A vueltas con la elección de alcaldes

El Presidente del Gobierno ha anunciado que quiere promover, como medida de regeneración democrática, la elección directa de las alcaldías. Como argumento señaló: “no puede ser que las coaliciones entre partidos impidan que sean alcaldes quienes han sido elegidos por los ciudadanos”. Cabría pensar, entonces, que el vigente sistema de elección municipal está degradado en términos democráticos. ¿Lo está? Dependerá, claro, de qué se entienda por degradación y regeneración democráticas pero, por emplear una comparación, el procedimiento que tenemos ahora en la inmensa mayoría de los ayuntamientos no es muy diferente del previsto para el nombramiento del Presidente del Gobierno: según el artículo 196 de la Ley Electoral (LOREG) si alguno de los candidatos a la alcaldía “obtiene la mayoría absoluta de los votos de los concejales es proclamado alcalde”; esa es la misma exigencia que prevé el artículo 99 de la Constitución(CE) para el nombramiento del Presidente del Gobierno en primera votación.

En segunda y sucesivas votaciones el Jefe del Gobierno puede ser nombrado por mayoría simple y, por tanto, sin el apoyo expreso de la mayoría de los miembros del Congreso; en los ayuntamientos no hay posteriores votaciones sino que, a falta de mayoría absoluta, es nombrada la persona que encabece la lista que haya obtenido más votos populares. Por tanto, y aunque sea de manera indirecta, es probable que en los Ayuntamientos la alcaldía la ostente la persona que encabeza la lista más votada, bien porque dicha candidatura ha obtenido mayoría absoluta o porque es la que más sufragios consiguió; cabe, claro, que consiga la alcaldía una persona que, sin encabezar la lista más votada, haya obtenido el mayor número de votos de los concejales. Pero eso es también posible en la investidura de la presidencia del Gobierno y si es menos probable se debe, precisamente, a que las elecciones al Congreso ofrecen resultados menos proporcionales –léase, menos democráticos- que las elecciones municipales: en los comicios a todos los ayuntamientos de más de 5.000 habitantes se elige un número de concejales lo suficientemente alto como para que la elección sea muy proporcional, cosa que no ocurre en las elecciones al Congreso –órgano que nombra al Presidente del Gobierno-, donde un partido –el PP en la actualidad- con el 44% de los votos tiene el 53% de los Diputados. Finalmente, en las alcaldías siempre habrá una persona elegida por los ciudadanos, dado que no se puede ser alcalde sin ser concejal; tal cosa no es necesaria en la Presidencia del Gobierno, donde no es jurídicamente imprescindible ser parlamentario.

En todo caso, la elección directa de las alcaldías es tan constitucional como la indirecta que hoy tenemos, pues la CE prevé que “los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos” (art. 140). ¿Cuál será la fórmula más adecuada? Depende. ¿De qué? De lo que se quiera conseguir. Hasta ahora se ha optado por un sistema de gobierno municipal “parlamentario”: el Pleno de la Corporación nombra al alcalde y puede destituirlo a través de una moción de censura constructiva (art. 197 LOREG), se prevé la posibilidad de que el alcalde plantee una cuestión de confianza (art. 197 bis LOREG) y el propio Pleno tiene atribuidas funciones muy relevantes y similares, en términos comparativos, a una Cámara parlamentaria. No hay, pues, un sistema de gobierno municipal muy diferente al autonómico y al estatal.

Introducir la elección directa para las alcaldías –no se ha aclarado, ahora que tanto preocupa el ahorro, si en primera o segunda vuelta- significaría optar, al menos en teoría, por un modelo “presidencialista” pero para que dicha opción sea coherente en términos de funcionamiento de la corporación debe ir acompañada de profundos cambios en el gobierno local y en el propio sistema electoral municipal: si se elige al alcalde de manera simultánea y separada a los concejales podría ocurrir que el primero no tuviera suficiente apoyo en el ayuntamiento, con el riesgo de parálisis o inestabilidad; si para evitar esa situación se concede a la lista que apoya al alcalde una prima electoral para que alcance más concejalías que las que le corresponderían por los resultados obtenidos habrá que ver si ese premio es proporcional en términos democráticos, pues si es muy alto se estará desvirtuando el mandato constitucional de que el voto sea igual, lo que no sucedería si el hecho de optar por una lista vale mucho más que preferir a otra. A lo anterior habría que añadir la necesidad de algún mecanismo legal de control por parte de la oposición para que el gobierno local no devenga en caudillaje. En suma, esta presidencialización de las alcaldías tendría que hacerse con sumo cuidado para que no genere resultados menos democráticos que el sistema vigente y, en todo caso, debería ir acompañada de muchos más cambios legislativos. Es curioso que nada se haya dicho al respecto en la muy reciente Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Habría, pues, que darle alguna vuelta más no solo a la elección en primera o segunda convocatoria sino al conjunto de la propuesta del Presidente del Gobierno. Y si se precisa más información se puede consultar, entre otros estudios, El informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral, del año 2009, que se extiende sobre este particular. Y es que, salvo en Amanece que no es poco, todos, incluidos los alcaldes, somos contingentes y nadie es necesario.

El Impuesto de Sucesiones y Donaciones, la Sentencia del TJUE de 3 de septiembre de 2014, y su posible reforma.

En España hay 20 regímenes jurídicos distintos en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones: “15 de las Comunidades Autónomas de régimen común, uno en Navarra, tres en las Diputaciones Forales vascas y el peor, que se aplica a los no residentes, establecido por el Estado, en el que no hay bonificaciones. El impuesto debería ser objeto de un cambio radical antes de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea nos obligue, manu militari, a modificarlo.”
Estas palabras de Francisco de la Torre, ilustre colaborador de este blog, publicadas en “Expansión” el 3 de marzo de 2014, eran premonitorias de los que ahora ha sucedido. Porque finalmente el Tribunal de Justicia de la UE, en sentencia de 3 de septiembre de 2014 ha declarado que España ha incumplido los artículos 63 del TFUE y 40 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo de 2 de mayo de 1992, al permitir que se establezcan diferencias en el trato fiscal de las donaciones y las sucesiones entre los causahabientes y los donatarios residentes y no residentes en España, entre los causantes residentes y no residentes en España y entre las donaciones y las disposiciones similares sobre bienes inmuebles situados en territorio español o fuera de éste.
Como dice literalmente la sentencia: “la normativa de un Estado miembro que hace depender la aplicación de una reducción de la base imponible de la sucesión o de la donación del lugar de residencia del causante y del causahabiente en el momento del fallecimiento, o del lugar de residencia del donante y del donatario en el momento de la donación, o también del lugar en el que está situado un bien inmueble objeto de sucesión o de donación, cuando da lugar a que las sucesiones o las donaciones entre no residentes, o las que tienen por objeto bienes inmuebles situados en otro Estado miembro, soporten una mayor carga fiscal que las sucesiones o las donaciones en las que sólo intervienen residentes o que sólo tienen por objeto bienes inmuebles situados en el Estado miembro de imposición, constituye una restricción de la libre circulación de capitales.”
En efecto, los artículos 32 y 48 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre (reguladora del Sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común) prevén expresamente la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan cierto número de reducciones fiscales -que sólo se aplican a los sujetos pasivos del Impuesto de Sucesiones y Donaciones que ostenten la condición de residentes en España- en caso de conexión exclusiva con el territorio de esas Comunidades. Pero en el caso de no residentes, no cabe beneficiarse de dichas reducciones fiscales autonómicas.
Por eso, dice la sentencia que: “la sucesión o la donación en la que intervenga un causahabiente o un donatario o un causante que no reside en el territorio español, o también una donación o una sucesión que tenga por objeto un bien inmueble situado fuera del territorio español, no podrá beneficiarse de esas reducciones fiscales, por lo que el valor de esa sucesión o esa donación se reducirá.”
Conviene, por otra parte, subrayar que previamente a que la Comisión Europea interpusiera -en marzo de 2012- el recurso contra España que ha desembocado en esta sentencia solicitó varias veces a nuestras autoridades que modificaran la legislación interna (Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto de Sucesiones y Donaciones, ISD en adelante) puesto que infringía la normativa europea que garantiza la libre circulación de capitales. Petición que el Gobierno español desoyó en 2010 y 2011. Una oportunidad perdida, por tanto, para haber solucionado las cosas por las buenas, hace ya varios años, cuando se despertaron las primeras dudas en Bruselas sobre la adecuación de nuestro derecho interno al de la Unión.
Ahora, las personas beneficiadas por el fallo de esta sentencia podrán solicitar la devolución de los ingresos indebidos que no hayan prescrito (los últimos cuatro años), y sobre los que ya hayan prescrito podrán iniciar un procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial al haber sufrido un daño -lo que han pagado en exceso…- ocasionado por el Estado Español al aplicar una ley nacional que se ha confirmado contraria al Derecho de la Unión.
A la vista de esta sentencia, es muy probable que el Gobierno tenga que incluir en su proyectada reforma fiscal una revisión también de la ley reguladora del ISD. Podría, en tal caso, limitarse a adecuar su contenido a los criterios de la referida sentencia, pero quizá conviniera que fuera más allá e hiciera una revisión global del impuesto.
En este sentido quiero traer aquí -por su caracter uniformador y su invocación al principio de igualdad- un artículo publicado en la revista “Escritura Pública”, en 2003, por el catedrático de Derecho Tributario, Luis Cazorla Prieto. En el mismo -titulado “La agonía del Impuesto de Sucesiones”- decía que desde que se aprobó la Ley 2/2001, que permitió la cesión del ISD a las Comunidades Autónomas de Régimen Común, Cantabria y la Rioja hicieron casi desaparecer en la práctica la carga de dicho tributo para evitar la situación anterior a 2001, en la que muchos habitantes de esos territorios cambiaban su residencia a la vecina Navarra o al País Vasco donde, al amparo de sus regímenes especiales, no había carga fiscal en las transmisiones hereditarias entre padres e hijos.
Afirmaba Cazorla que, a partir de ese momento, “el principio de igualdad entró decididamente en escena: ya no había en estos últimos supuestos razones históricas ni político-constitucionales que respaldaran, como en el País Vasco y Navarra, tal desigualdad de trato entre españoles. No cabía, por ende, más que generalizar la conducta seguida por Cantabria y la Rioja; si no se procedía de esa manera por vía normativa acabaría haciéndose por la jurisprudencial ante tamaña desigualdad tributaria”.
Y, ante la oferta electoral del PP para las elecciones autonómicas de 2003, donde proponía suprimir el ISD en las transmisiones de padres a hijos y entre cónyuges, se preguntaba Cazorla si “¿es sostenible política y jurídicamente que las comunidades autónomas no gobernadas por el PP mantengan el tributo sucesorio? Creo que no-respondía-; por muchas razones axiológicas y principales que abonen el mantenimiento del impuesto que nos ocupa, el principio de igualdad reclamará un proceder semejante al del resto de comunidades autónomas que hayan suprimido el impuesto hereditario. Pero si el problema no se acabase resolviendo legislativamente así, me atrevo a augurar que se resolverá jurisprudencialmente por la vía de la cuestión previa de inconstitucionalidad planteada ante el Tribunal Constitucional antes o después por cualquier juez”.