Vivienda y crisis: ¿por qué el legislador ha actuado tarde y mal?

La crisis económica se ha vuelto una compañera incómoda: parece que ha llegado para quedarse y afecta casi todas las esferas de nuestra vida. Sin embargo, hay un ámbito en el que las consecuencias parecen especialmente gravosas  e injustas: me refiero a la explosión de la burbuja inmobiliaria. En efecto, este capítulo de la crisis no supone sólo la profunda remodelación del sector financiero, que afecta directamente al ciudadano a través de las políticas de austeridad; sino que, además, comporta una crisis social de gran magnitud que afecta a grandes colectivos que han perdido o están en riesgo de perder su vivienda, o que no pueden conseguir una que pueda ser calificada como digna. Y ello porque esta situación ha puesto de relieve las principales carencias de nuestro sistema de acceso y mantenimiento de la vivienda: mercado reducido y frágil de alquiler, pérdida de la vivienda financiada con hipoteca por la incapacidad de hacer frente a las cuotas por muchos de los deudores y ampliación de los supuestos al margen de una vivienda digna (que comprende no sólo los problemas estrictos de homelessness, sino también los de infravivienda). En medio de esta situación, se da la paradoja de que hay personas sin hogar y, a  la vez, una gran cantidad de pisos vacíos: de los 3,4 millones de pisos vacíos en España,  el 23,5 % son propiedad de las entidades bancarias (calculado según los datos publicados por el INE, 2011).

El drama de la crisis inmobiliaria es que descubrimos que afecta a las clases medias en aquellos sectores económicos que vivieron periodos  de expansión y que se han reconvertido de forma drástica y acelerada. La respuesta activa de jueces y policías intentando evitar los efectos dramáticos de las ejecuciones hipotecarias, junto al activismo social que ha presidido este proceso, lo ponen de manifiesto y han elevado un tema de carácter esencialmente técnico a la categoría de debate social. Además, el momento actual pone de manifiesto que las políticas de vivienda protegida dependientes de la recalificación urbanística –especialmente mediante la reserva de suelo para fines sociales-, se muestran ineficaces para resolver los problemas reales en un contexto de impagos hipotecarios y de inexistencia de crédito que, en última instancia, hubiera podido moderar el problema.

Ante estas situaciones, el derecho suele tardar en recomponerse y adaptarse a nuevas necesidades si pensamos en la creación de nuevas leyes; en cambio, la posibilidad de reinterpretar imaginativamente el marco vigente suele ser más fructífero en el corto plazo. Un ejemplo de esta segunda posibilidad es el enorme juego que ha dado la conocida sentencia Aziz (STJUE de 24 de marzo de 2013)  donde el Tribunal de Luxemburgo se pronuncia claramente por el control de oficio del juez, especialmente en el proceso de ejecución hipotecaria, de las cláusulas abusivas en los préstamos que puede acabar con la ejecución o hacer modificar sustancialmente su cuantía.  En efecto, el derecho comunitario ha irrumpido con fuerza en esta cuestión a través de la interpretación de textos legales no específicamente pensados para regular la situación del deudor hipotecario, sino para proteger al consumidor en cualquier relación, y no sólo en los préstamos bancarios. Y lo destacable es que la solución llega de la mano de reinterpretar una parte del derecho interno, el procesal, que parecía absolutamente fuera la esfera de influencia de la normativa comunitaria.

Más allá de las críticas acerca a si la jurisprudencia comunitaria puede o no intervenir en esta esfera, está claro que la posición fijada por el Tribunal de Luxemburgo ha sacudido las bases del procedimiento hipotecario que blindaban al acreedor en caso de impago del préstamo. Y lo más curioso es que este efecto se obtiene acudiendo a la normativa de protección al consumidor que fija los criterios que pueden llegar a paralizar la ejecución: la obligación del juez de examinar de oficio si existen cláusulas abusivas; la consecuente nulidad de las cláusulas abusivas que el juez no pueda integrar y la posibilidad de que todo ello se haga en un juicio de ejecución hipotecaria. Todas estas herramientas han dado inmensas posibilidades a los operadores jurídicos, de forma que las cláusulas de vencimiento anticipado del crédito, las cláusulas suelo, los intereses moratorios excesivos o la cláusula de liquidez son algunos ejemplos, pero no son una lista exhaustiva de las posibles cláusulas a analizar. Otra cuestión es la repercusión que desmontar la agilidad del proceso de ejecución hipotecaria pueda tener en la concesión futura de crédito, y en su encarecimiento.

Sin embargo, en situaciones de gran calado social como en materia de vivienda, la búsqueda de la eficacia sin llegar a reformar el marco normativo no parece que sea suficiente. Ciertamente, redactar un nuevo marco legal suele ser más lento: las reformas de las leyes suelen ser un largo camino que a veces se publicita como realidad a los ciudadanos cuando sólo es un anuncio de una reforma que, finalmente, decae. Pero aprobada la reforma, es decir, convertida en ley, es más uniforme en su aplicación y  tiene carácter indefinido, lo cual representa una evidente ventaja. La cuestión está en saber actuar de forma rápida y acertar con la fórmula de la reforma. Estos dos elementos no siempre se dan, y, realmente, no se han dado en las reformas legales iniciadas en el ámbito de la vivienda hasta ahora.

Un ejemplo claro son la pléyade de reformas de la ejecución hipotecaria (por destacar sólo las más emblemáticas: RDL 6/2012 de 12 de marzo 2012, RDL 27/2012 de 15 de noviembre,  y la L 1/2013 de 14 de mayo). Todas ellas van en la línea de forzar renegociación en el caso de los llamados “deudores de pocos recursos”, concepto que varía en los distintos textos pero que tiene un alcance verdaderamente restrictivo. La última opción en este caso en la dación en pago, que afecta a un colectivo todavía más reducido. Además, la dación en pago ha dejado de ser un término técnico para convertirse en un slogan, y las simplificaciones en este ámbito no suelen ser adecuadas ya que, como opción jurídica, no tiene una aceptación unánime: si se articula como solución general encarece el precio del préstamo y puede hacer aún más complicada la recuperación económica;  y si se plantea como una cláusula de “fresh start”, en el que deudor y banco dejan de estar vinculados por la hipoteca y se restablece el equilibrio inicial, volver a la situación de partida puede ser complicado para los adquirentes de vivienda. Además, la solución final de una moratoria de las ejecuciones  no hace más que perpetuar el problema sin aportar ninguna solución a su esencia. Por otra parte, la proliferación de textos legales consecutivos no hace más que complicar la percepción de los operadores jurídicos, lo cual tampoco parece óptimo.

En cambio, existe una cuestión previa que es el sobreendeudamiento de los consumidores – ya sea directamente por préstamos hipotecarios o por préstamos personales-, que las reformas normativas han obviado  a pesar de que daba signos muy claros de preocupación desde antes del fin de la burbuja inmobiliaria. En este caso se produce un claro ejemplo de la inactividad legislativa en un ámbito donde – y a pesar de diversas proposiciones de grupos parlamentarios- nunca se ha tramitado una iniciativa y en el que una actuación preventiva quizás hubiese logrado minimizar algunos de los efectos que hasta aquí hemos descrito. En este sentido, la reciente reforma de la Ley Concursal (ley 14/2013) regula el llamado “acuerdo extrajudicial de pagos”, procedimiento que debe aplicarse a “emprendedores”, pero que utiliza este concepto en sentido amplio y no opuesto al de consumidor, como el de empresario del art. 4 TRLGDCU, tal como indica el art. 231.1 2º par. LC: bastaría con que un ama de casa fuese empleadora de servicio doméstico, para entrar en el ámbito de aplicación de la ley. Con todo, el procedimiento regulado parece excesivamente complicado y costoso para los fenómenos de endeudamiento de muchas de las familias españolas.

Otro ejemplo de legislación errática es la reciente reforma de la Ley de arrendamientos urbanos que no está pensada para el futuro ya que ni tan siquiera contempla el alquiler como una alternativa más barata de acceso a la vivienda. En cambio, está claro que el llamado crédito responsable va a dejar fuera del mercado de vivienda en propiedad a colectivos importantes de personas, a las que deben sumarse las que han perdido ya su vivienda hipotecada por falta de pago.  Sin embargo, la ley 4/2103 reduce la duración mínima y compromete la situación del arrendatario no inscrito en caso de venda del inmueble; además, el proceso judicial de desahucio se convierte en más que exprés con plazos muy cortos. Esta reforma no se anticipa al más que posible trasvase de vivienda en propiedad al alquiler, sino que piensa sólo en la ocupación temporal de pisos vacíos, especialmente de las entidades bancarias, que puedan volver a entrar en el mercado en un futuro; en cambio, renuncia a explorar las posibilidades del arrendamiento de vivienda que, sin llegar al sacrificio económico exagerado del arrendador de la ley de 1964, puedan dar respuesta en el momento actual.

Otras iniciativas se adentran en fórmulas innovadoras, cuya bondad deberá ser analizada cuando se conviertan en ley. En estos momentos, se encuentra en trámite de información pública –hasta el 15 de febrero- el Anteproyecto de modificación del Código civil Catalán para regular la propiedad temporal y la propiedad compartida que se presentan como alternativas  a la propiedad  convencional  que pretenden huir de la disyuntiva propiedad/alquiler. Así, adquirir por un período determinado de tiempo, al final del cual la vivienda revierte al vendedor; o bien adquirir una cuota de propiedad con el pacto de adquirir más cuotas en el futuro hasta la propiedad total son mecanismos imaginativos que abaratan el precio de la vivienda y, por tanto, la financiación que necesita el comprador, y suponen una oportunidad para el parque de viviendas cerradas, especialmente para aquellas en manos de la Administración, que buscan salidas en el actual contexto.

En definitiva, la crisis económica replantea el marco legal de la vivienda desde todas sus posibles perspectivas y los operadores jurídicos debemos ser lo suficientemente flexibles como para hallar nuevas soluciones que -comportando o no la modificación del marco legal- minimicen este impacto social  de la pérdida de vivienda que amenaza con lastrar la cohesión social conseguida antes de la crisis.

Bunkerización

Es propio de todos los fines de ciclo y épocas de grandes cambios lo que puede calificarse de la “bunkerización” del sistema que se resiste a los mismos. Sucede en todos los ámbitos de la actividad humana, pero muy especialmente en la política. Ya ocurrió en España al final del franquismo.  Hay muchos síntomas de que algo parecido está sucediendo ahora, ya se trate de las tentativas de acallar las voces críticas o los medios desafectos, de los intentos de desmantelar las instituciones de supervisión y control apartando a los funcionarios y técnicos más profesionales e independientes (veáse el reciente caso de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria) del reparto sin ningún rubor de cargos, ventajas, y prebendas de todo tipo a los más fieles y complacientes o directamente a los familiares y amigos o del temor que suscitan las manifestaciones y protestas de todo tipo, que se intentan combatir con importantes sanciones económicas. El establishment se defiende con uñas y dientes porque entiende que si no utiliza todos los medios a su alcance para defenderse los cambios que lleguen no le van a ser favorables.
Pero como la ciudadanía se muestra cada vez más levantisca y desafecta -y sin ciudadanos que estén por la labor es difícil mantener la ficción de una democracia ejemplar y avanzada- también se multiplican como en el tardofranquismo las propuestas de cambios y reformas para apaciguarla. Todos los días surgen iniciativas “reformistas” , ya se trate del informe CORA sobre la reforma de las Administraciones Públicas, la ley de Transparencia (que tardará todavía casi un año en entrar en vigor para el Estado y dos para CCAA y Entidades locales), las propuestas de lucha contra la corrupción,  la reforma local,  la reforma fiscal, etc, etc. Lo que ocurre es que todas estas iniciativas son desmentidas todos los días por los hechos que demuestran que no hay la menor intención de ir más allá de las palabras y de los cambios puramente cosméticos.
En resumen, los candidatos en los partidos políticos se siguen eligiendo a dedo, en las listas electorales se sigue primando la obediencia y la fidelidad al líder sobre cualquier otra consideración, el nepotismo y el clientelismo siguen campando a sus anchas en nuestro sector público, las Administraciones se saltan la ley cuando les conviene…es decir, todo sigue igual. Lo único que ha cambiado y de forma muy relevante es la percepción ciudadana muy consciente ya de que no va a haber ningún cambio político real desde arriba por la sencilla razón de que a los únicos capaces de promoverlos no les interesa. A estas alturas ya sabemos que nuestra clase política no va a cambiar voluntariamente la ley electoral, ni va a reformar y democratizar internamente los partidos políticos, ni va a acabar de verdad con su financiación irregular, ni a reformar las Administraciones Públicas, ni a promover la transparencia, ni van a promover la separación de Poderes ni la independencia y profesionalización de los organismos reguladores y la función pública.
Claro está que todo esto públicamente no se puede reconocer. De ahí que o se evite la discusión sobre estos espinosos asuntos reduciéndolo todo a un debate económico (como si la degeneración política e institucional y la economía no tuvieran nada que ver) o se realicen esfuerzos un tanto desesperados por convencer a la ciudadanía de que realmente las reformas van en serio.
Por eso la situación política  recuerda un tanto al famoso “espíritu del 12 de febrero” de Arias Navarro, al principio de la Transición, y su tímida ley de asociaciones políticas que debían respetar “los principios del Movimiento Nacional”. De esta forma se pretendía tranquilizar a los que mandaban entonces, evitando legalizar los partidos políticos cuya sola existencia  se consideraba entonces la piedra de toque de una auténtica democracia (por contraposición a la democracia “orgánica” franquista) procurando contentar a los que reclamaban una democracia homologable con la de los países libres occidentales. Evidentemente, con este tipo de “reformas” solo estaban contentos los que las hacían, dado que las únicas asociaciones compatibles con estos principios eran precisamente las falangistas. Como la realidad es tozuda, la solución no tuvo mucho recorrido, lo mismo que el Gobierno de Arias Navarro y los partidos políticos que concurrieron a las primeras elecciones defendiéndolos.
En mi opinión, y aunque superficialmente parezca lo contrario, lo que está sucediendo ahora en España revela la extremada debilidad del régimen nacido de la Transición, lo que también le convierte en más peligroso, al menos desde el punto de vista de las libertades y derechos de los ciudadanos. Afortunadamente, hemos dejado atrás los tiempos en que las amenazas se referían a derechos como la libertad o la seguridad; ahora se trata más bien de amenazas de tipo económica contra los derechos fundamentales de manifestación y reunión  –veánse las increíbles sanciones económicas que estaban previstas al menos en la primera versión del Anteproyecto de Ley de Seguridad Ciudadana— contra la libertad de expresión –aunque sea mediante vías indirectas pero que pueden suponer la pérdida de importantes cantidades de dinero para los desafectos ya se trate de periodistas, medios, o ciudadanos en general- y de ataques contra la neutralidad y la imparcialidad de empleados y funcionarios públicos e incluso de empresarios privados pero cuyas cuentas de resultados son muy dependientes del sector público.
Lógicamente estas “sanciones” económicas  son el reverso de las ventajas que confiere la proximidad al Poder, ya se trate de mejores retribuciones para los funcionarios complacientes, obedientes,  contratos públicos para empresas próximas, cargos para amigos, rescates para socios en apuros o publicidad institucional para medios afines.  No obstante, conviene recordar que este tipo de sanciones o desventajas, aunque no sean comparables a las que en otros tiempos tenían que soportar los desafectos y los críticos, son muy reales y dolorosas en un contexto de crisis económica como el que padecemos y muy sensibles para la mayoría de los españoles. Y resultan efectivas
Lo más interesante es que hasta hace poco la existencia de este tipo de comportamientos tan poco homologables con los de nuestros socios europeos era negada cuidadosamente. Por eso otra señal inequívoca del fin de régimen es que ahora se están perdiendo las formas y se dice en público lo que antes se comentaba en privado. Se puede vetar en una rueda de prensa de la Moncloa a determinados medios sin dar más justificación que la que de la santísima voluntad, se hacen insinuaciones sobre la situación tributaria de determinados colectivos críticos, o o se destituye sin miramientos y sin explicaciones a los molestos funcionarios que investigan y denuncian caiga quien caiga o se sanciona disciplinariamente -cuando no se expulsa de la carrera como ha ocurrido con algún Fiscal reingresado por vía judicial- a los que osan levantar la voz contra este estado de cosas. Decir la verdad en España es hoy peligroso. Al menos económicamente peligroso.
Por último, otro rasgo sintomático de bunkerización y fin de ciclo es la apelación al miedo del electorado, miedo a lo desconocido, al caos, a la italianización, al populismo,  lo que pueda venir en estos momentos en que, siempre según la versión oficial ya ha empezado la recuperación económica, aunque los ciudadanos todavía no lo perciban en su vida diaria, más bien al contrario. Lo que sí se empieza a percibir con bastante nitidez es la involución democrática.  Ha empezado el partido del gobierno declarando por boca de su  Secretaria General que es “o el PP o la nada”, en feliz expresión que tanto recuerda el famoso chiste de Hermano Lobo en las postrimerías del franquismo en el que un prohombre del Régimen decía algo similar (“O nosotros o el caos”). En los próximos meses seguirán apelando al miedo y las voces se elevarán cada vez más a medida que las encuestas del CIS les resulten más desfavorables. Me imagino que también intentarán meter miedo a los socios y acreedores europeos.
Y sin embargo, si algo han demostrado estos años es la extraordinaria madurez y resistencia de la sociedad española frente a la adversidad. Los españoles nos hemos hecho mayores de edad y estamos preparados, sin ninguna duda, para una democracia de calidad, que es lo que ya toca para los siguientes 40 o 50 años. No hay que tener miedo.