Como sabemos, el control democrático del poder ejecutivo por medio de una cámara de representantes tiene su origen en la necesidad de vigilar y legitimar los gastos en que pretende incurrir cada año. Y ello por una sencilla razón: porque los recursos para financiar esos gastos van a salir de los bolsillos de los ciudadanos. Por ello, históricamente se ha considerado a la Ley Anual de Presupuestos como la más importante, y por ello el art. 134 de nuestra Constitución introduce varias cautelas, como que corresponde a las Cortes Generales “su examen, enmienda y aprobación”, que los presupuestos generales deberán incluir “la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal” o que si el gobierno considera necesario posteriormente aumentar el gasto público o disminuir ingresos lo deba hacer presentando el correspondiente “proyecto de ley”. Previsiones similares las encontramos en las Constituciones de otros Estados así como en los Estatutos de Autonomía.
También sabemos que justamente para evitar (o al menos limitar) el recurrir a modificaciones presupuestarias en medio del ejercicio, se creó por Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, el Fondo de Contingencia que desde entonces incluye el Presupuesto anual con objeto de atender a necesidades imprevistas en el momento de elaborar los presupuestos y que tengan carácter inaplazable. También sabemos que la Constitución fue modificada hace pocos años para cambiar el art. 135 y establecer medidas más rigurosas de estabilidad presupuestaria, y que en su virtud se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Pero del mismo modo conocemos que la Ley 47/2003 General Presupuestaria permite los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, aunque formalmente exige proyecto de ley, como no podía ser de otro modo de acuerdo con lo que prevé la Constitución (salvo lógicamente las cuantías que se detraigan del Fondo de Contingencia).
Pues bien, desde muy pronto se optó por la fórmula de decreto-ley para estos casos, lo que ha llegado a convertir el control parlamentario en una especie de ficción dudosamente constitucional pues cuando llega a convalidación tal instrumento legislativo extraordinario a menudo el gasto ya se ha realizado. Pero además, aunque estos gastos extraordinarios no financieros debieran cargarse al Fondo de Contingencia, el-los gobierno-s prefieren acudir a deuda pública aduciendo en ocasiones a que estos pagos atienden a obligaciones nacidas de “actuaciones que se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno”, cuando el Gobierno no debería tener ninguna discrecionalidad para comprometer nuevos gastos.
Como resultado, podemos hablar sin duda de una verdadera mutación de la ley de presupuestos en España. Así, a pesar de lo que dice el art. 135 y la Ley Orgánica 2/2012, desde hace años en España existen en realidad dos presupuestos: uno formal, aprobado por ley a finales de diciembre, tras un debate de meses, y presentado con luz y taquígrafos por el Ministro de Hacienda en el Congreso de los Diputados…, y otro, “no menos importante” que se financia de forma algo opaca (aumentando deuda) y que aparece de tapadillo bajo la forma de “real decreto-ley”. De hecho, el propio Partido Popular, cuando estaba en la oposición, presentó un recurso de inconstitucionalidad contra la ley de presupuestos para el año 2009 por vulnerar los principios de unidad y universalidad (necesidad de contemplar todos los gastos), al no incluir el contenido de cuatro reales decretos-leyes que se aprobaron de forma paralela a la tramitación parlamentaria del presupuesto: ver sentencia del TC 206/2013, de 5 de diciembre.
En ocasiones, algún decreto-ley se presenta apenas un mes después de que se hayan aprobado “a bombo y platillo” los presupuestos generales del Estado, obedeciendo a necesidades perfectamente conocidas y previsibles. Por ejemplo, los 175 millones de euros al PLAN PIVE-5 (como su número indica no es la primera vez que se presenta, además siguiendo idéntico procedimiento) que fue aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 24 de enero de 2014, mientras que la Ley de Presupuestos del Estado es de 23 de diciembre de 2013. Tampoco se gana mucho en transparencia del gasto si dicha subvención al sector de la automoción aparece escondida en el artículo octavo del real-decreto ley 1/2014 “de reforma en materia de infraestructuras y transporte”. No resulta fácil prever cómo el  Parlamento podría decidir convalidar todo el real decreto-ley menos dicho incremento de gasto.
Este supuesto no es anecdótico, ni es de ahora, sino que obedece a una tendencia, tal vez acuciada por la crisis económica. De hecho, cuando se aprueba un suplemento de crédito o un crédito extraordinario, tanto a nivel estatal o autonómico, en ocasiones a los pocos meses de aprobado el presupuesto anual, muchas veces lo que se está produciendo es la constatación del fracaso en la gestión: bien por falta de planificación adecuada de los gastos por parte de los respectivos dirigentes, o bien por asumir compromisos sin la adecuada previsión presupuestaria. Es cierto que en algunos casos los gastos pueden estar justificados por su carácter extraordinario e imprevisible, pero este no es siempre el caso. Analicemos algunos ejemplos recientes del pasado ejercicio de 2013:
– Real Decreto-ley 7/2013 de 28 de junio, por el que se concede un suplemento de crédito al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Aquí convendría distinguir entre gastos necesarios e imprevistos (derivados de lluvias torrenciales del norte peninsular) y gastos previstos y que obedecen a compromisos anteriores. Mientras el primer supuesto es plenamente razonable, el segundo (61 millones de euros) no debería pasar sin más como un supuesto más de suplemento de crédito pues su ausencia en el presupuesto general del Estado resulta incomprensible cuando no bordea un posible fraude de ley. También sorprenden los 28 millones de euros dedicados a la compra de una nueva aeronave para luchar contra los incendios.
-Real Decreto-Ley 10/2013 de 26 de julio de 2013 por el que se conceden suplementos de crédito por importe de 5.850.573.399,97 euros para atender obligaciones del Servicio Público de Empleo Estatal correspondientes al ejercicio 2013, y regulación de ejercicios anteriores. Parecería que de nuevo no se hubieran querido introducir estos gastos perfectamente previsibles (dada la evolución del paro) cuando se elaboraron los presupuestos anuales. No obstante, ¡pocas esperanzas a este respecto!, pues la sentencia del TC 206/2013 (recordemos en un recurso del PP contra el gobierno del PSOE), antes citada, ya se ha pronunciado sobre la posible “arbitrariedad” de la ley de presupuestos (para el año 2009) por fundamentarse en previsiones irreales. El TC considera que la ley de presupuestos no es arbitraria, señalando (curiosamente) que prever un crecimiento del 1% no cabe calificarlo de irracional (aunque la mayoría de previsiones indicaban un decrecimiento del 0,9%), dado que fallaron todas las previsiones, también las de decrecimiento, al caer la economía también mucho más de lo previsto (sic), según el Eurostat, en torno a un 3.7%!!!
-Real Decreto-Ley 10/2013 de 26 de julio de 2013, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 70.000.0000 euros para financiar el Instituto para la diversificación y el ahorro de la energía, el programa de incentivos al vehículo eficiente (PIVE-3). Un gasto extrañamente no previsto cuando se elaboró el presupuesto de dicho organismo.
-Real Decreto-Ley 10/2013 de 26 de julio, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 877.334.595,95 euros en el presupuesto del Ministerio de Defensa para atender el pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento y material. Se trata al parecer de armamento cuya compra había sido asumida ya por el Ministerio de Defensa de gobiernos anteriores, pero sin contar con la necesaria partida presupuestaria. Tal vez aquí influya el hecho de que la intervención militar no esté debidamente protegida frente a “órdenes” que provengan de la superioridad. Esta intervención debería integrarse en la IGAE y depender directamente, como el resto, del Ministerio de Hacienda, cuando no de una Oficina Presupuestaria incardinada en el Congreso de los diputados.
Estos son solo algunos casos, pero hay más, por ejemplo, los millones de euros concedidos al CSIC para evitar una posible quiebra perfectamente conocida por los dirigentes del Ministerio (¿una política de I+D+i por decreto-ley?). Y en definitiva, ¿en qué estadística oficial comunicada a la UE figuran estos suplementos y créditos extraordinarios concedidos por Decreto-ley?
Varias conclusiones se derivan de lo visto: una, que nada es lo que parece y que el presupuesto ha dejado de ser esa ley clave del control parlamentario, desde hace años, pero una situación probablemente agravada en tiempos de crisis económica; dos, que la austeridad de las Administraciones Públicas que refleja el presupuesto ordinario no es tal como la pintan, siendo que algunas políticas aparecen financiadas de forma diferida y escalonada por real decreto-ley; y tres, que tal vez por la necesidad de esquivar el férreo control de Bruselas la deuda se incrementa por la puerta de atrás, sin apenas control parlamentario
En definitiva en lugar de una ley de presupuestos anual, única y universal nos encontramos en una situación de presupuestos paralelos, ¿o sería mejor denominarlos “para-lelos”.