La Diputación Provincial, esa gran desconocida…y algunos datos para empezar a conocerla.

Dentro de la compleja arquitectura institucional española, las diputaciones son grandes desconocidas para los ciudadanos. A aquellos que vivimos en comunidades autónomas uniprovinciales nos resulta particularmente ajena esta institución, pero el resto de los ciudadanos tampoco parecen muy familiarizados con las funciones que desempeñan. Si realizásemos una encuesta entre la población española probablemente la única función que podrían identificar los ciudadanos, y no todos, sería la de prestar apoyo y servicios a los municipios más pequeños. Concretar en qué consiste este apoyo no resultaría fácil para la mayoría de estos ciudadanos.

Por empezar con un poco de historia, las Diputaciones aparecen con la Constitución aprobada en Cádiz en 1812, que reorganiza el sistema de administración territorial del Estado. Las diputaciones nacen para gobernar las provincias. En el año 1833 se aprueba una nueva configuración en provincias que ha permanecida prácticamente inalterada hasta nuestros días. En la Constitución del año 1978 se establece que las Diputaciones deben prestar sus servicios a los Ayuntamientos que integran la provincia, para garantizar la solidaridad y el equilibrio entre los municipios, prestando mayor atención a aquellos que cuentan con menos recursos para poder cumplir con los servicios de competencia municipal. La principal norma legal que rige el funcionamiento de las Diputaciones es la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Uno de los aspectos que contribuye a la poca visibilidad de las diputaciones es su modelo de elección indirecta. El programa de gobierno, o los candidatos a Diputados provinciales, nunca se someten a un proceso electoral directo. Su elección, como refleja la Ley 7/1985, se realiza de forma indirecta a partir de los resultados de las elecciones municipales. Los votos obtenidos por cada partido político en las circunscripciones delimitadas por los partidos judiciales, determinan el número de diputados provinciales asignado a cada partido, que se elegirán entre los concejales o alcaldes. El Pleno de Diputados provinciales elige al Presidente de la Diputación. Los ciudadanos nunca visualizan a candidatos a diputados provinciales, o a presidentes de diputación, y aún menos asistirán a ningún debate sobre los programas o proyectos que abordarán las diputaciones. Este déficit de legitimidad democrática debería constituir por sí mismo una razón suficiente para cuestionar esta institución. No es la única.

A pesar de esta escasa visibilidad, las diputaciones manejan un presupuesto nada desdeñable. Las diputaciones provinciales gastaron en 2012, 5.382 millones, según los datos facilitados por el Ministerio de Hacienda. Esta cifra asciende al entorno de los 22.000 millones si se suman las diputaciones forales y los consejos y cabildos insulares. Las diputaciones forales, que cuentan con competencias específicas de recaudación de impuestos en los territorios forales suponen la mayor parte de este presupuesto. Dejando a un lado, para el objeto del análisis de este post, a las diputaciones forales, los más de 5.000 millones que gastan el resto de Diputaciones es una cantidad nada desdeñable. La deuda de estas administraciones asciende a 6.979 millones en el primer trimestre de 2013, frente a los 5.392 millones registrados en 2007, un 23 por ciento más desde el inicio de la crisis. Estos datos, recogidos en un informe del Círculo de Empresarios (ver aquí y aquí), deberían causar un notable estupor, especialmente si tenemos en cuenta que estas instituciones apenas si tienen competencias.

Las competencias de las diputaciones provinciales fueron reduciéndose a medida que se desarrollaba el modelo de comunidades autónomas. Dentro de las competencias típicas que podemos encontrar en una diputación, cabe identificar dos grandes grupos: servicios sociales, y cooperación con ayuntamientos / desarrollo de infraestructuras.

En el primer grupo, el de servicios sociales, se encuadran programas de empleo, de formación, de atención a dependientes, de apoyo a instituciones culturales, de apoyo a actividades deportivas, de ayuda a emprendedores, etc., etc. La mayoría de estos servicios se plasman en la concesión de subvenciones. Dentro de estos servicios, muchas diputaciones cuentan también con residencias para mayores, instalaciones culturales, o incluso hospitales propios.

En el segundo grupo, las diputaciones prestan servicios de cooperación con ayuntamientos, y de desarrollo y mantenimiento de infraestructuras en pequeños municipios de la provincia. En estos servicios se encuadra el apoyo de asesoría jurídica o de recaudación de los tributos. Las diputaciones también se encargan del mantenimiento de las carreteras y caminos provinciales, y de la construcción de infraestructuras como polideportivos o residencias en pequeños municipios, que por su cuantía, no pueden abordar con el presupuesto municipal.

Pero sin duda, lo que más llama la atención al analizar los presupuestos de las diputaciones es la cuantía del gasto de personal y servicios corrientes.  Entre el 30% y el 50% del gasto total de las diputaciones se dedica a personal. Otro 20%-30% es gasto corriente. Lo que deja en un exiguo 40% lo que realmente dedican las diputaciones a inversiones y programas.  Si añadimos los gastos corrientes de los organismos dependientes, esta cantidad podría reducirse al entorno del 20%. Este gasto de personal se produce en una institución que no presta servicios directos a los ciudadanos, y por tanto no cuenta entre su personal con médicos, profesores, bomberos, policías o jueces. Todo el personal de las diputaciones es personal dedicado a la gestión de los programas en que se plasma la ejecución de sus funciones. La mayoría de estos programas se reducen a la concesión de subvenciones. Imagínese una ONG que de todo el dinero que recauda para sus proyectos dedicase un 60% a su propia gestión y sólo un 40% llegase a los destinatarios de los proyectos. Normalmente calificaríamos a esta ONG de o bien contar con una gestión muy deficiente, o bien de ser una organización corrupta que se queda con el dinero que recauda. No es difícil trasladar estas mismas conclusiones, y estas dudas, al funcionamiento de las diputaciones.

Estos parámetros de gastos varían entre diputaciones, pero todos ellos se encuentran en rangos similares. Tomemos como ejemplo la diputación de Castellón, en su presupuesto consolidado (incorporando los organismos dependientes) del año 2013 encontramos las siguientes cifras (ver aquí):

 

 

Concepto

Gasto

%

Gastos de Personal

26.541.479,40

24,7%

Gastos Corrientes en Bienes y Servicios

18.157.412,49

16,9%

Gastos Financieros

2.597.955,79

2,4%

Transferencias Corrientes

45.147.190,88

42,1%

Gastos de Inversión

7.256.695,00

6,8%

Transferencias de Capital

7.598.002,02

7,1%

TOTAL

107.298.735,58

100,0%

 

Excluyendo los gastos derivados de activos y pasivos financieros, Castellón gasta el 41,7% de su presupuesto en gasto corriente. Abrir la diputación, sin prestar ningún servicio cuesta casi 45 millones de euros. El gasto en inversión y transferencias de capital suponen únicamente el 13,8%. Las transferencias corrientes, donde se enmarcan contribuciones a consorcios de bomberos, hospitalarios, y otras subvenciones ascienden al 42,1%. En esta partida se encuadrarían también las transferencias dirigidas a cubrir gastos corrientes de la administración paralela dependiente de la diputación (organismos y consorcios autónomos).

El caso de la diputación de Sevilla es similar. En su presupuesto consolidado del año 2013 (ver aquí), los gastos corrientes ascienden al 54,7%. Las inversiones suman un 18,3%.

Concepto

Gasto

%

Gastos de Personal

126.043.731,27

42,5%

Gastos Corrientes en Bienes y Servicios

36.014.672,06

12,2%

Gastos Financieros

5.287.895,55

1,8%

Transferencias Corrientes

74.805.697,55

25,2%

Gastos de Inversión

34.994.914,75

11,8%

Transferencias de Capital

19.197.033,62

6,5%

TOTAL

    296.343.944,80

100,0%

 

No es difícil sacar conclusiones a la luz de estas cifras.

En el año 2013 es difícil defender que los mismos servicios los presten tres niveles de la administración. La prestación de un servicio como el de teleasistencia para personas dependientes puede prestarlo el ayuntamiento, la diputación, o la autonomía, en un claro ejemplo de solapamiento y duplicidad de competencias, y disfunción en la actual organización de la administración española. No debería ser demasiado difícil argumentar que lo racional es que las diputaciones dejen de prestar la función de servicios sociales, que duplica a la que ya hoy prestan las comunidades autónomas o los propios municipios.

Los servicios de cooperación con ayuntamientos son las competencias más específicas de las diputaciones. En otros países de nuestro entorno, se optó hace tiempo por un modelo de ayuntamientos más grandes, que pudiesen prestar todos los servicios sin precisar apoyo de otra institución. España es prácticamente el único país de Europa que tras la segunda guerra mundial no abordó un proceso de fusión de municipios. No es tarde para incentivar la fusión de municipios. En cualquier caso, si no se llega a abordar este proceso, la atención a los municipios pequeños es un servicio que fácilmente podría prestar la comunidad autónoma, o la mera cooperación entre municipios.

Las diputaciones son instituciones que no eligen directamente los ciudadanos, que no rinden cuentas de sus actividades y de su gestión en ningún proceso electoral, que cuentan con una notable cantidad de dinero para subvenciones, y una nutrida nómina de empleados, poco acorde con las competencias y funciones que desempeñan. Esta situación es un caldo de cultivo perfecto para la corrupción, el clientelismo y el caciquismo. Escándalos como el de Baltar en Orense, o el de Fabra en Castellón, son solo la punta del iceberg de lo que podemos imaginar que sucede en las diputaciones provinciales.

El interés por mantener las diputaciones provinciales, o aún peor, por asignarlas nuevas funciones, no puede entenderse en ningún caso en beneficio de los ciudadanos. Las diputaciones constituyen la institución perfecta para que los partidos políticos puedan tejer redes clientelares, utilizando unas subvenciones poco justificadas, y para que estos partidos puedan emplear a allegados y simpatizantes, en instituciones con escasa tradición de rendición de cuentas. La defensa de las diputaciones solo se entiende desde la óptica de la partitocracia y de la interpretación de las instituciones como agencias de colocación y prestación de favores.

Hoy las diputaciones son una herencia de un pasado de caciquismo y clientelismo. Por higiene democrática, es una institución que debería desaparecer. Asignar sus competencias a las comunidades autónomas y a los municipios (actuales o fusionados) parece un ejercicio sencillo. La verdadera dificultad radicará en reubicar o despedir a los funcionarios o empleados laborales que hoy realizan funciones, cuando menos duplicadas, y en muchos casos innecesarias. Abordar esta tarea solo puede conducir a notables ahorros, y a una mejora de la calidad democrática de nuestro país.

El hurto del sufragio pasivo: una de las claves del éxito del nacionalismo

 
Cincuenta años después de que Martin Luther King pronunciase su famoso discurso, el muy ocurrente president de la Generalitat catalana ha recordado su sueño para proclamarse heredero de sus ideales. Para Mas, el revolucionario sueño del nacionalismo catalán (una de cuyas formulaciones más precisas es «¡Los impuestos para quien los paga!», en palabras de mi amigo Ángel de la Fuente) es perfectamente equiparable al de Luther King.
 
Esta singular comparación no ha ido más allá de provocar unas risas en algunos foros de prensa y Artur Mas ha podido salir de otro charco sin más pena que la del ridículo. Pero merece la pena sacarle punta al comentario, porque nos revela una de las claves que explican el éxito del nacionalismo en Cataluña. El caso es que Mas acierta al fijar el campo de observación, pues el daño a los derechos civiles es, en efecto, un asunto nuclear tanto en la lucha contra el racismo como en la normalización de los catalanes. Las conclusiones que cabe extraer de esta comparación, sin embargo, me temo que no son las que interesarían al muy ocurrente president.
 
Para empezar, una que salta a la vista es que si en Cataluña hay «negros», en el sentido del símil presidencial, éstos no son precisamente los catalanes con los que Mas se identifica y por ende representa. En lo que llevamos de democracia, si un colectivo en Cataluña puede lamentarse de haber visto sus derechos civiles atropellados ése no es, desde luego, el de los catalanistas. A estas alturas de la mentira, cualquier lector informado sabe que Cataluña es uno de los pocos lugares de Occidente (¿el único?) donde el grueso de las medidas de discriminación positiva (especialmente generosas en Cataluña) ha beneficiado al colectivo ya discriminado positivamente por nacimiento. La minoría catalanista gozaba a principios de le transición de una privilegiada situación económico-social, y es a favor de ella que se levantó la barrera de la identidad. De ahí que tras años de actuación gubernamental, la movilidad social se ha reducido en Cataluña.
 
Pero en este post no me interesa tanto denunciar el censurable proceso de ingeniería social llevado a cabo en Cataluña a lo largo de las últimas tres décadas, como poner el foco en una de las causas que, a mi juicio, más han contribuido a que ese mecanismo de conversión haya tenido un éxito notable. Me estoy refiriendo al grave detrimento que la gran mayoría de los catalanes sufrieron al iniciarse la transición en uno de sus derechos civiles básicos: el sufragio pasivo.
 
Ya señaló Carl Schmitt, filósofo de cabecera de Francesc Homs, que estos derechos de participación política «no son para extranjeros, porque entonces cesaría la unidad y comunidad política y desaparecería la posibilidad de distinguir entre amigos y enemigos», y es común en las Constituciones reservarlos a los ciudadanos del Estado; pero el nacionalismo ha enriquecido esta doctrina ampliando en su provecho el alcance del término «extranjero».
 
Conviene recordar que cuando se abrió el juego al debate político público, tras el tiempo de silencio de la Dictadura, el porcentaje de catalanes que hablaban con normalidad catalán no superaba el 20% de la población. Y si a ello se sumase el requisito de dominar la lengua catalana con la competencia que se le debe exigir a un representante político, el porcentaje de ciudadanos que entrarían dentro de este sufragio pasivo «censitario» sería muy inferior al apuntado.
 
Si en tiempos de la Dictadura el activismo político había aglutinado el antifranquismo y el nacionalismo (de modo que era perfectamente posible hacer política en castellano para reclamar, por ejemplo, el derecho de los catalanohablantes a recibir educación en su lengua materna), desaparecido el primer elemento, el nacionalismo pasó a ser la única argamasa. Los nacionalistas institucionalizaron la barrera social de la lengua y sus circunstancias, mientras que los catalanistas de izquierda renunciaron a eliminar esa barrera y en su lugar optaron por fomentar la ingeniería social encaminada a ayudar a saltarla a los millones de catalanes que habían quedado al otro lado del muro (sobre este proceso, sígase el debate entre Félix Ovejero y Albert Branchadell).
 
Así, de un plumazo, el catalanismo dejó fuera de juego a la competencia. Aproximadamente un 85% de los ciudadanos de Cataluña vieron cómo se les hurtaban derechos básicos en aras de la construcción nacional. La mayoría empezó a aprender a ser silenciosa en el inicio de la transición, al aceptar como algo natural que su incompetencia en catalán los convertía en ciudadanos no aptos para el liderazgo político (la tropa era otra cosa, como demostró el PSC, siempre que asumiese que la generación de ideas, discurso y estrategia política no les correspondía a ellos). Gracias a ello, la minoría nacionalista pudo disfrutar de barra libre para fijar desde un principio las líneas maestras de lo que sería la política durante los siguientes treinta años. Incluso hoy, partidos como Ciudadanos o UPyD, comprometidos en derribar estas barreras, tienen enormes dificultades para escoger como cabezas de cartel a candidatos que no sean perfectamente bilingües.
 
En fin, dejamos para otro momento nuestra reflexión acerca de si la existencia de este requisito es legítima, pertinente o éticamente sostenible. Lo que me importa señalar aquí es, en primer lugar, que esa limitación al sufragio pasivo ha existido en Cataluña, en la práctica, en la forma de un efectivo techo de cristal, y en segundo lugar que esa barrera ha determinado el mapa político catalán, y en consecuencia la realidad de Cataluña, favoreciendo que los intereses soberanistas de quienes en 1978 eran una exigua minoría de catalanes acabaran siendo aclamados por 120 de los 135 parlamentarios catalanes el 30 de septiembre de 2005.