El IVA y la reforma fiscal. Instrucciones de uso

“…Todo esto fuera bien escusado, respondió Don Quijote, si a mí se me acordara de hacer una redoma del bálsamo de Fierabrás, que con sólo una gota se ahorraran tiempo y medicinasLuego me darás a beber solos dos tragos del bálsamo que he dicho, y verásme quedar más sano que una manzana…” El Quijote Cap. X.

  Los orígenes

En la situación actual de crisis y ante la perspectiva de una reforma fiscal hay dos preguntas de actualidad: La primera es si la subida del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) es suficiente para combatir el déficit en las cuentas públicas. La segunda si  tiene sentido compensar el  incremento del IVA con una correlativa disminución de las cargas sociales. Para responderlas conviene  hacer una breve referencia  histórica.

En el año 1986 España se adhirió a las Comunidades Europeas e implantó IVA. Las  autoridades comunitarias exigieron tal implantación por su  neutralidad en el comercio entre Estados miembros al no incorporarse al precio de los productos y por afectarse un 1% de su base imponible al presupuesto de ingresos  comunitario.

Hace tiempo sin embargo que el IVA rebasó el ámbito europeo y hoy es ya un “impuesto global” vigente en gran numero de países. Esto se explica por razones  técnicas y, sobre todo , por su gran capacidad recaudatoria dada la amplitud de su base imponible, así como por la simplicidad en su gestión. No es de extrañar pues que cualquier legislador tributario o Ministro de Hacienda recurran  a este impuesto en situaciones de importante y/o urgente necesidad financiera. En los países de la UE- se observa a lo largo del tiempo una tendencia al alza en el impuesto instrumentada  mediante incrementos en sus tipos de gravamen.

Nuestro país tampoco ha sido ajeno a este fenómeno. Desde que el IVA se estableció en España el “tipo general” se ha modificado al alza en cinco ocasiones, pasando desde el 12%  hasta el 21 %. , lo que ha supuesto a lo largo de todo el período un incremento del 75%.  En la actualidad el tipo medio español ha alcanzado ya el nivel medio europeo .

La situación es distinta en cuanto a los tipos reducidos. La normativa comunitaria  permite que, para determinados bienes y servicios incluidos en una  “lista cerrada“,  pueda aplicarse un “tipo reducido” de un mínimo del 5%. No obstante algunos países -caso de España, Francia o Italia- pueden aplicar además un “tipo superreducido” inferior que en el caso español es del 4%. Excepcionalmente algunos países – Irlanda, Malta y Reino Unido- pueden aplicar un tipo 0% a determinados productos.

Crisis y ajustes fiscales

Ofrecen especial interés las dos últimas subidas de IVA realizadas en España (en 2010 con gobierno del PSOE y en 2012 con gobierno del PP) por su proximidad en el tiempo,  por haberse producido en el contexto de “la crisis” y, finalmente por que quizás sean precedentes de medidas análogas en el futuro.

En la Ley de Presupuestos para 2010 el Gobierno socialista incrementó en dos puntos el tipo general del IVA, lo que dio lugar a un llamamiento a la rebelión fiscal por la militante del Partido Popular a la sazón Presidenta de la Comunidad de Madrid. Según el Gobierno socialista tal medida fue insoslayable, no para introducir mejoras de técnica tributaria, sino por exigencias perentorias de consolidación fiscal planteadas por la UE , el FMI y en general por los  mercados financieros.

En el año 2012 , con Gobierno del Partido Popular en el poder como resultado de las elecciones generales de Noviembre  2011 , se aprobó una subida generalizada de tipos de IVA y ello a pesar del compromiso de bajar los impuestos contenido en su programa electoral. Su resultado fue que el tipo “general” pasó del 18 al 21 %, el “reducido” pasó del 8 al 10%, mientras que el tipo “super-reducido “ se mantuvo en el 4%. Según el Gobierno tal medida fue indispensable, no por razones  técnicas, sino para afrontar una insostenible situación de déficit heredada del Gobierno socialista anterior. Ulteriormente se han aprobados medidas que han supuesto una resignación a tipos más altos para determinados  bienes y servicios.

Hacia una  reforma fiscal

Como  he indicado antes el recurso al IVA, en circunstancias de avidez de financiación, se explica por su potencia recaudatoria, y por ser fácil la instrumentación practica de las subidas. Por ello en tiempos difíciles el IVA suele ser el remedio al que a cualquiera se le ocurre acudir para abordar los problemas del momento. Nada hay en ello de especialmente original.

Sin embargo en el caso de España los problemas actuales son de mayor alcance, tras más de cinco años de severa crisis económico-financiera -con cifras de paro y endeudamiento insostenibles y con dificultad para cumplir los sucesivos objetivos de déficit público exigidos por la Unión Europea- ya nadie discute la necesidad  de reformar el sistema tributario español en su conjunto  A ello se ha comprometido el Gobierno ante la UE, y a tal efecto se nombró la comisión de expertos encargada de diseñar las grandes líneas de la reforma.

Las  consideraciones anteriores sirven para apreciar mejor las diferentes recomendaciones  –a veces perentorias y en la mayor parte de los casos arropadas bajo el manto de una necesaria “consolidación fiscal”–  formuladas tanto  por la UE, el BCE, el FMI, como por los mercados financieros.

Pues bien, me parecen explicables y lógicas las recomendaciones hechas a España de  reforma del sistema tributario en su conjunto para afrontar los problemas de financiación con perspectiva de futuro. Sin embargo, estimo que no lo son tanto las medidas referidas exclusivamente al IVA, ya consistan en incrementos de tipos de gravamen, o en combinar simultaneamente subida de IVA y correlativa bajada de cotizaciones a la Seguridad Social como medida de alcance coyuntural.

Creo que hacer pivotar básicamente en el IVA el esfuerzo de consolidación fiscal -, aunque sea a corto plazo  supone atribuirle un papel a la vez excesivo e insuficiente  convirtiéndolo en “panacea” o “bálsamo” que todo lo cura.

Aunque en el momento en que escribo la comisión de expertos designada por el Gobierno todavía no ha publicado integramente su informe, la prensa  ha avanzado ya algunas primicias al respecto. Se publica que “El comité de sabios plantea al Gobierno fórmulas para subir el IVA y bajar cotizaciones sociales y que la combinación de ambas medidas permitirá ganar competitividad exterior e impulsar el empleo”.

Parece que -al menos  por el momento- el Gobierno no se muestra receptivo a esta  propuesta. Según declaraciones del Ministro de Economía : “El Gobierno ya ha tomado medidas importantes en relación con el IVA, no se van a producir modificaciones sustanciales en absoluto del impuesto sobre el valor añadido“, y en relación con las cotizaciones sociales destacó que el Ejecutivo “acaba de aprobar una tarifa plana de 100 euros que supone una bajada de las cotizaciones”, una medida que consideró que es muy importante”. (El Mundo 12.03.14).

Comparto en buena medida este criterio ya que, aun estimando necesaria alguna reducción de las cotizaciones sociales (verdadero gravamen sobre el trabajo y empleo) considero que el coste de dicha reducción debe asumirse  por el conjunto de los ciudadanos -via Presupuesto- con cargo a lo recaudado por los diferentes conceptos de ingresos y no sólo por los consumidores -via IVA- con cargo a la recaudado por este sólo Impuesto. Considero que esta formula propuesta por los expertos, que algunos califican de “devaluación fiscal “, atenta además a un sólido principio de ortodoxia presupuestaria que exige que la totalidad del presupuesto de ingresos financie la totalidad del presupuesto de gastos y prohíbe afectaciones parciales de unos a otros.

Por otra parte es de temer que tanto las propuestas de reforma fiscal de los expertos como las que en su día sean asumidas por el Gobierno en sucesivas etapas (se prevé  un calendario de reforma  205/207) ignoren el problema básico de nuestras finanzas publicas que alguien ha calificado recientemente como “desaforado nivel de gasto publico” y la necesidad de una drástica reducción del mismo en los diferentes niveles de gobierno: central, regional y local.

Hay que reconocer que el diagnóstico inicial de este “mal nacional” y la propuesta de medidas para afrontarlo -en los que  ha sido pionero el partido político UPyD– hoy en día  es aceptado ya por la opinión publica en general y por los diferentes partidos políticos. Urge sin embargo llevarlo a la práctica adoptando medidas  concretas  de recorte de gastos que son siempre difíciles.

Dicho esto y volviendo al terreno de los ingresos, que es el campo propio de una reforma fiscal, estimo que, para garantizar la suficiencia financiera del sistema, son prioritarias las siguientes acciones:

  • Lucha decidida contra el fraude fiscal.
  • Revisión a la baja de incentivos fiscales en los diferentes impuestos.
  • Reducción selectiva de las cotizaciones sociales , financiada con cargo a los PGE
  • Paulatina supresión de los regímenes de estimación objetiva de bases imponibles: módulos (en el IRPF) y  simplificado (en el  IVA).
  • Posible reasignación de tipos de IVA, aplicable  a  bienes y servicios concreto, al alza o a la baja.

 

No considero conveniente ahora una subida del tipo general del IVA, ya que ha sido objeto de incrementos sucesivos recientemente.

 

 

REFLEXIÓN FINAL. Un sistema tributario no es sólo un instrumento para recaudar, sino que -sobre todo- debe servir de  marco para la convivencia. La tarea de su reforma ha de extenderse al conjunto de los tributos que lo integran y afectar a todos los ciudadanos en función de sus diferentes capacidades contributivas. La carga fiscal ha de distribuirse equitativamente entre las distintas manifestaciones de capacidad contributiva: renta, riqueza, consumo y tráfico de de bienes. Todo ésto, aunque pueda parecer obvio y ya sabido, es preciso recordarlo aquí ya que suele olvidarse con frecuencia.

A propósito del indulto y las sentencias del Tribunal Supremo. El caso del kamikaze.

En el año 2013 el Tribunal Supremo ha dictado sentencias relevantes sobre la figura del indulto, en las que se han planteado cuestiones del más diverso calado y alcance sobre temas nucleares de la configuración constitucional del Estado, como la separación de poderes, el ejercicio de la potestad de gracia, la titularidad de la potestad del indulto, la diferente construcción constitucional de los poderes del Estado, la categoría del acto político y su sometimiento a control por la jurisdicción contencioso-administrativa o el deber de motivación por el Gobierno de los actos derivados del ejercicio de potestades graciables.
Sin duda, los más de 100 folios de la Sentencia del Pleno de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de noviembre de 2013, dictada en el Recurso nº 13/2013, dan para albergar razonamientos como los anteriores, al hilo de la anulación del Real Decreto 1688/2012, de 14 de diciembre, por el que se indultaba a don Cesáreo Parada González. Esta anulación representa una novedad de primer orden en nuestra jurisprudencia pues, como destaca la citada Sentencia en su fundamento jurídico 7º, desde el año 2001 la Sala se ha pronunciado en 32 sentencias sobre el indulto, siendo 28 sentencias sobre acuerdos de denegación y 4 sobre acuerdos de concesión del indulto.
En esta Sentencia, emitida en relación con el llamado indulto del kamikaze, puede apreciarse un notable esfuerzo de los magistrados integrantes de la Sala por ofrecer un razonamiento sosegado sobre las razones de sus diferentes posturas, concurrentes o discrepantes con la Sentencia del Pleno, incluidos en los 7 votos particulares, suscritos por 17 de los 36 magistrados integrantes de la Sala.
El Decreto de indulto presentaba el siguiente tenor literal:
Visto el expediente de indulto de don Ramón Jorge Ríos Salgado, condenado por la Audiencia Provincial de Valencia, sección cuarta, en sentencia de 17 de enero de 2011, como autor de un delito de conducción con grave desprecio para la vida de los demás en concurso ideal con un delito de homicidio, un delito de lesiones, una falta de lesiones y una falta de daños, a la pena de trece años de prisión e inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena, por hechos cometidos en el año 2003, en el que se han considerado los informes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal, a propuesta del Ministro de Justicia y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 7 de diciembre de 2012,
               Vengo en conmutar a don Ramón Jorge Ríos Salgado la pena privativa de libertad pendiente de cumplimiento por otra de dos años de multa, que se satisfará en cuotas diarias de seis euros cuyo inicio y forma de cumplimiento serán determinados por el Tribunal sentenciador, a condición de que abone las responsabilidades civiles fijadas en la sentencia en el plazo que determine el Tribunal sentenciador y no vuelva a cometer delito doloso en el plazo de cinco años desde la publicación del real decreto”.
La cuestión esencial en el caso parece residir en si el Gobierno puede indultar cuando los informes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal son contrarios al indulto.
Debe tenerse en cuenta que la impugnación del indulto se residencia ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que cuenta con la base fáctica y jurídica sentada en la jurisdicción penal, sin que pueda el Tribunal Supremo, cuando se impugna un Decreto de concesión o denegación del indulto, ejercer más control que el que le permite la Ley 29/1998, sin que sea posible un nuevo enjuiciamiento de los hechos decididos en sede penal. Es claro en este sentido el fundamento jurídico 2º de la Sentencia comentada, cuando afirma que ya la Sala Segunda del propio Tribunal Supremo descartó que el indultado padeciera epilepsia a la fecha de los hechos.
En suma, cuando se impugna el Decreto de indulto cabe al Tribunal Supremo el control de los elementos reglados, conforme al artículo 2 de la Ley 29/1998.
Y aquí se produce la controversia fundamental en el seno del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
Se discutió en el Pleno el alcance del control del ejercicio de la potestad de indulto y, en particular, el control de la motivación. En el fundamento 7º se dice textualmente:
Así, en la STS de 29 de Mayo del 2013 (RC 441/2012) hemos señalado que esta Sala “con reiteración viene expresando, a la hora de delimitar el alcance del control jurisdiccional contencioso administrativo de los acuerdos de indulto, que se encuentra limitado a los aspectos formales de su elaboración, esto es, a los aspectos reglados del procedimiento, concretamente, a si se han solicitado los informes preceptivos y no vinculantes que la Ley 1/1988 establece, sin extenderse a defectos de motivación ni, por supuesto, a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo”.
               Igualmente (SSTS de 20 de febrero y 9 de mayo de 2013, RRCC 165 y 481 de 2012) se ha expuesto que “los indultos son susceptibles de control jurisdiccional en cuanto a los límites y requisitos que deriven directamente de la Constitución o de la Ley, pese a que se trate de actos del Gobierno incluidos entre los denominados tradicionalmente actos políticos, sin que ello signifique que la fiscalización sea in integrum y sin límite de ningún género, pues esta posición resultaría contraria también a la Constitución”.
               Pero también, en la STS (Pleno) de 2 de diciembre de 2005 (RC 161/2004) hemos expuesto que “La regulación legal del indulto está recogida en la Ley de 18 de junio de 1870, modificada por la Ley 1/1988, de 14 de enero. Su exposición de motivos precisa bien su alcance y subraya, ya que se refiere solamente a los indultos particulares, la importancia que han de tener a los efectos de la decisión que deba adoptar el Consejo de Ministros, los hechos y circunstancias del caso concreto, sobre los que debe extenderse la motivación que ha de contener el Real Decreto en que se manifieste. Motivación que deberá contemplar, especialmente, las consecuencias que haya de producir bajo el aspecto de la justicia, de la equidad y de la conveniencia social, pues son extremos cuyo estudio impone la Ley. Por tanto, el indulto comporta una decisión circunscrita a un supuesto específico: el del reo al que se refiere, ya lo haya solicitado él o sean otros quienes lo hayan pedido en su nombre …“.
Partiendo de esta base, la Sentencia considera que es posible controlar el ejercicio del derecho de gracia desde la perspectiva de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Y especifica (FJ 8º):
               “Se trata, pues, de un control meramente externo, que debe limitarse a la comprobación de si el Acuerdo de indulto cuenta con soporte fáctico suficiente —cuyo contenido no podemos revisar— para, en un proceso de lógica jurídica,  soportar las razones exigidas por el legislador, pudiendo, pues, examinarse si en ese proceso se ha incurrido en error material patente, en arbitrariedad o en manifiesta irrazonabilidad lógica. Lo que podemos comprobar es si la concreta decisión discrecional de indultar ha guardado coherencia lógica con los hechos que constan en el expediente”.
Con estos mimbres, en el FJ 9º se anula el Real Decreto impugnado por entender que no señala las razones de justicia, equidad o utilidad pública exigidas por el legislador y que han de ser determinantes del indulto; desde otra perspectiva, continúa la sentencia, la única fundamentación que el mismo contiene es la referencia a haber sido considerados los informes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal, fundamentación que “no podemos situarla en el terreno de la lógica jurídica, excluyente de la arbitrariedad, ya que, por una parte, el Ministerio Fiscal señala que se opone a la concesión del indulto por la naturaleza y gravedad de los hechos, por la oposición de casi todos los perjudicados y por estimar que no concurren razones suficientes de justicia, equidad o conveniencia pública” y, por otra parte, el Tribunal sentenciador informó en el sentido de que no procedía la concesión del indulto.
La lectura de la Sentencia deja un cierto poso amargo o una sensación de desorientación, por mejor decir, quizás incluso en la propia Sala. Y ello porque se revela que ciertas cuestiones que podrían considerarse lugares asentados en la jurisprudencia contencioso-administrativa no lo son tanto y que categorías que la doctrina declara desaparecidas, como el acto político, se resisten a ser enterradas en el cementerio de las leyendas jurídicas.
La cuestión esencial a dilucidar en el caso examinado era la si podía anularse un Decreto de indulto que tenía la redacción mencionada, una vez que “se habían considerado” los informes preceptivos pero no vinculantes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal, ambos contrarios al indulto.
A este respecto, debe destacarse que los mencionados informes son, como se ha indicado, preceptivos pero no vinculantes para el Gobierno, de modo que aunque fueran favorables podría no indultar y aunque fueran contrarios podría, en hipótesis, indultar. Y esto es lo que discute la Sentencia, no tanto en cuanto al núcleo de la decisión gubernamental, incontrolable al ser fruto de una potestad graciable, como en lo referido a la inexistencia de una fundamentación específica que, precisamente y a pesar de esos informes contrarios al indulto, permita sustentar en razones de justicia, equidad o conveniencia social (Exposición de Motivos de la Ley de 1870) la decisión del Gobierno de indultar a una persona determinada.
Ahora bien, como desliza en algún momento la propia Sentencia y destacan algunos votos particulares como el de Rodríguez-Zapata, esos motivos o razones justificativos del indulto nunca han sido exigidos a ningún Real Decreto de indulto, en el sentido de exigirles que contengan una motivación formal, siendo suficiente que la justificación del indulto resulte del expediente de indulto.
El FJ 8º de la Sentencia, sin embargo, afirma que ha sido “el propio legislador el que ha limitado la citada discrecionalidad a la hora de ejercer la prerrogativa de gracia, materializada en el indulto, estableciendo las razones a las que ha de responder el mismo, las cuales deben constar en el Acuerdo de concesión”. Esta afirmación final supone una auténtica novedad, si se entiende como exigencia de que en el Decreto de indulto se afirmen esas razones, que no casa a mi juicio con lo que se afirma a continuación en la propia sentencia: “Tales razones han de ser explicadas y han de ser deducidas de lo actuado en el expediente (informes preceptivos, estos sí, motivados, alegaciones, certificaciones, aportaciones sobre la vida y conducta del indultado, etc.), pero, una vez verificada la realidad de tales hechos —que habremos de aceptar y que no podemos revisar— la revisión jurisdiccional, en ese espacio asequible al que tenemos acceso, debe valorar si la decisión adoptada guarda “coherencia lógica” con aquellos, de suerte que cuando sea clara la incongruencia o discordancia de la decisión elegida (basada en las expresadas razones legales de “justicia, equidad o utilidad pública”), con la realidad plasmada en el expediente y que constituye su presupuesto inexorable, “tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (…)”.
Resulta así que quizás la Sala en Pleno podría haber atendido a si el expediente ofrecía o no señales de la existencia de esas razones justificativas, como señalaba el voto particular encabezado por Carlos Lesmes, pero prefirió descansar en la discordancia entre los informes preceptivos contrarios al indulto y el Real Decreto de concesión que situaban supuestamente a éste fuera del terreno de la lógica jurídica.
La Sentencia, sin embargo, no contiene una valoración de si esos informes preceptivos eran suficientes para ser motivo de oposición a la decisión gubernamental, informes que, como revela un voto particular, emplearon “meras fórmulas rituarias que se limitaban a expresar sin razonamiento alguno su oposición” al indulto.Cabe preguntarse legítimamente si en un asunto en el que está en juego el ingreso en prisión de una persona es admisible que los órganos llamados por la Ley para emitir su parecer en tan trascendente materia se limiten a emplear modelos. La respuesta es, evidentemente, negativa.
El análisis jurídico de la sentencia admitiría reflexionar sobre otras cuestiones importantes, como la extensión de las reglas del indulto total al parcial que parece efectuar la sentencia, el empleo de los criterios explicitados en la Exposición de Motivos de la Ley como ratio de los indultos, sin atender al artículo 3 del Código Civil, o la supuesta falta de relevancia de la reforma de la Ley del Indulto que tuvo lugar en 1988, al menos en lo que a la necesidad o no de motivación del Decreto de indulto se refiere.
Al cabo la Sentencia comentada ha tenido como efecto que el Gobierno haya incorporado a los Decretos de indulto una frase ad hoc, en el sentido marcado por el Tribunal Supremo. Así, en el Real Decreto 132/2014, de 28 de febrero, se concede el indulto parcial una vez “Visto el expediente de indulto de XXX (…), en el que se han considerado los informes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal, [y] estimando que, atendiendo a las circunstancias de la condenada, concurren razones de justicia y equidad”.
Esta técnica parece cuando menos un parche provisional. La lectura de la Sentencia examinada revela que quizás sea el momento de modificar el régimen jurídico del indulto, de manera que se acomode a ciertas exigencias de la configuración constitucional del Estado social y democrático de derecho.