Melancolía postdirectiva: Entre las puertas giratorias, el laberinto y el doble espionaje (I)

En la célebre –aunque deslizándose hacia el olvido del blanco y negro- película de Wiliam Wyler de 1946 “Los mejores años de nuestra vida” Dana Andrews y Frederic March –héroes en la segunda guerra mundial- encuentran problemas de adaptación tras servir a su patria y volver a su ciudad de la América interior . Desubicación y falta de reconocimiento  abruman a los que tras haber servido a su pais reciben un pago no proporcional con  lo que han dado.

Uno de los indicadores de calidad de un país es el trato que da a sus héroes Y –salvando las distancias- las razones íntimas para que una persona honrada acepte un puesto directivo en la Administración del Estado cada vez se acercan más a la heroicidad, al concepto del deber y de sublimación de espíritu  (reto, conocerse a uno mismo, superación…).

En tiempos de recortes, de responsabilidades personales, de falta de medios, de dilemas entre si entrar en la cárcel por cerrar quirófanos o por incumplir el objetivo de déficit,  aparecer como rostro responsable se acerca mas a la heroicidad que al puro servicio público. (No hace mucho la tecnocracia ha sido definida como una formula de revestimiento del mal).

También aunque no hubiera crisis. Negociar con los sindicatos, firmar expedientes sin tiempo para conocer en profundidad lo que hay detrás, soportar presiones y controles aplicados sin criterios claros que dictaminan sobre el pasado, depender de los subordinados, todo ello por un sueldo poco mayor que el de un predirectivo, solo se entiende  en una persona honrada cuando existen elementos no pecuniarios ligados a la condición humana merecedores de análisis por sociólogos, psicólogos, antropólogos y otros logos.

La realidad, tozuda como es, muestra una alternancia –cuatro, ocho, doce años- entre los dos grandes partidos, a expensas de lo que los “podemistas” puedan hacer.

¿Qué pasa con el tardo postdirectivo?, ¿qué hacer con el cesado? Como a los héroes de Wyler les espera con frecuencia la indiferencia o cuando menos, la dificultad de adaptación

Han transcurrido ya suficientes décadas de democracia como para poder esbozar alguna conclusión acerca de los problemas de adaptación de los posdirectivos administrativos y sus consecuencias. El reforzamiento de las incompatibilidades, las limitaciones de las puertas giratorias y la crisis económica crean un nuevo escenario de  menor permeabilidad con el sector privado que obliga a un análisis del sistema de drenaje de que dispone la Administración para reabsorber al directivo caído y, en todo caso, de las alternativas existentes

La respuesta derivará en primer lugar de la respuesta que se de a  un dilema que en el caso de la Administración cabe definir como existencial:  la opción por  una  función directiva autónoma y profesional  o, por el contrario,  su mera naturaleza vicaria del poder político

Anticipemos la conclusión. La normativa se decanta en el primer sentido. La realidad por el segundo.

La LOFAGE -en una de esas solemnes declaraciones del legislador que la realidad  ha devaluado- designaba como órgano directivo a Director general y Subsecretario (además de subdirectores generales). Previsión evidentemente desvirtuada por una realidad que los ha convertido en puestos de rotación automática tras cada cambio de Gobierno.

Como es sabido, el artículo 6. 8 de la LOFAGE  prevé  que corresponde a los órganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado) establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución. Eso es, a los órganos superiores les corresponde hacer política y a los directivos implementarla aplicando técnicas gerenciales.

Los órganos directivos serán nombrados –dice la LOFAGE- atendiendo a  criterios de competencia profesional y experiencia- Previsión discordante,  no solo con una realidad que muestra la vida de los  Directores Generales y Subsecretarios ligada al Gobierno de turnos, sino con los subdirectores generales nombrados por libre designación sin ningún control real de mérito. Esta es la realidad, tozuda y –rehuyamos la desazón- asumida.

La práctica muestra que muchos de los nuevos directivos son incoloros en el momento de ser nombrados pero… en el momento del cese ya están tintados indeleblemente  de rojo o azul. La no coincidencia  de ese tinte con la visión que se tiene de uno mismo –incoloro directivo- solo derivará en un dilema entre la  melancolía o la asunción de que lo inevitable le ha llevado a alinearse definitivamente con la rosa o la gaviota .

Esto supone que resultara difícil para un funcionario –preferiblemente de un cuerpo horizontal- no haber quedado coloreado de rojo o azul tras el paso de tres o cuatro  legislaturas, al no poder quedar al margen de un proceso inevitable y nocivo de politización de la función directiva. No es un elemento de trascendencia únicamente personal. Es lo que algunos han llamado (Víctor Lapuente) politización desde abajo en contraste con la naturaleza de una función directiva que es y debiera ser incolora, técnica, centrándose en la mejor forma de implementar los impulsos políticos.

En la práctica no es así. El acceso a puestos definidos como directivos en la LOFAGE siguiendo la lógica estructural como Subsecretario y Director General (el fenómeno se da también aunque en menor medida en los subdirectores generales) supone un caso relativamente natural en la evolución de una carrera administrativa. Pero supone en la realidad traspasar una línea de no retorno alineándose definitivamente en la opción que le nombró. Esto es, un predirectivo o subdirector que reciba una llamada sabe que –por razones más azarosas que ideológicas- pasa del mundo técnico al mundo político, probablemente inadvertidamente, probablemente también sin camino de vuelta.

Estos son los hechos. Pertinaces me temo. Volvamos al comienzo. En este esquema  ¿Qué hacer con el posdirectivo? Recapitulemos  las  piezas del sudoku: sigue sin existir un sistema que estructure la función directiva profesional, un sustrato profesional directivo con “memoria histórica”, el Sir Humphrey de la mítica serie británica “Si Ministro” que sirva de correa de transmisión entre los políticos “interinos” que se suceden.

El escenario hoy en día ofrece tres alternativas principales tras el cese de directivos en la Administración General del Estado:

a)- la puerta giratoria, entre las que se encontraría la incorporación al partido correspondiente que le designó ahora en la oposición, esto es, dedicarse a la política (otra cosa es como decía el estribillo de la “salsa” de Ruben Blades que haya o no cama en el partido para tanta gente).

b)- la permanencia en misa (la Administración) y repicando (colaborando con el partido ya en la oposición para esperar tiempos mejores) en una suerte de doble espionaje que ofrece unas aristas éticas que ningún partido quiere acometer y regular (aunque la colaboración con el partido de la oposición desde dentro de la Administración  es un hecho que debería requerir también una “declaración de intereses”)

c)- la reabsorción por la propia Administración en otro puesto técnico-directivo o la condena a vagar “mochila” a la espalda por el laberinto de una Administración reconvertida en un museo de pequeños jarrones Ming, valiosos pero sin ubicación adecuada

 

 

De las devoluciones en caliente a las expulsiones en frío

Una enmienda del Partido Popular a la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, actualmente en tramitación, ordena que “los  extranjeros que sean detectados en la línea fronteriza de la demarcación territorial de Ceuta o Melilla, intentando el cruce no autorizado de la frontera de forma clandestina, flagrante o violenta, serán rechazados a fin de impedir su entrada ilegal en España.” Así leído no parece nada nuevo. Casi como decir que a los extranjeros no se les dejará entrar si pretenden hacerlo de manera clandestina o violenta. Nada más razonable. Sin embargo, la norma tiene truco.
Efectivamente, lo que se pretende con esta enmienda es dar cobertura legal a las llamadas “devoluciones en caliente”, tanto de carácter colectivo como individual, es decir, a las devoluciones de los inmigrantes que han logrado saltar la valla de Ceuta o Melilla (y, en consecuencia, que han entrado en territorio español) a través de una puerta localizada en la misma valla. Parece que estas devoluciones se producen con relativa frecuencia en la práctica, pese a ser ilegales, y no parece lógico pensar que las realiza la Guardia Civil por propia iniciativa, sin instrucción de ninguna especie. Pues bien, lo que se pretende con esta disposición adicional es convertir el tórrido y discutible hecho en frío derecho.
Sin embargo, esta iniciativa es criticable tanto desde un punto de vista de lege data como de lege ferenda. De lege data porque el art. 4 del Cuarto Protocolo de la Convención Europea de Derechos Humanos dice literalmente que la “Collective expulsion of aliens is prohibited.” La razón es muy simple: las expulsiones colectivas impiden apreciar las circunstancias personales de los extranjeros, especialmente en relación a su posible derecho de asilo, privándoles de cualquier recurso al efecto, lo que les coloca en peligro de muerte o torturas si son devueltos a su país o a otro tercero. También se les priva de recurrir frente a cualquier lesión de sus derechos que se haya podido producir en el proceso de esa expulsión. En este sentido la jurisprudencia del TEDH es muy clara, como puede observarse en los casos Sharifi and Others v. Italy and Greece (2014) o Hirsi Jamaa and Others v. Italy (2012) que pueden consultar aquí. Esto implica que, previsiblemente, vamos a ser condenados por dicho Tribunal, aunque mientras tanto vamos a cometer como país bastantes injusticias de imposible reparación.
Pero al margen de ello conviene reflexionar sobre todas las implicaciones de esta medida. Según la justificación de la enmienda, ésta persigue incorporar en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, “una previsión que responda a la singularidad geográfica y fronteriza que concurren en las ciudades de Ceuta y Melilla (…) ejemplificada, entre otros, por el hecho de que constituyan las únicas fronteras terrestres de la Unión Europea en territorio africano y cuenten con un especial tratamiento en el ordenamiento jurídico comunitario.”  Esto es como decir que, dado que en una frontera hay especial presión migratoria, vamos a excepcionar en esa frontera la normativa que protege a los inmigrantes. O –dicho de otra manera- dado que en esa frontera se producen invasiones colectivas, vamos a excepcionar para esa frontera la norma que prohíbe las expulsiones colectivas. Simplemente surrealista. Porque lo que está meridianamente claro es que el especial tratamiento del que disfrutan dichas plazas en el ámbito comunitario no se refiere para nada a este tema.
Pero es que, además, el instrumento en virtud del cual pretende articularse la excepción es muy preocupante. Se trata, en definitiva, de admitir para el caso de Ceuta y Melilla un concepto amplio de frontera que implica que, aunque se haya saltado la valla, el extranjero no ha entrado realmente en España si no rebasa a la Guardia Civil. Sólo así se comprende el argumento de que la medida no hace más que articular un rechazo en la frontera (es decir, por la vía de impedir la entrada), previo a una posible devolución. Sin embargo, con ello se pone en entredicho uno de los pilares básicos de cualquier Estado: la perfecta definición de su ámbito territorial. España se convierte así en un pulmón que se expande o contrae según los movimientos de la Guardia Civil. (No debe extrañar que, aprovechando una coyuntural inspiración–expiración, quizás más profunda de lo normal, Mas aspire a que Cataluña se quede fuera un día de estos). Pero si ello se configura, además, para dejar de lado la aplicación de alguna de las normas más trascendentes de cualquier ordenamiento, como son las que protegen los derechos humanos, entonces también resulta difícil llamar a ese Estado neumático un Estado de Derecho.
(Sobre este tema podrán leer en breve dos interesantes artículos en el nº 58 de la revista El Notario del Siglo XXI, el primero escrito por el Secretario de Estado de Seguridad, Francisco Martínez Váquez, y el otro por María Serrano, responsable adjunta de Política Interior en Amnistía Internacional España)