Ajustes y reforma fiscal (el caso español)

Los que hayan seguido los medios de comunicación este verano habrán constatado la solemnidad con la que el Gobierno de la nación –por boca de su Vicepresidenta y del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas ha anunciado la preparación de una reforma profunda de nuestro sistema tributario y la constitución a tal efecto de un comité o grupo de “sabios” encargado de inspirarla. Incluso se ha fijado ya la fecha límite (marzo de 2014) en que habrá de culminar su tarea y rendir el correspondiente informe. A su vez los partidos políticos y algunos medios de comunicación, se han hecho eco del anuncio y han reaccionado por su parte aireando los principios o grandes líneas que según su particular criterio deberían informar tal reforma.

 

Lo anterior no supone desconocer que desde hace tiempo se han venido adoptando medidas parciales de reforma, que han supuesto modificaciones relevantes (“incrementos”) en los distintos tributos, y que han afectado a la generalidad de los contribuyentes. Ocurre sin embargo que tal proceso se ha desarrollado bajo la apariencia discreta de meros “retoques” o “ajustes” fiscales, aunque en realidad consistan en reformas de carácter limitado o parcial.

 

Por eso, llegados a este punto conviene aclarar el uso ambivalente que suele hacerse de la expresión “reforma tributaria” puesto que con ella puede hacerse referencia a dos supuestos diferentes. Por una parte se utiliza para aludir a reformas “parciales”, consistentes en simples retoques o ajustes, sea de un tributo concreto o del sistema tributario, que suelen producirse en situaciones socio-económicas o financieras de normalidad,  por exigencias técnicas de perfeccionamiento o bien respondiendo a necesidades de política fiscal o a urgencias recaudatorias. De otra parte, también  se utiliza la expresión para referirse a reformas “de nueva planta”, que aparecen con pretensiones casi constituyentes y como intentos de reordenación global de los esquemas tributarios preexistentes, empujadas o coincidentes con situaciones de crisis financiera, muchas veces correlato de situaciones económicas o políticas también críticas.

 

Creo que esta distinción es útil para describir y comprender la evolución que ha experimentado nuestro sistema tributario -recientemente y la que se prevé en el inmediato futuro- sacudido por una crisis económico-financiera común a todos los países de nuestro entorno, pero afectado además por una situación de crisis política e institucional específica de nuestro país. Es claro que la referencia al sistema tributario español comprende el conjunto de los tributos aplicable en los tres niveles de gobierno del Estado: central, regional y local.

 

A mi entender pueden distinguirse dos fases en este proceso de reforma. La primera , que podría denominarse de “ajustes fiscales”, abarcaría el periodo 2010-2013,  coincide con la constatación oficial de una recesión de la economía española (iniciada a partir del 2008) y con la adopción de las primeras medidas para combatirla. La segunda fase “de reforma del sistema tributario” ahora se inicia cuando, transcurridos  cinco años desde el inicio de la crisis, se constata su gravedad y persistencia, la insuficiencia de las medidas fiscales adoptadas para combatirla centradas exclusivamente en la austeridad y la necesidad de combinarlas con políticas de estímulo al crecimiento económico y al empleo

 

Me atrevería a decir que en España el “pistoletazo de salida” y comienzo de la fase de ajuste fiscal se produjo en Mayo de 2010, con ocasión de la subida del IVA realizada por el gobierno del partido socialista. Dicha medida fue planteada, como ineludible, por la UE y otras instancias internacionales, con la finalidad de paliar la situación de déficit de nuestras cuentas públicas incompatible con el compromiso de estabilidad presupuestaria asumido por los países pertenecientes a la zona euro.

 

En tal ocasión el gobierno socialista tuvo que reconocer y aceptar por primera vez, la realidad y el alcance de una recesión económica cuya existencia había negado sistemáticamente hasta esa fecha. No cabe duda que, al tener que adoptar tal medida en los términos indicados, se hizo  patente- por primera vez, aunque no sería la última – que encontrarse en una posición deudora conlleva siempre una merma de libertad para los individuos o de soberanía para los Estados.

 

A finales del 2011, como resultado de elecciones anticipadas, accedió al gobierno el partido popular. En esta legislatura -a pesar de las promesas electorales de bajadas de impuestos- el nuevo Gobierno ha introducido un auténtico “rosario” de medidas fiscales de ajuste (nuevos incrementos ) más o menos urgentes y más o menos sugeridas o exigidas porla UE, el BCE y el FMI. Según manifestación del actual Presidente de Gobierno, la adopción de dichas medidas ha sido también insoslayable dada  la situación recibida de déficit de las cuentas públicas  y las exigencias derivadas de nuestros compromisos internacionales

 

Desafortunadamente, como confiesa el propio Ministro de Hacienda Sr. Montoro, las medidas adoptadas no han producido el efecto deseado de incrementar la recaudación, lo que ha de atribuirse a la gravedad de la crisis que aqueja a la economía española, con disminución de rentas, del consumo y de la base imponible de los principales impuestos, y sobre todo con una  caída dramática del empleo.

 

Llegados a este punto podemos preguntarnos ¿Por qué ahora se acepta y aparece  en el discurso oficial la idea y el proyecto de abordar una  reforma tributaria global, cosa que se venía ignorando cuando no rechazando durante mucho tiempo? Creo que son dos las circunstancias que lo explican.

 

En primer lugar así lo exige la UE. En efecto el Gobierno de España ha obtenido de la UE (Programa de Estabilidad del Reino de España correspondiente al período 2013-2016) un mayor margen de maniobra para cuadrar sus cuentas públicas, de tal modo  que debe cumplir unos objetivos de déficit global del 6,5% del PIB en 2013, que irá  disminuyendo en años sucesivos hasta llegar  al 2,8 % en 2016. Se obtienen así dos años más de plazo para reducir el desfase por debajo del 3%.

 

Ahora bien tal concesión está supeditada a contrapartida por parte de España consistente en el compromiso de asumir una serie de deberes sujetos a un calendario fijado por Bruselas. De entre ellos interesa destacar los dos siguientes  1) Antes del final de 2013, establecer un organismo presupuestario independiente. 2) Antes de Marzo de 2014, realizar una revisión del sistema tributario con el siguiente alcance: limitar el gasto fiscal relativo a la imposición directa, limitar la aplicación de tipos de IVA reducidos, adoptar medidas adicionales respecto de impuestos especiales y medioambientales, reducir la tendencia al endeudamiento en el impuesto de sociedades, intensificar la lucha contra la economía informal y el trabajo no declarado.

 

En segundo lugar la gravedad de la crisis económica, e institucional en España (que ya nadie puede desconocer) exige la adopción de diferentes medidas de gran calado político y, entre ellas, una profunda reforma fiscal. Esta reforma es de gran alcance y de   desarrollo complejo. Según manifestación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, ha de abarcar el conjunto del sistema tributario español en sus tres niveles de gobierno, central, regional y local. Además ha de acompasarse con el iniciado proceso de reforma de las diferentes Administraciones. Sin embargo  según el propio Ministro queda aplazada hasta el 2015 la prevista revisión del Sistema de Financiación del las Comunidades Autónomas.

 

 

La importancia y complejidad de la tarea reformadora suscita dudas e inquietudes acerca de sus posibilidades de éxito. Entre otras las siguientes:

 

  • No puede afrontarse con seriedad la reforma de las distintas Administraciones Públicas sin abordar la reforma dela Constitución española en cuanto al modelo territorial del Estado y especialmente en cuanto al reparto competencial entre diferentes niveles de gobierno. Ello condiciona a su vez la atribución y reparto de las competencias tributarias de cada una de ellas que son uno de los elementos básicos de su sistema de financiación.

 

  •  El nivel de presión fiscal que se estime necesaria o tolerable, vendrá condicionado por el nivel de gasto publico asumible. No es posible disociar los ingresos públicos de los gastos que queremos financiar. Recaudar sí, pero ¿cuánto? y ¿con qué fines? Además es políticamente inaceptable que se sigan elevando o creando nuevos impuestos sin que en los tres niveles de gobierno se acometa la que debería ser la mayor prioridad de una política de rigor presupuestario, esto es la imprescindible reducción de gastos superfluos y supresión de entidades administrativas duplicadas y/o innecesarias nacidas al calor de la burbuja inmobiliaria.

 

  •  La reforma del sistema tributario español ha de  afrontar el triple reto de conseguir la suficiencia financiera, repartir con equidad la carga fiscal y fomentar el crecimiento económico como único garante de un nivel de empleo suficiente y estable. Estos son los retos de una política fiscal ambiciosa y de una reforma tributaria que esté a su altura. Este ejercicio ha de asumirse y pilotarse por el Gobierno de la nación como responsable de la consecución y mantenimiento del bienestar social , sin perjuicio de los compromisos adquiridos por España antela UEy los mercados financieros. Sin embargo todo ello será difícilmente alcanzable sin un amplio respaldo y consenso social.

 

  • La consecución de una reforma del sistema tributario con el alcance que aquí se indica exige trabajos preparatorios, conversaciones e informes tendentes a la conformación de un consenso que vaya allanando el camino hacia un compromiso final consagrado en forma de ley en el Parlamento que es la representación de la soberanía popular. Por ello resulta aconsejable dar entrada en los trabajos previos y en la composición de los correspondientes grupos de trabajo o comisiones a representantes de las administraciones implicadas, de empresarios y trabajadores, de universidades, de expertos fiscales y de los contribuyentes. Sin embargo no parece que este haya sido el criterio seguido en la composición y selección de los participantes en el recientemente creado Comité o Grupo de “sabios” para el diseño de la reforma del sistema tributario, cuyas calidades personales y competencia profesional nadie pone en duda, pero en cuya procedencia y experiencia parece primar el aspecto puramente académico.

 

  • Si a lo anterior se añade de una parte el escaso margen temporal (marzo de 2014) acordado para el desarrollo de su tarea y, de otra parte , la multitud de medidas fiscales ya adoptadas en la presente legislatura – que afectan a diversos  impuestos – y algunas de las cuales entraran en vigor o prolongarán su vigencia hasta el 2015 -, cabe temer que se reserve a dicho Comité el mero papel de agregar, refundir y sistematizar lo ya existente. Pues bien si esto ocurriese no sería lo que la sociedad y los ciudadanos esperan y deben exigir del proceso de reforma que ahora se acomete

 

A este respecto no puede olvidarse que un sistema tributario debe ser el fruto o resultado integrado de necesidades financieras momentáneas y de esquemas doctrinales o científicos que juegan el papel de ideal. En otras palabras, un sistema tributario no puede quedar reducido a simple mecanismo para recaudar, sino que su papel esencial es constituir un marco adecuado para la convivencia.

 

 

 

 

 

 

Tres en uno: las resoluciones del Tribunal Supremo en los casos Blanco, Matas y Barcina (y IV). Conclusión

Según el diccionario de la RAE una triada es un conjunto de tres cosas especialmente vinculadas entre sí. Mi propósito en este post de conclusión es examinar qué vincula a estos tres interesantes supuestos y qué podemos aprender de ello.
Lo primero que les vincula es, sin duda alguna, el trato benevolente que han recibido del TS. Los indicios de tráfico de influencias en el caso del Sr. Blanco, de prevaricación en el del Sr. Matas, y de cohecho en el de la Sra. Barcina, eran lo suficientemente claros como para merecer un procesamiento, una condena y una investigación, respectivamente. He intentado demostrar que los razonamientos jurídicos empleados en sus tres decisiones por el Tribunal Supremo contradicen el tenor literal de la ley, su propia jurisprudencia y, lo que es mucho peor, desvirtúan completamente los tipos penales y sientan un precedente gravísimo de cara al futuro.
El TS insiste en los tres casos que “con independencia del reproche moral” que merezcan tales conductas, la sanción penal es improcedente si la conducta no encaja perfectamente en el tipo. Muy bien, pero el problema es que si estas conductas no encajan en el tipo, entonces el tipo es totalmente inoperante para combatir las conductas que más han contribuido a pervertir el funcionamiento de nuestro sistema político-administrativo: favores políticos para consolidar la clientela, contratación de amigos sin sujetarse a los procedimientos legales, sobresueldos, conflictos de intereses, etc. Si nos parece muy grave mandar a la cárcel a nuestros políticos por estas razones, lo procedente es derogar los correspondientes artículos del Código Penal y no pretender engañarnos a nosotros mismos con su existencia. Aunque, en realidad, tras estas decisiones podemos afirmar que están completamente derogados, por lo menos en lo que concierne a la alta Administración del Estado. El único inconveniente es que los ha derogado el TS, y no el Parlamento, que es el constitucionalmente competente para ello (y que aunque quizá desearía hacerlo, no tiene el valor necesario).
Lo segundo que tienen en común estos casos es que los tres revelan una misma actitud por parte de nuestros políticos, por cierto enormemente extendida. Esa actitud se resume en la idea “voy a hacer lo que quiero hacer, pero sin asumir ninguna responsabilidad política por ello”. Nuestros políticos siempre quieren estar en misa y repicando. Quieren contratar a sus amigos, pero sin que se note. Quieren subirse el sueldo, pero sin pagar el coste político por ello. El caso Barcina no es diferente de los sobresueldos del caso Bárcenas. Los políticos ganan poco, en comparación con sus homólogos europeos, así que es justo compensarles de alguna manera, pero, claro, sin que se enteren los parados españoles, no porque necesariamente no lo vayan a entender, sino porque es mejor no correr el riesgo de intentarlo.
Si se fijan, comprobaran que la mayoría de los casos judiciales con más repercusión mediática en los últimos años obedecen a este esquema. Desde el chivatazo a la cúpula de ETA, a éstos que venimos comentado en esta serie, pasando por el famoso caso Bárcenas, todos ellos responden siempre a esa idea de que hay cosas que conviene hacer, pero que -como vivimos en una democracia- mejor que los ciudadanos no se enteren de que se hacen. Ahora bien –y este el lógico corolario- como el problema de hacer las cosas por la puerta de atrás es que al final alguien siempre se entera y el asunto termina en los juzgados, entonces nuestros políticos necesitan a los jueces para que cierren el círculo y les echen una mano. Al final son ellos los que deben aportar su granito de arena y sacarles las castañas del fuego. Supongo que a esta responsabilidad “compartida” (siempre en beneficio de la patria) es a lo que se refería Alfonso Guerra con eso de que Montesquieu estaba muerto. Cuando comente en el futuro la inminente sentencia del TEDH sobre la doctrina Parot volveremos sobre el tema, que también tiene mucho que ver con ese triste caso.
Por ese motivo, y esta es la última vinculación que quiero destacar ahora, esta triada vuelve a demostrar la completa ausencia de responsabilidad política en nuestro país. Al exonerar a estos tres insignes políticos el TS se ha cansado de decir que lo hace “sin perjuicio del reproche moral” que sus conductas pueden implicar. El que una determinada actuación no constituya delito (muchas veces por misericordia judicial) no significa que no sea impresentable e impropia de un gestor de recursos públicos. Sin embargo, dada la absoluta confusión de responsabilidad política y responsabilidad penal que existe en España, la exoneración, pese al relato de los hechos probados (y probables), ha supuesto un espaldarazo para los tres (bueno, para el Sr. Matas un poco menos, pero porque todavía le queda tralla). Parece como si hubiera que pedirles perdón y todo.
Precisamente, porque nuestros políticos son tan reacios a asumir sus responsabilidades políticas, estas decisiones del TS son tan graves. Quizás no lo serían en otro país, pero aquí sí. Cabría decir que han ayudado a consolidar definitivamente nuestro sistema extractivo, si no estuviera ya tan consolidado. El Derecho penal debe ser el último recurso, efectivamente, pero el problema es que aquí no hay ningún otro, por culpa, precisamente, de los que quieren beneficiarse de dicho principio. Y sin embargo, como decían los clásicos, “nemini dolus suus prodesse debet”.