¿Es posible según la Constitución la consulta del 9 de noviembre de 2014 en Cataluña?

El jueves día 12 de diciembre de 2013 pasará a la historia de España por el siguiente acontecimiento histórico: la propuesta política de una consulta popular que postula la independencia de Cataluña. Al margen de cualquier crítica sobre la iniciativa,  una de las cuestiones que se plantean es si, en las actuales condiciones políticas y jurídicas, dicha consulta puede realizarse al amparo de la Constitución. De la respuesta a la presente cuestión dependerá directamente la legalidad o ilegalidad de la misma.

Para resolver el interrogante planteado, necesariamente se ha de partir de las siguientes circunstancias: En primer lugar, los partidos promotores de la consulta actualmente ocupan 87 de los 135 escaños del Parlamento de Cataluña. Si bien reúnen la mayoría absoluta de la Cámara (67’5 escaños), no llegan a alcanzar los dos tercios de la misma (90 escaños). Los principales partidos nacionales, PP y PSOE, se han posicionado, a día de hoy, en contra.

En segundo lugar, nuestra Constitución solo contempla tres tipos de consultas populares o referéndums: la consultiva (artículo 92), la de reforma constitucional (artículos 167 y 168) y la de reforma de los Estatutos de Autonomía que legalmente lo requieran (artículos 151 y 152).

En tercer lugar, la competencia para autorizar los referéndums es exclusiva del Estado (artículo 149) y la convocatoria solo pueda hacerla el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno y por Real Decreto.

Con arreglo a lo expuesto, examinaré el encaje constitucional de la consulta popular planteada. Comenzando con la vía del artículo 92 de la Constitución, el precepto permite realizar consultas sobre cuestiones políticas de especial transcendencia pero a “todos” los ciudadanos. No admite, por tanto, una consulta un grupo limitado de electores. El artículo establece el instrumento esencial de la participación directa de los ciudadanos, reunidos en un cuerpo electoral, en los asuntos públicos (art. 23.1), contraponiéndolo al modo normal de participación, la indirecta, por medio de representantes en las Cortes Generales o en los Parlamentos Autonómicos. Queda la consulta popular exclusivamente para aquellos casos y aquellas condiciones de ejercicio, expresamente previstas en la Constitución (STC 103/2008, de 11 de septiembre, sobre el Plan Ibarretxe, Ley 9/2008, del Parlamento Vasco). A lo dicho hay que añadir la exigencia de autorización previa del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, requisito que no logran los partidos políticos promotores por sí solos, dada su representación parlamentaria a nivel nacional.

La segunda modalidad de referéndum viene a ser la prevista para la reforma de la Constitución en los artículos 167 y 168. Al proponerse que la consulta se realice exclusivamente a los ciudadanos de Cataluña se excluye todo encaje en ambos preceptos. Además, el procedimiento de reforma sería el del artículo 168, dado que, incide sustancialmente en la indivisibilidad de España, prevista en el Título Preliminar. Es necesario, por tanto, lograr el acuerdo de las dos terceras partes del Congreso y el Senado. Nuevamente, la aritmética juega en contra de la iniciativa de los diputados del Parlamento Autonómico.

La tercera y última posibilidad de llevar a cabo la consulta reside en iniciar una reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, que regula el procedimiento en los artículos 222 y 223. En ambos preceptos se  establece que “la aprobación de la reforma requiere el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros del Parlamento”. Esto conlleva que los cuatro partidos proponentes carecen de capacidad para aprobar por sí solos cualquier reforma del Estatuto de Autonomía, necesitando, inevitablemente, recabar mayores apoyos políticos entre otros partidos representados en el Parlamento Autonómico. Ahora bien, aun en este caso necesitan contar con el apoyo del partido que ostenta la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados como premisa ineludible, pues se exige, con carácter previo a la celebración del referéndum entre los electores de Cataluña, la ratificación por el Congreso mediante Ley Orgánica.

Así, se puede concluir que no es constitucionalmente posible la consulta popular que CIU, ERC, IU-ICV y la CUP pretenden realizar el día 9 de noviembre de 2014 entre los ciudadanos de Cataluña. Ahora bien, en puridad, el examen técnico anterior podría haberse ahorrado si nos atenemos a los artículos 1.2  y 2 de la Constitución. El artículo 1.2 señala que la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado. Ello supone que la soberanía es única, indivisible y la ostenta todo el pueblo español por igual, sin exclusiones ni parcelaciones. No hay un pueblo catalán soberano al margen del pueblo español, sino siempre en cuanto parte integrante del mismo.

Del mismo modo, el artículo 2 garantiza la indisoluble unidad de la Nación Española. Unidad que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Ambos conceptos, unidad y autonomía, lejos de excluirse, se complementan. Por tanto, toda iniciativa política que, en esencia, conlleve la división de España, es necesariamente inconstitucional en tanto en cuanto no se reforme previamente la norma fundamental.

Los argumentos arriba recogidos son de sobra conocidos por nuestros políticos. No nos engañemos. De ahí que algún parlamentario haya manifestado públicamente diciendo que hay que dejar hacer a la política. Asusta sobremanera el desprecio de nuestros representantes hacia el Estado de Derecho. La subversión consciente de la norma jurídica, la utilización desvergonzada del fraude de ley. No hay nada más antidemocrático, y aterrador, que el consciente olvido de los políticos de su sujeción a la Constitución. La Constitución establece claramente los cauces, la invocación de instancias supranacionales es, además de un ejercicio de demagogia, un modo de elusión de las reglas que la propia sociedad se ha dado. Es hora de que la sociedad civil despierte para dejar de ser presa de la política y de sus políticos

¡Ay, Derecho! La necesaria recuperación de la independencia de los interventores municipales

Fernando Urruticoechea es interventor municipal. Esta profesión se crea en el siglo XIX para luchar contra el poder de los caciques locales y se constituye como un funcionario del Estado cuya misión es controlar y fiscalizar todo lo relativo a la gestión económica del ayuntamiento. Un revisor externo de sus cuentas y de lo que el consistorio hace con los presupuestos públicos.
En la Transición su figura se torna extremadamente “molesta” para muchos de los nuevos dirigentes municipales surgidos de las urnas. Consideran intolerable e incluso antidemocrático que un alcalde elegido por el pueblo no  pueda desarrollar sus políticas simplemente porque un funcionario se lo impida. O, dicho de otra manera, y más realista, no quieren que nadie les controle para poder manejar a su entera libertad el cada vez más importante presupuesto municipal.
Antonio Muñoz Molina, en su recomendable libro “Todo lo que era sólido”,  hace un retrato de la situación en esos años, comentada en este blog por Ignacio Gomá: “…el relato de sus primeros pasos laborales como administrativo del Ayuntamiento de Granada, donde experimenta, en plena adscripción comunista,  los últimos años del franquismo y la llegada de la democracia, y puede contemplar en primera fila la llegada a mitad de los ochenta de un nuevo fenómeno, el “pelotazo”, que convirtió a España “en el país donde uno puede hacerse rico más rápidamente” (Solchaga dixit).
 Pero lo grave no fue sólo el pelotazo individual, sino el desahogo institucional: el dinero empezó también manar desde Europa hacia las administraciones públicas, entre ellas la local,  y  pronto los políticos empiezan a considerar molestas las “trabas burocráticas”, la subordinación de sus decisiones y ocurrencias a procedimientos que venían del pasado. Tales “trabas” no eran sino las exigidas, para mantener la legalidad de las decisiones políticas, por funcionarios nacionales como el secretario de ayuntamiento, el interventor  y el depositario, que hasta entonces no eran nombrados ni destituidos por el alcalde: el secretario general –nos recuerda-  certificaba la legalidad de los acuerdos municipales. El interventor tenía que aprobar cada propuesta de gasto, asegurándose previamente de que no se salía de los presupuestos. El depositario controlaba el dinero ingresado en la caja del ayuntamiento y autorizaba los pagos. 
Así que se cambiaron las cosas: había que construir una nueva legalidad democrática, creada por los representantes del pueblo, en la que pudieran asegurarse de promulgar leyes que les permitieran  actuar al margen de ellas. “La ruina en que nos ahogamos hoy –dice- empezó entonces: cuando la potestad de disponer del dinero público pudo ejercerse sin los mecanismos previos de control de las leyes; y cuando las leyes se hicieron tan elásticas como para no entorpecer el abuso, la fantasía insensata, la codicia, el delirio –o simplemente para no ser cumplidas” (pág. 48).”
Fernando Urruticoechea, decíamos, es interventor, cree en su profesión y la ejerce como tal. Eso le ha causado los previsibles problemas con políticos profesionales muy poco acostumbrados a controles y responsabilidades, y sí a una plácida impunidad. En el ayuntamiento de Castro-Urdiales, donde trabajaba, ocurrió lo que relató a Jordi Évole en “Salvados”:
http://youtu.be/VgmRmUyPHyw
 
Por cierto, el alcalde de Castro-Urdiales está imputado en estos momentos por delitos de malversación y falsedad en documento público, resultado en el que el trabajo como interventor de Urruticoechea ha tenido parte de causa.
Le hemos pedido a Fernando Urruticoechea un artículo sobre la situación de los interventores municipales y nos lo ha prometido. Mientras tanto, nos ha remitido su extenso e interesante trabajo, coescrito con una profesora de Derecho Administrativo,  “La racionalización y sostenibilidad de la Administración Local mediante el fomento de su control interno a través de la recuperación de la independencia de los interventores municipales”, cuyo título no deja lugar a dudas sobre el contenido.
En él se refiere a un proyecto de ley entonces en marcha promovido por el PP de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en el que se anunciaba precisamente el aumento del control municipal, el rigor, la mayor independencia de los interventores, etc. Acaba de aprobarse como ley, publicada en el BOE el día 31 de diciembre. No creo que sorprenda a nadie saber que, una vez más, para este Gobierno, lo que dice que va a hacer y lo que hace pueden ser dos cosas completamente diferentes (es un Gobierno muy fiable, como diría Rajoy, pero en el sentido de que sabes que nunca te puedes fiar de lo que diga), o en palabras del propio Fernando Urruticoechea: “aunque uno de los objetivos de la ley era precisamente el de reforzar el papel de los interventores locales, una vez más ha quedado demostrada la nula voluntad de nuestros dirigentes políticos en implementar un sistema de control interno efectivo en las Administraciones Locales.”