No es lo que se gasta sino cómo se gasta: doce déficits públicos más importantes que el económico

 

Hoy en día el debate económico nacional y europeo gira en torno a austeridad-estímulo al crecimiento, reducción del déficit-incremento de la deuda. Sin embargo en esta polémica, hay un elemento que se echa en falta: ¿cuáles han sido las causas reales del incremento del déficit? ¿Con las actuales estructuras realmente se asegura que una mayor inversión pública llegue a su destino y cumpla su función? Hace años cuando se hablaba del incremento de la ayuda al tercer mundo se cuestionaba que sin cambiar las “prácticas corruptas” de los gobiernos de turno, un incremento de la contribución económica no se trasladaría en aumento del bienestar de la población, pues a más ayudas, más dinero que se perdía por el camino. La solución estribaba en o bien dar las ayudas directamente a los afectados, o invertir en mejora del estado de derecho y prácticas saludables en los gobiernos de la zona.

 

Ciertamente España no está como esos países, ni como otros de la Eurozona (en 2009 los ciudadanos griegos pagaron 787 millones de euros en concepto de sobornos, 462 a funcionarios públicos y 325 en el sector privado) pero seríamos ciegos si negáramos que la situación actual hace que un incremento de la inversión pública no se traslade automática y mecánicamente mejora de la economía. ¿Cuánto dinero se pierde por el camino? No existen estadísticas oficiales en nuestro país sobre la extensión y el coste del fenómeno de la corrupción para las arcas públicas, pero en un reciente estudio del Departamento de Geografía de la Universidad de la Laguna se aportan algunos datos que justifican nuestra preocupación: entre 2000 y 2010, 676 municipios españoles estarían afectados por casos de corrupción urbanística, lo que supone que más de la mitad de la población española (56,1%) habría sufrido directamente de su institución más cercana, su Ayuntamiento, el coste de la corrupción.

 

No obstante, el gasto público se pierde por el camino no sólo por la corrupción sino también por actuaciones ineficaces o torpes de nuestro sector público y privado. Es decir hasta ahora el debate austeridad-crecimiento se ha fundamentado en aspectos cuantitativos (cuánto se gasta o no) en lugar de lo importante, que son los aspectos cualitativos: dónde y cómo se gasta lo que se gasta. Pongamos tres ejemplos que recientemente han aparecido en la prensa: el AVE a Lleida tuvo un sobrecoste de 150 millones de euros, se demoró nueve meses más de lo previsto y se inauguró con graves errores de señalización (Vozpópuli, 17/06/2013), el Ayuntamiento de Vélez-Málaga ha decidido alquilar sus tranvías al Ayuntamiento de Sidney porque es incapaz de pagar su mantenimiento (El País, 16/06/2013), o el famoso Plan E (50.000 millones) que por defectos tanto de planificación (en ocasiones se gastaba más en carteles que en obras) como de control, resultó en un fiasco.

 

Pero habría muchos más ejemplos. De hecho, el Estado al parecer carece de datos de cuánto pagan las Administraciones públicas españolas anualmente en materia de: responsabilidad patrimonial, resolución u otros sobrecostes de la contratación o intereses de demora. Bastaría probablemente reducir significativamente esos y otros conceptos (proyectos fallidos, innecesarios o mal diseñados, aprobación de suplementos de crédito por gasto ya comprometidos) para pagar muchas camas de hospital, plazas escolares o I+D+i. En todo caso, ello demostraría que sólo si cambiamos el funcionamiento del sector público (y del sector privado que contrata con éste) podría resultar procedente plantear un incremento del gasto público, porque en caso contrario lo que podemos conseguir es el efecto contrario a lo que perseguimos: aumentar el malgasto y las ocasiones para el enriquecimiento ilícito de agentes varios.

 

El mismo debate erróneo se produce cuando hablamos de financiación autonómica, también aquí todo gira en cuánto se ingresa y no en cómo se gasta. Dejando de lado la paradoja constitucional de que una carta magna moderna legitime privilegios basados en derechos históricos (aquí fueros han tenido casi todos, empezando por muchas ciudades), lo cierto es que un mayor gasto, por ejemplo en funcionamiento y personal, no deriva necesaria y automáticamente en mejora de la gestión. En 2011 las Comunidades Autónomas consumieron un total de 130.000 millones de euros sólo para gasto de funcionamiento, esto es los cuatro primeros capítulos del presupuesto (personal, bienes corrientes y servicios, gastos financieros y transferencias corrientes). Pero la paradoja es que si bien en gasto total las CCAA más gastadoras son las de mayor número de habitantes (Cataluña, Andalucía., C. Valencia y Galicia), hasta aquí algo lógico, en gasto por habitante los primero puestos los ocupan Navarra y País Vasco (delante de la siempre presente Cataluña), es decir las CCAA del cupo, lo que nos lleva a plantear si el principio de igualdad está adecuadamente asegurado en España en cuanto prestación de servicios públicos. Es decir, una primera (y lógica) condición para mejorar la financiación a una Comunidad autónoma, más allá de proclamas identitarias sería que ésta no aparezca como derrochadora, pues otra cosa seria caer en excusas para escapar de la propia responsabilidad transfiriéndola a un tercero y aumentar el agujero fiscal.

 

En conclusión, antes de empezar a aumentar el gasto público se requiere un cambio institucional y legal que lo haga eficaz. Y ¿cómo conseguir ese cambio? Pues aquí planteamos doce déficits estructurales:

 

a)     Déficit de auto-crítica, transparencia y rendición de cuentas

 

Seguimos asistiendo en España a la fiesta de la “irresponsabilidad”. Si hay algo más peligroso que un dirigente incompetente es sin duda un dirigente que presume de ser irresponsable. Y esto se produce también cuando se acude como “excusas” de la propia incompetencia o falta de pericia, a la dictadura de los mercados o al carácter de tal o cual dirigente extranjera.

 

b)     Déficit de medición, evaluación y comparación

 

Aunque la Administración pública no está sometida directamente a la competencia (si bien en parte puede estarlo, como cuando se compite en presión fiscal), ello no quiere decir que deba vivir al margen de cualquier comparación y evaluación con otras Administraciones públicas, potencialmente más eficaces y eficientes. Un hecho singular del Estado autonómico español es la falta de mediciones comparadas y un ranking oficial de eficacia y eficiencia, lo que contrastaba con la abundancia de datos comparados entre Estados, suministrados por organismos internacionales y la propia UE.

 

c)     Déficit de motivación, productividad e innovación

 

Aunque la baja productividad es un problema nacional (que aparentemente sólo somos capaces de paliar bajando salarios y no trabajando mejor), a pesar de ser uno de los países donde más horas se trabajan, esta cuestión se percibe de manera más acuciante en el sector público, que no está sujeto a la presión de la competencia o al peligro de quiebra (aunque algunos bancos y entidades sistémicas les acompañaran en esta consideración). No obstante, cuando se habla de que la Administración en general es poco productiva se obvia el hecho (basta mirar los premios a la excelencia que se convocan anualmente o los certificados EFQM) que, con las mismas reglas, unos organismos son más productivos y eficaces que otros. Lo que falla es el sistema de evaluación e incentivos para convertirse en excelente.

 

Del mismo modo, faltan incentivos a la innovación, la cual sigue sonando a materia subversiva, si no viene impuesto desde arriba, por la “autoridad”, que por su naturaleza suele ser conservadora. Como resultado, los procedimientos administrativos siguen siendo poco flexibles y existen dificultades estructurales para conseguir una gestión rápida y eficaz por la existencia de numerosos controles formales y pocos verdaderamente sustanciales.

 

d)     Déficit de normas eficaces, ejemplaridad y rigor en la gestión

 

La Constitución ha dejado de ser la norma de normas para convertirse en un marco que fija el ámbito de una discrecionalidad, el contenido de un amplio derecho subjetivo del cual son titulares los principales agentes de este sistema, en el ejercicio del poder. Así, cabe entender interpretaciones de la CE en todos sus artículos cambiando los verbos prescriptivos, propios de una norma, por verbos de tipo dispositivo como “podrán…” (v.gr.): “Los partidos políticos ‘podrán’ ser democráticos (si quieren)”, “Los españoles ‘podrán’ conocer el español (si así lo desean)”, “Los poderes públicos ‘podrán’ (si así lo estiman oportuno) garantizar la cohesión económica y social de la nación”, “Las CC.AA. ‘podrán’ ser eficientes (si así lo entienden), y así todo el articulado y un largo etcétera resultante.

 

Tal vez la reforma administrativa que ha emprendido el gobierno pudiera paliar alguna de estas carencias si no se acabara reduciendo a los aspectos cuantitativos (que también hay que abordar) y alcanzara aspectos más cualitativos. En todo caso,  probablemente si se resolvieran estos doce déficits (y alguno más que me he dejado por el camino), que bien podrían ser la verdadera causa del déficit público que ahora nuestra deuda y nuestra calidad de vida, se liberarían recursos para sufragar los servicios públicos y un incremento razonable de la inversión. Sólo abordándolos con coraje merecerá la pena hablar de incrementar el gasto, sino podría darse aquello de “pan para hoy, hambre para mañana”.

Pues sí, existe el “derecho a no casarse”: la inacabada problemática acerca de las parejas de hecho

  “… la unión de hecho puede caracterizarse en principio como una relación estable de convivencia more uxorio, cuyo elemento definitorio común queda cifrado en la voluntad libremente configurada de permanecer al margen del Derecho en cuanto a las consecuencias jurídicas inherentes a la institución matrimonial a que se refiere el artículo 32 de la CE…”.
 
 He querido comenzar  mi primera colaboración a este blog (que espero y deseo no sea la última), transcribiendo una afirmación/definición que se contiene en la citada STC pues, a modo de introducción, sirve para centrar perfectamente la problemática de las parejas de hecho; tema recurrente, que aparece y desaparece con frecuencia, y en el que se entremezclan diversos aspectos que no siempre se diferencian adecuadamente a la hora de abordar su problemática, enturbiando así, hasta extremos insospechados, lo que debería de ser un enfoque correcto de la cuestión.
 
Y es que, en efecto, muchas veces olvidamos que ante un fenómeno como el de las parejas de hecho (o uniones estables si se prefiere), el  legislador actúa con ciertas dosis de perplejidad y aun mayores dosis de confusión: sí debe regularlas, o no, y cómo y con qué limitaciones, pues no en vano ya se había puesto de manifiesto  por estudiosos del tema, que regular estas situaciones suponía vulnerar el artículo 32 de la CE, si se le examinaba desde una perfectiva negativa, esto es, el derecho a no casarse por quienes no deseaban hacerlo, aunque tampoco habían faltado otras opiniones que defendían que sí que había un campo en el que cobraba pleno sentido regulación y por ende la posible equiparación entre pareja que convive y matrimonio, cual era el ámbito del derecho público, pues -se decía- para el derecho social o para el derecho fiscal es la situación económica de las personas y no la vestidura legal que las cobija la que debe ser tomada en consideración (el necesitar una mayor o menor asistencia social, o pagar más o menos impuestos no es cuestión que halla de depender del derecho civil)
 
El legislador estatal no ha querido regular estas situaciones desde la perspectiva del derecho civil, ni parece que tenga intención alguna de hacerlo por el momento; por lo demás, es un dato perfectamente conocido la profusa legislación que durante estos años ha ido emanando de la CC.AA. y no solo en aspectos propios del derecho público, sino también en el ámbito de las relaciones interprivativos que constituyen las reglas del derecho civil, para lo cual solo tienen competencia en nuestro ordenamiento jurídico algunas de ellas y no todas (algo que, por ejemplo, ha sido causa de la reciente anulación por parte del TC 11 de abril de 2013, que ha declarado inconstitucionales y nulos los arts. 4 y 5 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho).
 
Pues bien, a la vista de STC de 23 de abril (y de la solo puedo ocuparme en sus aspectos más llamativos), que ha anulado importantes aspectos de naturaleza jurídico privado de la Ley Navarra, creo que ha llegado el momento de reflexionar de nuevo sobre estas situaciones y ver si conviene o no regularlas y de que manera, así como pensar si todos los posibles efectos jurídicos se atribuyen indiscriminadamente; cuestión esta última a  cuya respuesta no puede ser en modo alguno ajena la evolución de la propia jurisprudencia constitucional, una vez que ya se ha pronunciado sobre la ley que reformó la disciplina matrimonial eliminando el requisito de la diversidad de sexo, pues precisamente la imposibilidad que para contraer matrimonio existía para las parejas del mismo sexo fue una de las justificaciones esgrimidas “por los legisladores” para regular las uniones estables.
 
Así las cosas y ciñéndonos al campo estrictamente jurídico privado, el legislador tiene ante sí dos opciones: o bien optar por la no intervención y abstenerse de regular las relaciones jurídico privadas de quienes precisamente ha  querido organizar su vida eludiendo “las regulaciones”; o bien y si tiene competencia legislativa para ello, regularlas, pero de una manea que sea absolutamente respetuosa con principios constitucionales como el libre desarrollo de la personalidad, la intimidad y, por que no decirlo, la autonomía privada. Acierta plenamente por ello el TC, cuando al examinar la adecuación a estos principios de la ley de parejas de hecho de dicha Comunidad Foral Navarra del año 2000 (que además del posible sometimiento voluntario de los convivientes a sus dictados, disponía imperativamente el sometimiento a dicha legislación, con independencia de la voluntad de los convivientes y por la simple concurrencia en ellos de determinadas circunstancias), nos dice que el problema queda cifrado en los límites que la propia esencia de la unión de hecho impone al legislador cuando éste decide supeditar su reconocimiento a ciertas condiciones o atribuir determinadas consecuencias jurídicas a tal unión, ya que el límite principal con el que se tropieza es la propia libertad de los integrantes de la pareja y su autonomía privada, por lo que una regulación detallada de los efectos, tanto personales como patrimoniales, que se pretendan atribuir a esa unión, puede colisionar con la citada libertad, si se impusieran a los integrantes de la pareja unos efectos que, precisamente, los sujetos quisieron excluir en virtud de su decisión libre y constitucionalmente amparada de no contraer matrimonio.  Por ello –proclama- “el régimen jurídico que el legislador puede establecer al efecto deberá ser eminentemente dispositivo y no imperativo, so pena de vulnerar la libertad consagrada en el art. 10.1 CE. De manera que únicamente podrán considerarse respetuosos de la libertad personal aquellos efectos jurídicos cuya operatividad se condiciona a su previa asunción por ambos miembros de la pareja.”
 
Poco más cabe añadir a tan juiciosos razonamientos; tan solo abrir un periodo de reflexión y abandonar esa perniciosa idea de “panreglamentación”, tan magistralmente definida y caracterizada como en tantas otras ocasiones por Vallet de Goytisolo, y permitir a las personas que en uso de su libertad personal -que obviamente conlleva iguales dosis de responsabilidad- regulen su vida privada y sean libre de adoptar sus propias decisiones, casándose, no casándose, o en mi modesta opinión y en tanto no se llevan a cabo las a mi juicio ineludibles reformas legislativas, acordando, lisa y llanamente, la exclusión voluntaria (algo perfectamente posible al amparo del artículo 6 del C.C.) del régimen legal que eventualmente pudiera regir su unión estable por la simple concurrencia de determinadas circunstancias objetivas que se les impondrían, pese a no haberse acogido a tal régimen legal voluntariamente.
 
Por cierto, y con esto concluyo, sigue siendo tan polémica y confusa la cuestión que nos ocupa, que en la STC de 23 de abril de 2013 hay dos votos particulares que entienden que al ser la unión estable de hecho una institución jurídica análoga al matrimonio, solo el Estado tendría competencia para legislar sobre ella, tal y como proclama el art. 149.1.8. de la CE (por lo que a su juicios debería haberse anulado la totalidad de la Ley recurrida).  Y como esto es un blog que recoge opiniones y busca el debate sobre cuestiones de actualidad, mi postura personal es que el legislador ha de optar, de una vez por todas, por la no regulación de las uniones estables en el ámbito jurídico privado (¿se acuerdan del caso de la compañera de StiegLarsson?), pues la tutela de otros posibles derechos fundamentales afectados (los hijos, por ejemplo), existe en la legislación y se impone por el mero hecho de la parentalidad (expresión últimamente en boga); y el remedio de las posibles situaciones injustas, o no deseables, que hayan podido originarse en el seno de la pareja, se puede alcanzar mediante el juego de instituciones que el derecho privado tiene perfectamente decantadas desde tiempo ha (enriquecimiento injusto, gestión de negocios ajenos…).