A examen: la financiación de los partidos políticos y la corrupción. Conclusiones del informe GRECO

 

Hemos venido insistiendo desde el blog y desde otros medios en la importancia que tiene para la salud democrática la fiscalización de las cuentas de los partidos políticos, incluso desde antes del caso Bárcenas. Precisamente con la finalidad de prevenir el problema de corrupción en la financiación de los partidos políticos -que no sólo es exclusivo de España pues países de nuestro entorno como Italia, Francia o incluso Alemania se han visto igualmente afectados-  el Consejo de Europa adoptó el 8 de abril de 2003 una Recomendación (Recomendación Rec (2003)4 del Comité de Ministros de los Estados Miembros del Consejo de Europa15 sobre las Reglas Comunes contra la Corrupción en la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales), firmada por España, sobre las medidas que deberían adoptar los Estados en sus respectivas legislaciones nacionales para combatir la lacra de la corrupción política. Lo característico de esta Recomendación es que no sólo fue firmada por los países signatarios del Acuerdo sobre el Consejo de Europa, sino también por terceros países, como por ejemplo los Estados Unidos. Además se creó en 1999 un grupo denominado GRECO, acrónimo de Grupo de Estados Contra la Corrupción, al que se encargó la monitorización o seguimiento de las medidas adoptadas por los Estados firmantes en cumplimiento de la Recomendación. GRECO lanzó una ronda de evaluación, en enero de 2007 sobre el tema específico de la transparencia en la financiación de partidos políticos y desde entonces ha publicado tres informes (en mayo de 2009, abril de 2011 y el último en julio de 2013  sobre la situación en nuestro país, que están disponibles aquí

La conclusión de su lectura es bastante desoladora: España apenas ha puesto interés en establecer un sistema de financiación de los partidos políticos -y de su control- que cumpla aceptablemente con los estándares mínimos contenidos en la Recomendación que firmó en 2003. En efecto, a pesar que desde el año 2001 se ha venido apuntando a la financiación de los partidos políticos como la principal causa de corrupción política en España, ha habido que esperar al año 2007 a que se aprobara la Ley Orgánica 4/2007 de Financiación de Partidos Políticos que sustituye a la anterior de 1987, y que viene a dar aparente cumplimiento, cuatro años después y sin citarla, a la Recomendación del Consejo de Europa. Cinco años más tarde (en octubre de 2012) esa misma Ley se modificó nuevamente para ajustar la financiación de los partidos al contexto de crisis económica, reduciendo el importe de subvenciones que perciben y estableciendo una serie de medidas para ajustarse, siempre aparentemente, a la Recomendación de 2003 y a lo que GRECO ha venido señalando en sus informes de 2009 y 2011.  Por cierto, que el  Informe de 2013 será el último que emita GRECO, pues se considera que los Estados han tenido tiempo suficiente para adoptar las medidas legislativas oportunas. Así que a partir de ese momento nos quedaremos sin evaluaciones externas e independientes más allá de las que seamos capaces de hacer los ciudadanos.

No hace falta enfatizar la importancia de este tema,  pues como señala el preámbulo de la Recomendación del Consejo de Europa (2003)4 «la corrupción representa una seria amenaza para el Estado de Derecho, la democracia, los derechos humanos, la equidad y la justicia social, que impide el desarrollo económico, pone en peligro la estabilidad de las instituciones democráticas y socava los fundamentos morales de la sociedad». Cuando esa corrupción afecta al sistema político a través de la financiación ilegal de los partidos estamos, en palabras del Magistrado de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, Perfecto Andrés Ibánez (tomadas de su artículo “Tangentopoli tiene traducción al castellano” en la obra Corrupción y Estado de Derecho. El Papel de La Jurisdiccion, Editorial Trotta, Madrid, 1996) ante la «madre de todas las corrupciones», pues «cuando la corrupción está en el centro, en el corazón del sistema político, difícilmente podrá dejar de irradiar en todas las direcciones»

Si hay algo que destacar en la Recomendación  del Consejo de Europa, son las medidas propuestas para dotar de transparencia a las cuentas de los partidos políticos, concebidas como “cuentas de la democracia” que está en juego. Así, junto a reglas básicas (como la establecer la posibilidad de que la financiación sea pública o privada o considerar como donación cualquier ventaja, sea o no económica, que se concede a los partidos políticos) se establecen nítidamente una serie de recomendaciones que, dicho suavemente, han sido omitidas u olvidadas por nuestros legisladores. A juicio de cada cual quedará si ese olvido u omisión se debe a una deficiente técnica legislativa, o ha sido buscada de forma deliberada para prolongar en el tiempo un status que permite a los partidos políticos seguir actuando con la imprescindible opacidad y la necesaria inmunidad aún con el tremendo coste que tiene en términos de corrupción y democracia.

GRECO ha realizado tres evaluaciones sobre la implantación por España de la Recomendación. En este primer post analizaremos algunos aspectos concretos de las evaluaciones que tuvieron lugar en 2009 y 2011 en relación a las donaciones a los partidos políticos, dado que la regulación vigente es particularmente criticada. En un post posterior nos referiremos a los aspectos objeto de especial evaluación en 2013.

En relación con las donaciones a los partidos, el art. 3 de la Recomendación  señala que los Estados deben de establecer normas específicas para evitar los conflictos de intereses, garantizar la transparencia de las donaciones y evitar las donaciones secretas,  evitar perjuicio a las actividades de los partidos políticos y garantizar la independencia de los partidos políticos para su cumplimiento. Con esta finalidad se recomienda que las donaciones a los partidos políticos se hacen públicas, en particular las donaciones que excedan de un límite así como introducir normas que limiten su importe y, last but non least adoptar medidas para prevenir que los límites máximos se eludan.

Más en concertó, el artículo 5 de la Recomendación se ocupa específicamente de las donaciones efectuadas por personas jurídicas recomendando que las donaciones de personas jurídicas a los partidos políticos estén registrados en los libros y las cuentas de las entidades jurídicas y que a los accionistas o cualquier otro miembro individual de la persona jurídica se les informe de las donaciones.  No solo eso, los Estados tomarán las medidas destinadas a limitar, prohibir o de otra manera estrictamente regular las donaciones de personas jurídicas que suministran bienes o servicios de cualquier administración pública. Y por último se prohíbe expresamente las donaciones por parte de personas jurídico públicas a los partidos políticos. Lógicamente el artículo 6 de la Recomendación extiende estos principios y medidas a adoptar por los Estados a  todas las entidades relacionadas, directa o indirectamente, con un partido político o que de cualquier forma están bajo su control.

Pues bien, tras la aprobación de la Ley Orgánica 4/2007, reformada en 2012, los principios y medidas establecidas en este artículo resultan simple y sencillamente incumplidas o burladas, todo ello a pesar de las advertencias de GRECO, quien al hacer su evaluación en 2009 detectó estos “agujeros” entre los cuales destacamos los dos siguientes:

1.-«La prohibición general sobre donaciones procedentes de empresas que hayan firmado contratos con las autoridades públicas no es aplicable en lo que respecta a donaciones realizadas a entidades que están estrechamente relacionadas o están bajo la influencia de los partidos políticos (p.ej. las fundaciones políticas). Por lo tanto, las aportaciones de contratistas a los partidos políticos pueden canalizarse más bien a través de asociaciones o fundaciones políticas que están exentas de las restricciones al “pay-to-play” (dinero a cambio de favores). Además, la prohibición de recibir donaciones de empresas que han firmado contratos con las autoridades públicas se aplica solo a los contratos en curso; sin embargo, la ley no estipula nada en lo relativo a “periodos de protección/negociación” una vez la entidad privada ha concluido el contrato público mediante el cual el riesgo de canalizar el dinero interesado hacia un determinado partido político es también alto (en especial, el que decidió el procedimiento de compra que concedió el contrato a esa empresa en particular). Asuntos similares adquieren relevancia en relación a las posibles empresas que pujan en contratos públicos».

 2.- En relación con la transparencia se planteó la posibilidad (prevista en la Recomendación 2003 (y en la normativa de diversos países de nuestro entorno) de hacer pública la lista de donantes, pues la presentación y declaración de información es el elemento principal para garantizar la transparencia de los fondos políticos, que es un valor en sí mismo. GRECO constató ya en 2009 que «en España, el público en general y los medios de comunicación solo tienen acceso a información global (que no es fácilmente comprensible) y que aparece demasiado tarde en el proceso; por este motivo, duda que la información publicada por el Tribunal de Cuentas sea suficientemente significativa para ayudar a identificar vínculos económicos cuestionables y la posible corrupción en el sistema de financiación de partidos».

Como era de esperar, sigue diciendo el Informe de Evaluación, «las autoridades españolas estuvieron especialmente atentas a los posibles efectos adversos si se implanta en España un sistema de publicación íntegra de los donantes». Se alegó como principal consecuencia no deseada el fenómeno del terrorismo y la eventual intimidación a los donantes. El evaluador es consciente de que el derecho del donante a la privacidad adquiere una importancia especial en ciertos territorios de España, donde este derecho a la privacidad está también ligado a problemas de seguridad. Dicho esto, sigue señalando el Informe, «se tiene que encontrar un equilibrio entre el interés legítimo del electorado a disponer de suficiente información sobre posibles intereses económicos de sus representantes políticos y el derecho del donante a mantener su privacidad», GRECO considera que, aun respetando ese importante equilibrio, existen claras posibilidades de mejorar la situación actual que es de total opacidad en cuanto a la identidad de los donantes. Resulta interesante destacar como el tema de la seguridad sigue siendo en España  una excusa perfecta para ocultar la identidad de los donantes. Otro favor que ha hecho ETA a la democracia española.

¿Qué eco han tenido estas recomendaciones?  Ninguno.  Y eso que el Gobierno acaba de presentar un Plan de Regeneración Democrática que incluye medidas para controlar la financiación de los partidos políticos. ¿Algún parecido con las recomendaciones del informe GRECO? Va a ser que no. No se van a pegar un tiro en el pie.

Seguiremos contando en el siguiente post.

 

 

Pero… ¿la Ley de Emprendedores no era para quitar obstáculos?

Es pronto para hacer ni siquiera un juicio somero de la ley 14/2013 de apoyo a los emprendedores. Lo impiden sus casi cien páginas de artículos, casi todos de inmediata  entrada en vigor, pero muchos de ellos de difícil comprensión, y algunos de imposible armonización con el resto del ordenamiento jurídico.
Pero en estos poquísimos días de vigencia he tenido varias experiencias relacionadas directamente con el emprendimiento que nos pueden dar una idea del “apoyo” que pueden esperar de ella nuestros empresarios.
La primera es de un amigo que con otros dos socios va a poner en marcha una pequeña editorial, para la cual piensan constituir una Sociedad Limitada. La normativa anterior a la ley ya permitía la constitución prácticamente en 24 horas y, si se hacía con los estatutos tipo del Ministerio de Justicia, con un coste total de notaría y registro de 100 euros y con exención de pago de las tasas del BORME. Para evitar el desembolso del capital inicial de 3000 euros, les aconsejé aportar a la sociedad los ordenadores, impresoras y programas de software que tienen previsto utilizar en su actividad. Por tanto, con el sistema anterior, cualquier persona podía crear una sociedad en un tiempo y coste mínimos.
El sistema, tenía sin embargo algunos fallos de mero procedimiento pero importantes. El primero, que las sociedades que no se acogieran a los estatutos tipo no estaban exentas de las tasas del BORME (80 euros). El segundo, la absurda obligación de presentación a liquidación de documentos exentos impedía en la práctica la presentación telemática de estas escrituras, salvo que se hiciera a través de la plataforma CIRCE,  lo que a su vez exigía acudir previamente a otra oficina (los puntos de asesoramiento empresarial o PAIT). Para solucionar estas cuestiones hubieran bastado unas reformas muy sencillas: dar a los notarios la condición de PAIT  y suprimir la necesidad de previa liquidación de documentos exentos y la anacrónica y entorpecedora tasa del BORME (lo que agilizaría y abarataría además todas las presentaciones telemáticas al registro Mercantil).
¿Es esto lo que hace la ley? El art. 13 hace referencia a los notarios como PAIT (ahora llamado PAE) pero como el CIRCE todavía no ha habilitado la posibilidad de acceso a los notarios estamos igual que antes. Y en todo lo demás, estamos, increíblemente, mucho peor. En un alarde de bolchevismo, se ha preferido destruir el sistema anterior antes de construir el nuevo (el derecho transitorio, ¿qué era?): la ley 14/2013 ha derogado el Real Decreto-ley 13/2010 que regulaba la constitución telemática de sociedades, al tiempo que la nueva norma se remite a un posterior desarrollo de los estatutos “standardizados”, que no sabemos si son los mismos estatutos tipo de la orden 386/2010 u otra cosa (y la DA 10  a ulteriores desarrollos en relación con la escritura). La lógica y la responsabilidad nos indica que notarios y registradores deberíamos seguir aplicando los aranceles y los estatutos del procedimiento derogado a las nuevas constituciones telemáticas, pero desde luego la ley no lo hace, con la inseguridad jurídica que eso va a suponer. Pero lo peor es que no solo no se ha eximido de tasas del BORME  a todas las sociedades nuevas, sino que  al derogar la norma anterior se ha suprimido la exención que existía, por lo que el coste de la constitución super abreviada casi se va a duplicar. Tampoco parece que el registrador, hasta que se produzca el desarrollo reglamentario, esté obligado a calificar en los brevísimos plazos que prevé la ley, ni en los de la anterior ley derogada. Es decir que la con la nueva ley el procedimiento es ahora más largo, más caro, y con más incertidumbre que hace pocos días.
El segundo caso es el de una persona con empleo a jornada completa pero con  grandes dificultades para pagar su hipoteca, que para completar su sueldo (y tras hacer un curso a su costa) va a dedicar vacaciones y fines de semana a encuadernar protocolos notariales con otra compañera de oficina.  Uno de los problemas fundamentales es que es para ello tienen que darse de alta como autónomo con un coste mensual de 255 euros (cada una). Esto supone una duplicidad de cotización pues ya su empleador –y ellas- pagan por su trabajo, pero sobre todo absorbe una parte importantísima de los beneficios que van a obtener de este pluriempleo. Pero para eso está –en teoría- la Ley de Emprendedores, cuyo art. 28 justamente trata de evitar la excesiva penalización (palabras de la EM) de personas en situación de pluriactividad: personas trabajadoras y honestas que están dispuestas a hacer dos trabajos y a pagar impuestos y seguridad social por las dos en vez de cobrar en negro. En realidad las ventajas de la ley son más bien modestas: en vez de una cotización cuasi-nominal, que sería lo lógico ya que cotizan a tiempo completo en su trabajo, se concede una bonificación del 50% sobre la cuota. Menos da una piedra, dirán. Pues sí, pero poco menos, porque esa bonificación  dura 18 meses, y después hay otros 18 meses con una reducción de solo el 25%. Pero si leemos con más cuidado resulta que  una piedra le da a la trabajadora lo mismo que la ley: nada. Porque la ley exige que la trabajadora causa alta “por primera vez” en el régimen especial de autónomos. Como se trata –como dije- de una persona trabajadora y cumplidora de la ley, estuvo dada de alta hace años como autónomo para otra actividad, así que tiene pagar la cuota entera – o trabajar en negro…- .
Pero volvamos a mis amigos los editores, que parece que con la colaboración de notario y registrador van a conseguir inscribir la dichosa sociedad, aunque con mayor coste de tiempo de dinero que antes. Uno de los socios está en paro y va a ser su administrador y tratará de obtener financiación (de los propios escritores y  a través de crowdfunding). Aunque no va a cobrar nada, como administrador ha de darse de alta como autónomo y pagar la cuota dichosa. Pero para él tiene la ley el art. 29 sobre “reducciones a la seguridad social aplicables a los trabajadores por cuenta propia”, ya que tiene la “suerte” de ser mayor de 30 años, como exige este artículo. Es cierto que las reducciones menguan más que el increíble hombre menguante pues en un año pasará la reducción del 80% al 30%, para desaparecer  a los 18 meses, pero menos da una piedra. ¿Menos? No, de nuevo la piedra da exactamente lo mismo que la ley, porque ésta solo reduce la cotización a quién no haya estado cotizando como autónomo en los cinco años anteriores.  Y da la casualidad que este señor creó otra empresa de la que fue administrador y que tuvo que disolver por no poder pagar, entre otras cosas, su cuota de autónomo…
La esperanzadora Exposición de Motivos de la Ley habla de la necesidad de un “cambio de mentalidad” en la sociedad,  y de que “el fracaso no cause un empobrecimiento y una frustración tales que inhiban al empresario de comenzar un nuevo proyecto, y pase a ser un medio para aprender y progresar”.  Pero está claro que la que no cambia la mentalidad es la administración, que niega la bonificación a quien ha fracasado en un proyecto en los cinco años anteriores. Parece que ha de purgar ese fracaso durante ese tiempo (condenado a trabajar en la economía sumergida, se supone) hasta poder hacerse acreedor de nuevo de la bonificación. No parece la manera de favorecer el emprendimiento ni de reducir el fraude, ni, por tanto, de aumentar la recaudación.

El emprendedor es el moderno Sísifo


La prioridad de la administración evidentemente no es el apoyo al emprendedor sino mantener la asfixiante presión fiscal y administrativa sobre los contribuyentes. Basta ver el esquelético contenido del capítulo sobre “Simplificación de cargas administrativas”. Ocupa solo 2 paginas de las 96 de la Ley, y de sus seis artículos, solo hay tres que se dedican a simplificar  -mínimamente-  algunas de las infinitas obligaciones  (riesgos laborales, libro de visitas de la autoridad laboral y estadística: lean lo de la estadística, da risa ). El primero (art. 36) es una simple declaración de intenciones, el último (art. 41) regula un incomprensible sistema de otorgamiento de poderes del que lo único bueno que se puede decir es que es inaplicable (ya comentado en este blog). Pero nada como el art. 37: bajo el título “simplificación de caras administrativas”, dice “que las administraciones que establezcan nuevas cargas administrativas eliminarán al menos una de coste equivalente”. Es decir, que para la administración simplificar cargas administrativas no es reducirlas sino no aumentarlas. Lo malo es la falta de respeto a la verdad y al lenguaje, lo peor que es otra norma programática que no se va a cumplir, y cuyo cumplimiento es imposible de exigir.
Aunque desde luego la ley merece un análisis más detallado, la primera depresión, perdón,  impresión,  es que el poder sigue estando lejos de las verdaderas necesidades de los emprendedores y que la ley se queda, como mucho, a medio camino. Es imposible favorecer el emprendimiento y reducir el fraude si no hay una verdadera decisión de reducir las cargas administrativas (tasas del BORME, autoliquidaciones inútiles) y el exorbitante coste de seguridad social de los autónomos.  Esperemos que las reformas sigan.