencia debería consagrar la obligación de que documentos como el “Informe explicativo y propuesta de ley de eficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa”, elaborado recientemente por la Comisión General de Codificación, estuvieran disponibles en Internet cuanto antes y no, como sucede ahora, que permanecen en los arcanos del poder. Asimismo, iniciativas legislativas como las descritas deberían someterse a consulta pública. Transparencia y participación, dos principios muy cacareados y siempre incumplidos.

 

El informe señala como causas relevantes de la alta litigiosidad contenciosa: la falta de instrumentos jurídicos para la evitación de los litigios; y la falta de una jurisprudencia temprana y uniforme que disuada a los operadores jurídicos de ejercer acciones procesales previsiblemente avocadas al fracaso.

 

Para la Comisión de expertos, los recursos administrativos generales (alzada y reposición) no sirven con eficacia para evitar los litigios: una buena parte se resuelven por silencio administrativo negativo. Señalan la escasa operatividad estructural del recurso de alzada y la configuración del recurso de reposición augura un nivel bajo de estimación. Es decir, los recursos administrativos son, hoy, una carga procesal para perder el tiempo.

 

La propuesta más trascendental del Informe es la relativa a una necesaria modificación de fondo del recurso de casación, a fin de que permita la formación de jurisprudencia que guíe la interpretación de la ley por la Administración y los particulares. Es una costatación del anunciado fracaso de la Ley 37/2011, de agilización procesal que cerró  las puertas del Tribunal Supremo a las clases medias (puede verse mi artículo en Cinco Días, 26-10-2012, En defensa del contribuyente).

 

Escribía recientemente el Magistrado del Tribunal Supremo señor Bandrés que había que repensar el Supremo, pues recuperar la credibilidad y la autoridad del Tribunal constituye un objetivo prioritario  de las políticas legislativas de desarrollo de la Constitución;  “su principal función jurisdiccional, que se corresponde con su denominación de Supremo, es crear jurisprudencia. Y el Presidente del Tribunal y del CGPJ, señor Moliner, dijo en el Congreso de los Diputados el 17 de diciembre de 2012 que éste “es un órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes; de cuyo funcionamiento dependen muchas cosas en este país, porque es el último en resolver los grandes problemas que se crean en la interpretación y aplicación de las leyes”.

 

Hoy, para pasar por la puerta del Tribunal Supremo nuestro asunto debe superar los 600.000 euros. Como dice el Informe, el recurso de casación no está hoy primariamente dirigido a la creación de jurisprudencia, sino a la tutela de intereses, derechos o competencias, por lo demás, de alto nivel económico; quedando fuera la mayoría de asuntos de interés cotidiano para los ciudadanos (multas, subvenciones, medidas de asistencia social, licencias, etc).

 

Lo principal de la propuesta del Informe consiste en que serían recurribles en casación cualesquiera sentencias de cualquier órgano jurisdiccional contencioso-administrativo, dictadas en única o segunda instancia, incluidas las de los juzgados, con lo que se asegura que cualquier asunto, aun no siendo apelable, pueda ser objeto de interpretación, y, por tanto, dar lugar a jurisprudencia. Para ello, el recurso se objetivaría. Es decir, pasaría a ser un recurso fundamentalmente dirigido a la creación de jurisprudencia. La admisión del recurso estaría condicionada a la existencia de un “interés casacional objetivo”; lo determinante para la admisión sería que el Supremo considere que el Derecho sobre el que versa el asunto precisa de una interpretación judicial uniforme (jurisprudencia). Existe interés casacional cuando: a) se hayan aplicado normas sobre las que no exista jurisprudencia o, habiéndola, necesite ser reconsiderada por no dar una respuesta adecuada a la controversia jurídica suscitada; b) se aparte de la jurisprudencia anterior, por considerarla equivocada;  c) existan sentencias contradictorias; d) siente doctrina gravemente dañosa para los intereses generales; e) afecte a un gran número de situaciones, trascendiendo del supuesto específico resuelto; f) interprete el Derecho europeo en contradicción con el Tribunal de Justicia dela UE o estime el Tribunal Supremo necesaria su intervención.

 

Creo que a la reforma propuesta le falta la incorporación a nuestro ordenamiento de la denominada cuestión prejudicial ante el Supremo; a plantear ante el mismo por los órganos jurisdiccionales inferiores.

PD.- Para los que deseen profundizar en este trascendental tema y, en su caso, participar en el necesario debate, pueden ver, entre otros:

El carácter vinculante de la jurisprudencia. Víctor Ferreres y Juan Antonio Xiol.

 “Creación judicial del Derecho a través del recurso de casación en interés de ley”. Gabriel Doménech Pascual.

 “La reforma de la Justicia. Jesús Remón Pañalver.

 “Situación de la jurisdicción contencioso-administrativa: propuestas de futuro”; del Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Diego Córdoba Castroverde.

En este artículo puede leerse lo siguiente:

“Finalmente creo imprescindible articular definitivamente un recurso de casación que permita tener un Tribunal Supremo que cumpla el importante papel de creador de jurisprudencia. Mucho se ha hablado sobre el valor vinculante de la jurisprudencia pero coincido con Ignacio Diez Picazo que “lo importante de la jurisprudencia es que exista y que sea conocida” y ello no es posible con el actual sistema de acceso a la casación y al elevado número de sentencias que dicta (la Sala Tercerano dicta menos de 425 sentencias al mes lo que implica más de 5000 sentencias al año)”.

 “Tendencias de la jurisprudencia hacia una expresión legislativa”. Rodrigo Bercovitz Rodríguez-Cano. Revista Otrosí, núm. 12, octubre-diciembre 2012.

“La identidad constitucional del Tribunal Supremo”. José Manuel Bandrés. Abogados, Revista del Consejo General dela Abogacía, nº 76, noviembre 2012.

Y míos (además del citado):

“¿Quo vadis, Tribunal Supremo? En defensa del garante de la seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas.

 “La necesaria reforma de la casación”.

 

Los documentos elaborados por la COMISIÓN GENERAL DE CODIFICACIÓN y que se comentan en mi artículo, ya están disponibles en la página web del Ministerio de Justicia.

 

Asimismo, ha de tenerse en cuenta que a Europa le preocupa la eficiencia del sistema judicial español. Así, puede leerse en la versión provisional de la Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional de Reforma de 2013 de España, hecha pública el 29 de mayo de 2013, lo siguiente:

“(17) …Las reformas encaminadas a mejorar el funcionamiento del sistema judicial siguen en curso, si bien algunas medidas están sufriendo retrasos y sigue habiendo margen para aumentar la eficiencia del Poder Judicial en España.

RECOMIENDA que España tome medidas en el período 2013-2013 a fin de:

9. Aprobar, con arreglo al calendario presentado, la reforma de la administración local y elaborar en octubre de 2013 a más tardar un plan de aumento de la eficiencia de toda la administración pública; adoptar y aplicar las reformas en curso para aumentar la eficiencia del sistema judicial”.