Un tema recurrente en este blog es el de la constatación de cómo la clase política utiliza el BOE para conseguir sus objetivos, aunque sea a costa de saltarse reglas jurídicas básicas. No obstante, esta tendencia no es de ahora mismo. A principios de la Transición ya  se hacían componendas que resultaban de muy dudosa legalidad pero que se imponían por la política de hechos consumados. Hablemos de una de ellas, que me resulta particularmente cercana en mi condición de almeriense. El día 28 de Febrero de 1980, toda la región sita al sur de Despeñaperros fue invadida por un profundo espíritu autonomista. ¿Toda? ¡No! Como la irreductible aldea gala de Astérix, la provincia más oriental de esa pretendida Autonomía exhibió una mínima resistencia a ese proyecto autonómico andaluz, al menos de la manera en que éste fue planteado. Trataremos de hacer un somero análisis de cómo fue superado este escollo, y finalmente la provincia de Almería fue metida con calzador en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

 Como punto de partida, la Carta Magna de 1978 configuró dos distintos procedimientos para acceder a la autonomía:

     * El previsto en el artículo 143, más lento en su tramitación, no preconfiguraba las instituciones autonómicas y limitaba las competencias que podrían asumirse (las del art. 148.1)

    * El establecido en el artículo 151, procedimentalmente más rápido, garantizaba un poder político propio y un horizonte competencial mayor (con el límite  de las reservadas exclusivamente al Estado por el art. 149.1). Esta vía exigía que la iniciativa autonómica fuera ratificada mediante referéndum, convocado mediante ley orgánica, por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia implicada.

En Andalucía, se impuso la opción del art. 151, siendo la única comunidad que finalmente accedió a la autonomía por esta vía, con la intención de equipararse a las llamadas comunidades “históricas” (País Vasco, Cataluña y Galicia), que consiguieron el estatuto de autonomías políticas durante la Segunda República Española.

Se consensuó políticamente la fecha del 28 de Febrero de 1980 para la celebración del referéndum, y se aprobó la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de Enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum, cuyo art. 8 detalla las formalidades para la celebración del referéndum previsto en el art. 151 CE, vía elegida en Andalucía. Y, en concreto, su apartado 4 disponía –originalmente- que  “celebrado el referéndum, si no llegase a obtenerse la ratificación por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, no podrá reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco años”. Como destaca el profesor Vicente Garrido Mayol, tanto la Constitución como la LO emplean deliberadamente el término “electores”, esto es, ciudadanos inscritos en el censo electoral, y no el de “votantes”, electores que hayan ejercido efectivamente su derecho de voto, lo que refuerza el quórum exigido para acceder a la autonomía por esta privilegiado camino. En el caso de no ratificarse, no podría intentarse otro referéndum con idéntica pretensión hasta transcurridos cinco años (si bien, quedaría abierta la vía del art. 143 CE).

El referéndum fue ratificado por mayoría absoluta en las provincias de Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Málaga y Sevilla; y, tras impugnaciones judiciales, también en Jaén.

¿Qué sucedió en la provincia de Almería? Para empezar, se produjo un porcentaje del 48,98% de abstención (en las siete provincias restantes hubo una abstención media de sólo un 36,27%). No entraremos a realizar una valoración política del significado de esta abrumadora abstención; simplemente, casi la mitad del censo electoral almeriense (285.139 personas) no acudió a las urnas. Los votos favorables supusieron un 42,07% del total de electores (119.550 votos favorables), lejos del 50% exigido. Resumiendo, no se logró la mayoría absoluta en la provincia de Almería y, en aplicación directa del art. 151 CE y del art. 8.4 de la LO 2/1980, el referéndum autonómico no quedaba ratificado en Andalucía, y no podría en cinco años. La vía andaluza por el art. 151 CE había fracasado.

Acaecida esta catarsis, se sucedieron diversas propuestas, como repetir el referéndum en la provincia de Almería (PSOE), o reconducir el proceso autonómico andaluz al art. 143 CE (UCD).

Finalmente, Adolfo Suárez y Felipe González acordaron, mediante la LO 12/1980, de 16 de Diciembre, añadir dos párrafos al art. 8.4 de la LO 2/1980: “Esto no obstante, la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 se entenderá ratificada en las provincias en las que se hubiere obtenido la mayoría de los votos afirmativos previstos en el párrafo anterior, siempre y cuando los votos afirmativos hayan alcanzado la mayoría absoluta del censo de electores en el conjunto del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno.

Previa solicitud de la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en las que no se hubiera obtenido la ratificación de la iniciativa, las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán sustituir la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 siempre que concurran los requisitos previstos en el párrafo anterior.”

Pues sí, es lo que están pensando, el último párrafo trata de resolver ex professo el caso almeriense ¡suplantando la voluntad popular expresada en las urnas mediante una maniobra política!. Y, como guinda final, la Disposición Transitoria de la LO 12/1980 disponía:

“Lo dispuesto en la presente Ley será de aplicación a los referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica celebrados con anterioridad a su entrada en vigor y desde la vigencia de la Constitución.”

Por lo tanto, otorgaba eficacia retroactiva –y de grado máximo- a la modificación Todo un remiendo ad hoc del resultado del referéndum andaluz, pero sin votación popular.

Como corolario lógico de esta maniobra, el mismo día 16 de Diciembre fue aprobada otra Ley Orgánica, la 13/1980, cuyo título deja poco lugar a dudas: “de sustitución en la provincia de Almería de la iniciativa autonómica”; disponiendo su único artículo:

“Habiéndose producido la solicitud de los Diputados y Senadores de la provincia de Almería, a la que alude la Ley Orgánica sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, las Cortes Generales, por los motivos de interés nacional a los que se refiere el título VIII de la Constitución, declaran sustituida en esta provincia la iniciativa autonómica con objeto de que se incorpore al proceso autonómico de las otras provincias andaluzas por el procedimiento del artículo ciento cincuenta y uno de la Constitución.”

¿Fue conforme a la Constitución este procedimiento de suplantación de la voluntad popular almeriense expresada en la votación del referéndum autonómico andaluz? Indudablemente, la respuesta ha de ser negativa: la Constitución no prevé en ningún precepto este mecanismo de sustitución creado legalmente. Siguiendo al profesor Garrido Mayol, mediante estas artimañas legales se confería a las Cortes un poder de intervención nuevo en relación al proceso autonómico, no previsto en la Constitución.

El art. 151 CE no establecía ninguna alternativa subsidiaria para el caso de no ser aprobada la consulta en la forma y con las mayorías en dicho precepto establecidas: o se aprobaba así, o no se aprobaba y no podría proseguir el proceso autonomista que regula.

Sorprende en la LO 13/1980 la referencia que contiene a los “motivos de interés nacional previstos en el Título VIII de la Constitución”, motivos que ampararían la actuación de los “padres de la Patria” para suplantar la voluntad almeriense. ¿Cuáles son esos motivos? La única alusión en dicho título constitucional la encontramos en el art. 144, cuyo apartado tercero hace uso de la expresión “sustituir la iniciativa” también utilizada en el título de la LO 13/1980; sin embargo, el art. 144.c), en relación con el art. 143.2, lo que establece es la posibilidad de que las Cortes Generales suplan la iniciativa autonómica por la vía del art. 143 que, conforme a este artículo, corresponde a las Diputaciones u órganos interinsulares interesados o a las dos terceras partes de los municipios implicados que representen al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla; no se refiere, por lo tanto, a una hipotética sustitución (más bien, inversión del sentido del voto, o asunción de un voto privilegiadísimo) por las Cortes Generales de la voluntad ciudadana expresada en el referéndum celebrado conforme a las reglas del art. 151 CE, que fue lo sucedido en Almería.

En conclusión: el referéndum autonómico en Andalucía no fue debidamente ratificado conforme a las exigencias del art. 151 CE; como consecuencia, o bien no podría reiterarse el mismo referéndum hasta transcurridos cinco años, o bien la iniciativa autonómica debería reconducirse a la vía del art. 143 CE. De ello se colige igualmente que las dos Leyes Orgánicas citadas elaboradas para corregir su resultado en tanto que se apartan del cauce constitucionalmente previsto, tienen en mi opinión una fuerte sospecha de inconstitucionalidad y, en estricta aplicación del principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE), adolecen de un vicio de nulidad, e igualmente nulas e ineficaces son todas las consecuencias derivadas de dicho referéndum.

Si es así, y desde un plano estrictamente teórico, como supuesto de laboratorio,  se podrían plantear determinadas consecuencias de esta posible inconstitucionalidad:

– Si, como se plantea el profesor Ángel Navarro Sánchez, sería viable y prosperaría una cuestión de inconstitucionalidad sobre el tema (argumentos jurídicos, como hemos expuesto, no faltarían… otra cosa es que el Tribunal Constitucional quisiera emitir una sentencia en términos estrictamente jurídicos, y no influenciada por intereses y presiones políticas, como por desgracia tantas veces ha sucedido…).

– Si cabría repetir hoy día el referéndum autonómico andaluz, a modo de convalidación sanatoria de la nulidad que aqueja al mismo.

– O si cabrían otras formas de organización administrativa para la provincia de Almería, como la de una Comunidad Autónoma uniprovincial; o la de conformar una Comunidad Autónoma junto a la vecina Murcia, dadas sus evidentes conexiones sociales, culturales, históricas y económicas; o la de, utilizando el mecanismo que prevé el art. 152.3 CE, formar parte de la autonomía andaluza pero con un estatuto propio especial diferenciado.

Todas ellas desde luego son como digo más teóricas que prácticas, porque parece bastante obvio que si el mapa autonómico va a cambiar en el futuro –algo nada descartable- no lo hará como consecuencia de los hechos y tejemanejes  producidos hace muchos años, sino por el actual estado de deterioro del llamado Estado de las Autonomías.  Pero muestran que ciertas malas prácticas y debilidades de nuestro Estado de Derecho no son de ahora -aunque quizá se hayan exacerbado en los últimos tiempos- sino que se remontan a los primeros años de la Transición.