Entre Mission Impossible y 12 hombres sin piedad ¿Es posible evitar el nepotismo mediante reglas?

(Con Antonio Cabrales)

Coproducciones de NeG y HD

Iniciamos con este post una colaboración que esperamos interese a los lectores entre los editores y colaboradores de NeG en su nueva etapa y los de HD. Algunos temas merecen ser abordados conjuntamente desde una perspectiva jurídica y económica a la vez para ser bien comprendidos. El nepotismo tan frecuente en nuestro sector público (universidades públicas incluidas) puede ser un buen comienzo.

 

Como consecuencia de una entrada en ¿Hay Derecho? de Rodrigo Tena (aquí) sobre la excesiva importancia de los contactos en España (con ocasión de un caso de nepotismo en el Tribunal Supremo), Antonio Cabrales, Elisa de la Nuez y Rodrigo Tena tuvimos un intercambio epistolar que reproducimos aquí (convenientemente editado para no marear a los lectores con innecesarias digresiones). Pensamos que puede servir para ilustrar las distintas perspectivas que es necesario tener en cuenta a la hora de abordar esta cuestión. Como suele ser habitual, los juristas consideramos que establecer procedimientos y requisitos minuciosos y detallados puede permitir un control judicial “a posteriori” para determinar si un determinado nombramiento es correcto o no. Antonio, como economista, discrepa de la necesidad de tanta regulación.

Antonio: Tengo que estar parcialmente en desacuerdo. El problema NO es “saber cuántos puntos supone cada mérito, que sería lo mínimo necesario para poder participar en el proceso con ciertas garantías.” Simplemente no es útil responder a esa obsesión hispana por tener un indicador a prueba de bombas. Los economistas llevan décadas investigando qué pasa si no hay lo que llamamos “contratos completos” (ver  aquí o aquí). El problema es que en muchos lugares da igual a quién tengamos al lado. Y ya puestos elijamos a un “nipote” (sobrino). En las universidades buenas no hay un criterio cerrado con puntos para cada mérito. Pero todo el mundo sabe que elegir a un sobrino es fatal para el departamento y tiene costes para la reputación del individuo que lo hace. Y, simplemente, no se hace.

Elisa: Esto no tiene nada que ver con la Universidad. Es mucho más sencillo, se valoran unos méritos, supuestamente, pero nadie sabe cómo ni por qué. Es como si presentas ofertas a una licitación pública y te contestan que te han dado un 3 o un 4 y que ha ganado otro con un 9 pero no sabes por qué. Total, luego resulta que el de los 9 puntos no cumple los requisitos pero casualmente es un hijo o un sobrino. No es un problema de autonomía vs responsabilidad y resultados, sino pura y simplemente de intentar controlar mínimamente la ocupación irregular  de puestos apetecibles.

Antonio: Claro, pero los “méritos” van a ser siempre en alguna medida subjetivos y da igual que se expliciten, siempre se puede retorcer la interpretación para hacer las cosas bien formalmente y contratar al sobrino de todas formas. El problema es que la tarea que se supone que tiene que hacer el contratado no es “productiva”, y no contribuye a nada que le importe al que decide. Entonces lo mejor es eliminarla y punto. Y si contribuye, y el que decide realmente rinde cuentas de su productividad, ya se cuidará de tomar la decisión apropiada. En eso se parece mucho a la licitación. Si es de un insumo a un proceso productivo y yo tengo algún interés real en el producto final, no vale la pena que fiscalice el insumo. Rindo cuentas del producto final y ya me cuidaré de escoger el mejor proveedor. Pero poner muchas reglas formales en el proceso de selección solo complica el proceso y no soluciona nada. Y mientras creamos un sistema donde a la gente le importe esto, ¿qué hacemos? ¿Pedir papelitos o que canten temas de administrativo? Tal vez, pero es tan third-best que me da reparo decir que sí, preferiría diseñar bien el sistema desde el principio, sector por sector. Sobre todo porque la obsesión documental impide la innovación que pueda crear lugares con otras culturas, donde hay discrecionalidad pero se usa bien.

Rodrigo: Me parece un tema muy interesante que hay que tratar, sin duda, y la clave está efectivamente en la responsabilidad del contratante. Cuando yo contrato a alguien en mi notaria nadie me puede exigir que explicite con qué criterios lo hago y qué circunstancias valoro, porque en el pecado llevo la penitencia. En el sector público debería ser lo mismo si el contratante llevase de verdad en el pecado la penitencia, pero, como dice Elisa, en ese sector hay:

a) Subsectores en los que institucionalmente es difícil diseñar esa responsabilidad del contratante. Pongamos como ejemplo la selección de notarios. Si salen malos notarios ¿a quién le pides responsabilidad? ¿A qué persona física en concreto le pides responsabilidad por los desmanes cometidos por la promoción del año XX, cuyos nefastos efectos estamos empezando a comprobar ahora? En estos casos parece más lógico diseñar un proceso de selección en el que se valoren unos méritos específicos (cantar tres civiles en una hora) y que todo el mundo sepa por adelantado qué te van a pedir y cómo.

b) Subsectores en que cabría diseñar esa responsabilidad del contratante, pero en los que los mecanismos de responsabilidad no funcionan. Esto es efectivamente lo mismo que la autorregulación en las empresas cotizadas. Seguro que en UK funciona, con buenos sindicatos de accionistas y prensa independiente, pero aquí todo está diseñado para que no funcione. Entonces, mientras arreglamos las cosas para que funcione, es conveniente explicitar los requisitos, de tal manera que al menos sea posible un mínimo control (judicial) porque si no tendremos lo peor de ambos mundos.

En general estoy de acuerdo en que donde puedan funcionar los incentivos personales las normas serán un mero apaño. Pretender sustituirlos en un lugar como la universidad por un modelo estandarizado de méritos “objetivos” es una vergüenza. Pero también te digo una cosa: cuando esos méritos se ventilaban en una oposición pública con temario y trinca, el sistema no era tan perfecto como el de los incentivos, ok, pero tampoco la absoluta merienda de negros que es en la actualidad. Al menos alguien se tenía que poner rojo en algún momento. Hoy ni eso.

 

Hasta aquí el intercambio epistolar. Pero lo que se debe hacer cuando uno tiene este tipo de debates es investigar cómo funcionan las cosas en el exterior, y a veces te llevas alguna sorpresa.

Anders Sundell, un experto en contratación pública de la Universidad de Gotemburgo, publicó en 2012 este interesante paper: What is the best way to recruit public servants? En él analiza las ventajas e inconvenientes de los dos sistemas apuntados, en primer lugar el sistema tradicional público de requisitos formalizados con escasa o nula discrecionalidad para el gestor, y en segundo lugar el típico del sector privado en donde los gestores tienen la máxima flexibilidad para contratar a los que consideren más adecuados.

Pues bien, después de analizar las características de 100 burocracias llega a una conclusión bastante lógica. El mejor sistema de selección para conseguir los niveles más altos de meritocracia es el propio del sector privado, efectivamente, pues por muy bien que se diseñen los exámenes o los requisitos formales siempre se corre el riesgo de que no sirvan para filtrar las personas más adecuadas. Ahora bien, este sistema solo es útil si existe algún tipo de salvaguardia social que evite los riesgos del nepotismo y del clientelismo, sencillamente porque en las burocracias los sistemas de control interno y de rendición de cuentas característicos de las empresas privadas son mucho más difíciles de conseguir. Si existe esa salvaguardia social, entonces fenomenal: éxito total. El caso más típico es el de Nueva Zelanda.

Allí donde no existe ese tipo de salvaguardia, sin embargo, los niveles más altos de meritocracia se consiguen a través de un sistema formalizado y regulado de selección sujeto a control judicial. De ahí que a falta de frenos sociales al nepotismo, prescindir de procedimientos formales de contratación y adoptar el sistema del sector privado produzca los niveles más bajos de meritocracia. El caso más típico es el de Nicaragua.

El autor constata que la tendencia generalizada en el mundo es a eliminar o diluir los controles formales, pero tal sistema solo produce resultados positivos allí donde existen esos límites efectivos al clientelismo, concretados en la calidad institucional del país y en la existencia de una auténtica cultura democrática y, por supuesto, de prensa verdaderamente independiente.  A través de un interesante análisis histórico demuestra cómo algunos de los países hoy más avanzados reaccionaron en su momento frente a los abusos del clientelismo introduciendo exámenes y requisitos formales, para luego ir flexibilizándolos a medida que esos riesgos disminuían.

En definitiva, todo depende de encontrar un punto de equilibrio: cuando el coste del nepotimo y del clientelismo desciende, se hacen más evidentes otros riesgos asociados a los sistemas demasiado rígidos de selección. La conclusión entonces es doble: por un lado se debe combatir socialmente el clientelismo, por otro diseñar sistemas adecuados de selección que, evitando esos riesgos gracias al posible control judicial, no sean demasiado rígidos. Aconsejamos un vistazo a los cuadros del paper (antes hagan el esfuerzo de imaginar dónde está España) porque resultan muy interesantes.

Un tema a tener en cuenta, apuntado por Antonio, es hasta qué punto un sistema formal puede constituir una efectiva barrera contra el nepotismo y el clientelismo. Es decir, hasta qué punto “los malos” pueden circunvalar el sistema. Sundell cita como ejemplo el infame “Malek Manual” durante la época de Nixon, diseñado para circunvalarlo todo. De nuevo volvemos a un problema de equilibrio en costes: será más útil para evitar ese riesgo cuanto más rígido y objetivo sea, pero a un coste mayor.

No cabe duda de que el papel de los jueces en este punto es fundamental. Es clave que demuestren cierta disponibilidad a entrar en la revisión de estos procesos cuando la ley les da pie para ello. En un interesante análisis sobre la situación de los países de la Unión Europea en este tema (“Recruitment in civil service systems of EU members”), Francisco Cardona señala que ese control está bastante extendido en Francia, Italia y España (?). De hecho, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha requerido a todos los Estados miembros a establecer sistemas efectivos de revisión en todos los procedimientos de selección de empleados públicos. Una de las razones fundamentales, que también hay que tener en cuenta y cuya discusión necesitaría otro post, es que existe un principio básico a respetar que no cabe olvidar y que implícitamente aparece mencionado en el post de Rodrigo: el derecho de todos los nacionales de un país a poder acceder a un puesto público en condiciones de igualdad, previa difusión general de los requisitos exigidos.

 

Teoría étnica de los naufragios…y de la política

El naufragio el pasado día 16 de abril del ferry surcoreano Sewol ha dado lugar a una serie de noticias que me han dado que pensar. No me refiero al naufragio en sí mismo, aunque esto ya de por sí ha dado que hablar por las imprecisiones que se han publicado, ni al enorme número de víctimas , casi 250, entre las que se encontraba un gran número de estudiantes que iban en viaje escolar, aunque añade un punto más de dramatismo al asunto. Ni tan siquiera por el lamentable espectáculo de la huida del capitán arrastrando por los suelos ese rasgo deontológico de ser el último que abandona el barco que todos nos presuponemos en un personaje tan representativo nos sorprende pues no ha mucho el capitán Schettino le precedía.

No, lo que me ha intrigado han sido varias cosas: que el primer ministro haya dimitido a los 12 días del naufragio “asumiendo sus responsabilidades por la mala gestión del naufragio”, dimisión que, por cierto, no ha sido bien recibida por los allegados de los desaparecidos ni por el principal partido de la oposición, que han tachado la decisión de precipitada, porque “podría haber continuado en su cargo hasta que terminaran las labores de rescate”. Y días después ¡ha sido detenido el presidente de la naviera! Desde otro punto de vista, me ha llamado la atención que hubo una tajante orden de los responsables del buque a los pasajeros en el sentido de que no se movieran de sus camarotes; orden que, acatada puntualmente condujo a los trágicos resultados que conocemos (véase la noticia en “Cumplir hasta la tumba”)

Huelga decir que ambas cuestiones me impresionan por contraste. Porque, ¿qué hubiera hecho el primer ministro coreano si le ocurre lo de Bárcenas? ¿Seppuku en plaza pública? Y es que por estos lares hispánicos no se estila la dimisión responsable: buscando en Google, por ejemplo, “Prestige dimisión”, lo que obtengo es que Zapatero estaba muy orgulloso porque con lo del Prestige nadie del PP dimitió y en cambio por el incendio de Guadalajara sí lo hizo una consejera autonómica ; que si que dimitió un consejero autonómico del PP, pero porque se lucraba vendiendo material para la limpia del chapapote; o que el diputado autonómico Carmona dimitió porque entre bromas decía que el PSOE tenía suficientes votos y si hacía falta “hundían otro barco”. Es lo malo que tiene Google, que te enteras de todo, incluso de estas miserias.

Pero, de otro lado, también me impresionó mucho esa docilidad de los estudiantes que se someten a las órdenes de los superiores sin cuestionamiento alguno, como al parecer es lo propio en una sociedad fuertemente jerarquizada como la coreana. ¿Hubiera ocurrido lo mismo por aquí? No estoy yo muy seguro de la obediencia de los jóvenes mediterráneos de 16 o 17 años , y más bien me inclino por pensar que habrían subido al puente “a ver qué pasa”.

Me recordaba el otro día en Twitter la periodista Berta González de Vega las concomitancias de este caso con el que Malcolm Gladwell cuenta en “Outliers” (Fueras de Serie). El libro trata de por qué unas personas tienen éxito y otras no y es francamente interesante (recomiendo el capítulo de “La regla de las 10.000 horas”, que explica como para ser maestro en cualquier cosa se precisa echarle ese tiempo) y desde luego nos viene al pelo: en el capítulo titulado “Teoría étnica de los accidentes aéreos” cuenta que en los años 90 la Korean Air tenía un porcentaje de accidentes muy superior a la media (17 veces superior a la de United Airlines) y que aunque ello se debía normalmente a una concatenación de errores, lo cierto es que había un factor muy significativo: la llamada “mitigación”, muy propia del legado cultural coreano.

La “mitigación” o el “discurso mitigado” se refiere a cualquier tentativa de minimizar el significado o el sentido de lo que se dice, como cuando queremos ser corteses con alguien o respetuosos con la autoridad, a quien no se le dice “quiero que vea esto” sino “quizá no le es mucha molestia echarle un vistazo, no me urge”. Este discurso mitigado no es apto para las comunicaciones entre copiloto y piloto de un avión y menos en situaciones de riesgo. Pero es lo que ocurre en aquellos países que tienen un muy alto “Índice de Hofstede de Distancia al Poder” -cuánto se respeta y valora la autoridad en una cultura determinada-, como es el caso de Corea del Sur (y no quiero pensar cuál será el del Norte).

Al parecer, en las tripulaciones coreanas se esperaba que los oficiales más jóvenes atendieran al capitán hasta el punto de hacerles la cena o comprarles regalos, y la palabra de éste es la ley al punto de que no era extraño que le cruzara la cara al novato si cometía algún error. En el lenguaje coreano hay hasta seis niveles diferentes de tratamiento según la jerarquía o familiaridad, y la relación piloto-copiloto está fuertemente jerarquizada. Claro que eso tiene un doble camino: mientras en el mundo occidental es obligación del emisor comunicar sus ideas de una manera clara e inequívoca, en esta sociedad coreana tan rigurosa, es el receptor de mayor categoría el que tiene la responsabilidad de descifrar el mensaje, que se ha adaptado a su categoría.

Eso explica que cuando el copiloto en el accidente del vuelo 801 observó que venía una enorme tormenta, que no había visibilidad y que el piloto no reaccionaba debidamente, sólo se atrevió a decir a su superior: “Capitán, el radar meteorológico nos ha ayudado mucho”. El capitán, muy estresado, no entendió lo que pasaba y se dieron con una loma, pereciendo todos.

Parece ser que el legado confuciano, recibido de China y predominante en el sistema de valores de Corea durante siglos bajo la dinastía Joseón (1392-1910) sigue muy presente en la sociedad coreana actual, aunque haya disminuido algo en las últimas décadas: principios como la jerarquía, la lealtad a la familia o un grupo social, la importancia de la educación y al respeto a los demás siguen vigentes en la psique del coreano y se manifiestan en la importancia que se concede al status social. 

O sea, que es indudable que el legado cultural es importante tanto para los accidentes aéreos y los naufragios como para la política. No conozco bien la sociedad coreana, pero desde luego suena que es un país muy organizado y eficiente, con altos niveles de educación y de innovación (ver conclusiones del enlace) pero quizá pone excesivo énfasis en la disciplina y tiene poca creatividad, lo que les lleva a fracasar en las universidades extranjeras (ver aquí). De la idiosincrasia hispánica, con sus cosas buenas y malas, no me molesto en ilustrarles.

Ahora bien, ese legado ¿es inmutable? ¿Tenemos que resignarnos a ser como somos y los coreanos a ser como son? O dicho de otra manera ¿tenemos que quedarnos el paquete entero? ¿No podemos ser individualistas en aquellas cosas en las que es importante tener iniciativa y ser responsables cuando procede? Porque quizá tampoco sería de mi gusto que el presidente del gobierno dimitiera cada vez que hay un accidente gordo porque probablemente no todo siempre culpa suya y no compensa, pero sí que lo hiciera él o alguien importante cuando realmente la tragedia podría haberse evitado o gestionado de otra manera. Y tampoco me gusta la falta de civilidad o de educación, pero no hasta el punto de cargarse la iniciativa individual y el criterio propio.

Mi respuesta puede ser tachada de voluntarista o ingenua pero creo que sí, se puede cambiar. Hace algún tiempo defendía en el ABC (reproducido aquí en el blog) que la tradición cultural española no es insoslayable y que la leyenda de un país sin remedio no es cierta, y lo mantengo. No hay más que ver cómo han cambiado nuestros hábitos al volante en los últimos 20 años o qué poco se fuma ahora para percatarse de que cosas que parecían intangibles  pueden cambiarse.

Pero claro, las cosas no se cambian solas, hay que empujar un poco cambiando nuestra conducta personal y haciendo que cambie la de los demás, mediante la exigencia de responsabilidades (y, no se olvide, a través del voto responsable, valiente  y escéptico con las encuestas el CIS) y del imperio del sentido común. Si hay alguna idea que destacara de mis posts en este blog es esa: hay que tener ese valor civil cotidiano, lento y tenaz de intentar modificar nuestras instituciones y nuestras costumbres, aunque no se vea el éxito en el horizonte.

NOTA: La compañía Korean Air contrató a un director de operaciones americano que no desesperó ante la tradición coreana sino que, sabiendo que ese legado cultural es importante y perdura mucho después de que su utilidad cultural haya desaparecido, logró, mediante el uso del inglés como lengua básica y sin despidos masivos, que el personal se adaptara a las circunstancias. Hoy la compañía tiene estadísticas de seguridad intachables.