¿La utopía de la independencia de los reguladores?

La independencia de los reguladores es un tema recurrente en el análisis de la fortaleza de un estado de derecho y de una arquitectura institucional. En este blog se ha tratado en repetidas ocasiones, ver por ejemplo aquí o aquí.

Es un vídeo grabado y difundido por el presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, el que nos permite volver a reflexionar sobre el concepto de independencia de los reguladores, y los diseños institucionales parar lograrla. El vídeo puede verse aquí. Es un vídeo corto, 2 minutos, accesible tanto a través del portal de la Casa Blanca, como en la plataforma YouTube, que expresa la posición del gobierno de los Estados Unidos en el tema de la neutralidad de red. Por ponerlo en contexto, cuando Obama graba este vídeo, acababa de sufrir un notable revés en las elecciones al Congreso y al Senado celebradas en noviembre del 2014. El presidente, en su intento por revitalizar su mandato, toma varias iniciativas en áreas como inmigración, salud, e Internet. En el caso de Internet elige una intervención grabada en vídeo para impulsar su acción de gobierno.

Los temas relacionados con Internet no son temas que en nuestro país suelan mover al electorado, pero en Estados Unidos sí es un tema que levanta pasiones. Valga como muestra este vídeo, del programa de John Oliver, que se emite en la cadena HBO americana como un late-night show semanal. Puede imaginarse un programa similar a lo que sería “El Intermedio” de La Sexta con Wyoming. En el vídeo, sin duda divertido, Oliver acaba pidiendo a todos los espectadores que escriban una respuesta a la consulta que en ese momento tenía abierto el regulador americano de las telecomunicaciones, la FCC, sobre el tema de la neutralidad de red. Esta intervención originó que el regulador recibiera más de 300.000 mensajes y 45.000 respuestas al día siguiente, colapsando sus sistemas. En los días posteriores superaron el millón. ¿Pueden imaginarse en España que presentadores como Pablo Motos, o El Gran Wyoming en sus programas pidieran que todos los espectadores respondieran a una consulta pública de un organismo regulador en España? Un pensamiento divertido.

Situado el contexto, y volviendo al vídeo del presidente Obama, si en el primer minuto hace una declaración de la posición de su gobierno sobre el tema de la neutralidad de la red. En el minuto 1:08, indica que “pide a la FCC que haga, … “. Al final del vídeo, suaviza la afirmación indicando que “la FCC es un regulador independiente …”, y por tanto “debe tomar su propia decisión”, pero que debería escuchar al pueblo americano.  No quiero entrar en el fondo del debate sobre la neutralidad de red, una solución en busca de un problema, que ya fue abordado recientemente en este post. El tema que nos ocupa es el de la independencia de los reguladores.

Sería difícil encontrar en cualquier país europeo una intromisión por parte del poder político tan clara, directa y explícita sobre un regulador independiente. En el “modo europeo”, la forma de proceder sería realizar la presión en un modo menos evidente. Cuando sucede de forma tan explícita, lo cual sin duda se da también con cierta frecuencia, se producirá una reacción por parte de los medios y los partidos de la oposición denunciando la intromisión. Por eso sorprende el vídeo visto desde la óptica europea. A diferencia de lo que hubiera sucedido en cualquier país europeo, donde la grabación y emisión de este vídeo hubiera sido considerado un escándalo y una intolerable intromisión en la independencia del regulador, en Estados Unidos no tuvo este tratamiento, ni por parte de la prensa, ni por parte de los ciudadanos. La reacción invita a la reflexión.

Pueden darse muchas interpretaciones, pero la que más se acerca, en mi opinión, a la realidad es que a diferencia de lo que sucede en un país como España, en Estados Unidos la confianza en los organismos reguladores es muy superior. Si en nuestro país, cualquier regulador está siempre bajo sospecha de servilismo al poder político, esta situación no se percibe en la misma forma en Estados Unidos. Es el prestigio de la institución, y en particular de su presidente, la que queda en entredicho con una intromisión de este tipo, y lo que llevó a muchos medios americanos a valorar que podría tener un efecto contraproducente, y obligar a la FCC a mostrar su independencia separándose de la petición realizada por el presidente Obama. Sin embargo, al final de esta historia, la declaración de Obama ha tenido una influencia clara en la decisión adoptada por la FCC el pasado 26 de febrero, y el regulador ha cambiado en gran medida su planteamiento inicial. Nada es perfecto.

No voy a profundizar en la importancia que se da en la arquitectura institucional de las democracias modernas a la independencia de los organismos reguladores. La introducción de reguladores independientes para la política monetaria, competencia, el mercado de valores, o sectores tradicionalmente oligopolísticos (energía, telecomunicaciones, …) está bien asentada en la teoría económica. Baste recordar cómo se introducen la independencia en la política monetaria de los bancos centrales como medio de evitar la tentación de los gobiernos de imprimir dinero para solucionar sus problemas presupuestarios y de deuda, generando no pocas crisis de inflación a lo largo de la historia.

¿Por qué la sociedad americana tiene mayor confianza en sus reguladores independientes? La respuesta que tradicionalmente se escucha, se analiza y se debate, se centra en el modo en que se eligen los cargos públicos en esas instituciones. Si la elección por parte del gobierno, o del presidente, siempre resulta demasiado difícil de aceptar para un organismo independiente, esa tarea suele asignarse al parlamento como depositario de la representación de los ciudadanos. Ciertamente que sea el parlamento o el gobierno quien los elige, desde un punto de vista práctico y realista presenta pocas diferencias. A veces esta situación genera incluso debate sobre si el organismo regulador debería ser independiente del gobierno que lo nombra, o de las empresas que debe regular. No serán pocos los que defiendan que un organismo regulador no puede hacer política, y por tanto debería seguir las directrices que debe marcarle el gobierno elegido democráticamente. Un debate que puede parecer sencillo, pero que plantea no pocas cuestiones sobre los depositarios de la legitimidad democrática.

En España vemos una y otra vez, como la elección por parte del parlamento de puestos como los miembros del consejo de RTVE, de los vocales del CGPJ, o de los consejeros de los organismos reguladores, justifica que los políticos afirmen y defiendan que no puede haber nada más democrático que su elección por parte del parlamento, como depositario de la legitimidad que otorgan los votos. El reparto de esos puestos entre los partidos políticos mimetizando la composición del parlamento refleja la hipocresía de esas afirmaciones. Estos modelos han conducido a una progresiva desprofesionalización y politización de todos estos organismos. Si los primeros nombramientos en la etapa tras la transición, aún bajo los mismos modelos de elección, incorporaron profesionales de reconocido prestigio y trayectoria profesional, el paso de los años ha conducido a nombramientos cada vez más politizados y más afines a los partidos que los proponen. Conviene recordar que los nombramientos en Estados Unidos los realiza en muchos casos directamente el presidente, y el resto los designa el Congreso.

Esta situación ha llevado a proponer que en casos como el CGPJ los nombramientos se hagan por sorteo sobre los jueces que cumplen los requisitos exigidos. Lo que podría sonar a una propuesta frívola, tiene bastantes adeptos. Podríamos entrar en discusiones más técnicas sobre los períodos de nombramiento o la valoración y aceptación de los candidatos. En casos como el Tribunal Supremo americano, aun cuando la designación es presidencial, los puestos son vitalicios, lo que sin duda facilita la independencia de los nombrados. Por supuesto el presidente propondrá a aquellos que entiende pueden ser más afines a sus valores y principios, pero un puesto vitalicio garantiza mayor independencia que las reelecciones cada 4 o 5 años.

Al final, los debates sobre los modelos de elección son pura retórica. Lo cierto es que el único elemento que garantiza la verdadera independencia de los organismos reguladores, y el gran elemento diferencial entre los nombramientos en países como Estados Unidos, y España, es el prestigio y trayectoria profesional de las personas designadas. Lo único que puede evitar realmente la intromisión política, y asegurar que las decisiones de un organismo regulador serán tomadas con independencia es el prestigio profesional de las personas que deben tomar y firmar esas decisiones. Si la persona elegida no tiene una trayectoria profesional y un reconocimiento en el sector que debe regular, y por tanto, tiene claro que su cargo se lo debe al gobierno que le ha nombrado, y que nunca podría haber soñado con un cargo similar si no fuera por su afinidad a un partido, será difícil que esa persona por muy honesta y bien intencionada que sea, pueda tomar decisiones independientes. Solo el prestigio, y el riesgo a perder un respeto ganado a lo largo de una trayectoria profesional de muchos años suponen un contrapeso suficiente para evitar la intromisión del poder político. No hay otro. Sea el que sea el modelo de elección.

Para que el modelo realmente funcione es preciso que la trayectoria y los logros profesionales tengan también reconocimiento y prestigio social. España no es especialmente generosa en este punto. Poder y prestigio tienden a confundirse, y en nuestro país, plegarse a los deseo del poder siempre parece un camino más sencillo para alcanzar el reconocimiento social.

Solo unos estrictos requisitos sobre la trayectoria profesional de las personas que van a ocupar determinados cargos en los organismos públicos puede garantizar la independencia profesional. Solo la introducción de competencia y transparencia en los mecanismos de selección puede mejorar los procesos. Solo unos mecanismos claros y ágiles para verificar el cumplimiento de estos requisitos y para rechazar candidatos que no estén a la altura pueden transmitir el deseo de los gobiernos de garantizar la independencia de los reguladores. Los debates sobre los modos de elección no son más que cortinas de humo retóricas y estériles.

Si quiere valorar el respeto de un gobierno por la independencia de los reguladores, no debería mirar el mecanismo de elección, debería mirar el currículo de los candidatos propuestos.

 

8 comentarios
  1. KC
    KC Dice:

    Redondo, no tiene nada de divertido, así va a ser la política en el futuro y está más que claro: mucho menos representativa y mucho más directa, por muchos motivos (por supuesto el de mejorar la indepencia del regulador, que no serán los monigotes trepas que actualmente podemos ver). Y desde luego será mucho más efectiva porque su reflejo será mucho más real. Esto encierra un peligro, cierto, pero imagino que también se resolverá (o eso espero). Y no, no me refiero a que vayan a hackear las votaciones futuras. Una pena que con el judicial vaya a ser más difícil, pero imagino que si se quiere avanzar el diseño actual tendrá que ser modificado. Más que nada porque es una absoluta chapuza.

    Por cierto, yo sólo conozco el estado gaseoso, el líquido y el sólido. Bueno, también los estados de emergencia, excepción y sitio. El “estado de derecho”, ¿dónde se sitúa entre estos seis?

  2. KC
    KC Dice:

    Redondo, no tiene nada de divertido, así va a ser la política en el futuro y está más que claro: mucho menos representativa y mucho más directa, por muchos motivos (por supuesto el de mejorar la indepencia del regulador, que no serán los monigotes trepas que actualmente podemos ver). Y desde luego será mucho más efectiva porque su reflejo será mucho más real. Esto encierra un peligro, cierto, pero imagino que también se resolverá (o eso espero). Y no, no me refiero a que vayan a hackear las votaciones futuras. Una pena que con el judicial vaya a ser más difícil, pero imagino que si se quiere avanzar el diseño actual tendrá que ser modificado. Más que nada porque es una absoluta chapuza.

    Por cierto, yo sólo conozco el estado gaseoso, el líquido y el sólido. Bueno, también los estados de emergencia, excepción y sitio. El “estado de derecho”, ¿dónde se sitúa entre estos seis?

  3. Gonzalo García Abad
    Gonzalo García Abad Dice:

    Ciertamente es una cuestión de gran importancia. Es cierto que la independencia total de todos los miembros de todos los reguladores es casi imposible, pero es muy deseable obtener logros en ese sentido. Creo que el prestigio puede ser un mecanismo importante para obtener el máximo logro posible en la materia, pero creo que lo más importante es la calidad de las motivaciones, y no sólo de la motivación jurídica, sino de toda forma de expresión externa del regulador, como herramienta de control ciudadano. Mucho se ha enfatizado en la pregunta de quién controla al controlador. La motivación de por que actúa como actúa es la forma de controlar sus decisiones. Creo que hay tres elementos que son necesarios para que funcione esa forma de control. El primero es la exigencia ciudadana de una motivación más concreta y detallada. Por supuesto, el segundo es que toda esa información esté plenamente disponible para los ciudadanos, en definitiva, la transparencia. El tercer requisito es una respuesta de calidad por parte de los destinatarios. ¿Quién puede interesarse? Determinados colectivos como los propios afectados por la regulación (que aunque no sean independientes algo tendrán que decir y conviene escuchar), los partidos, los sindicatos, las organizaciones de empresarios, los colegios profesionales, la prensa, la universidad, los organismos de investigación, asociaciones, fundaciones, ciudadanos en general, etc. Pero para que ese control funcione debe haber una implicación ciudadana que permita una excelencia en esos cauces de control. Si eso funciona, la independencia tiene altas probabilidades de existir. Cuando alguien sabe que ante sus decisiones surgirán las preguntas oportunas, se cuida de tomar las decisiones independientes y oportunas.

    Un cordial saludo.

  4. Gonzalo García Abad
    Gonzalo García Abad Dice:

    Ciertamente es una cuestión de gran importancia. Es cierto que la independencia total de todos los miembros de todos los reguladores es casi imposible, pero es muy deseable obtener logros en ese sentido. Creo que el prestigio puede ser un mecanismo importante para obtener el máximo logro posible en la materia, pero creo que lo más importante es la calidad de las motivaciones, y no sólo de la motivación jurídica, sino de toda forma de expresión externa del regulador, como herramienta de control ciudadano. Mucho se ha enfatizado en la pregunta de quién controla al controlador. La motivación de por que actúa como actúa es la forma de controlar sus decisiones. Creo que hay tres elementos que son necesarios para que funcione esa forma de control. El primero es la exigencia ciudadana de una motivación más concreta y detallada. Por supuesto, el segundo es que toda esa información esté plenamente disponible para los ciudadanos, en definitiva, la transparencia. El tercer requisito es una respuesta de calidad por parte de los destinatarios. ¿Quién puede interesarse? Determinados colectivos como los propios afectados por la regulación (que aunque no sean independientes algo tendrán que decir y conviene escuchar), los partidos, los sindicatos, las organizaciones de empresarios, los colegios profesionales, la prensa, la universidad, los organismos de investigación, asociaciones, fundaciones, ciudadanos en general, etc. Pero para que ese control funcione debe haber una implicación ciudadana que permita una excelencia en esos cauces de control. Si eso funciona, la independencia tiene altas probabilidades de existir. Cuando alguien sabe que ante sus decisiones surgirán las preguntas oportunas, se cuida de tomar las decisiones independientes y oportunas.

    Un cordial saludo.

  5. Juan Luis Redondo
    Juan Luis Redondo Dice:

    Gracias por los comentarios. A veces se transmite una idea sobre la importancia en la forma como se eligen los miembros de los consejos de los reguladores, que parece percibirse como el principal problema sobre su independencia. Lo cierto es que siendo más o menos “presentables” los diferentes modelos tienen poca influencia práctica.

    Ningún regulador está libre, ni lo estará nunca, de la intromisión política. Podemos entender que forma parte de la vida política, y podemos entender que la línea que marca la frontera entre “regular un mercado” y “definir una política sobre un sector estratégico”, son a veces bastante grises. Eso lo hace aún más complejo.

    La idea de KC sobre la participación de los ciudadanos en las decisiones de los reguladores es interesante. Pero no parece cercana. Que los ciudadanos tengan interés y participen en decisiones, bastante técnicas, de los reguladores no parece previsible en el futuro cercano. Probablemente hay otros ámbitos del espacio político donde esa participación es más factible y se echa de menos.

    • KC
      KC Dice:

      Redondo, es el comienzo. Las redes sociales son la semilla de esa idea. El único problema es ese: que hay cuestiones que no podrían dejarse en manos de la masa porque el populismo es muy peligroso y, efectivamente, una votación sobre algo muy técnico no puede decidirse por gente sin repajolera idea. Aunque…. ¿no sigue existiendo esa chapuza jurídica llamada el Tribunal del Jurado en el que auténticos iletrados deciden sobre el destino de personas en base, muchas veces, a cuestiones que no tienen nada de jurídicas? Efectivamente, esas votaciones directas serían para temas que no requieran sofisticación intelectual o técnica. Porque de otra forma sería ir de Guatemala a Guatepeor. Pero sí existe un umbral de decisiones que se podrían tomar sin tener que se representados por auténticos mamarrachos. Al menos las básicas que todo ciudadano debería tener que entender, pues forma parte de una sociedad. Eso no está tan lejos de lo que te pueda parecer. Es cuestión de tiempo, como todo.

  6. Juan Luis Redondo
    Juan Luis Redondo Dice:

    Uno de los problemas que se dan en España es la dificultad de un reconocimiento claro del prestigio de los profesionales. “Canteras” habituales de “prestigio”, como es la academia, las universidad, los catedráticos de universidad, se encuentran demasiado contaminadas. Si en otros países, el ser catedrático en una determinada universidad (sea Harvard, MIT, …) proporciona un filtro claro de prestigio y reconocmiento, en nuestro país, en las mismas universidades conviven personas de extraordinaria valía, y tontos solemnes, bajo los mismos cargos de catedráticos.

    Fuera de la universidad, en cada sector, los profesionales probablemente conocen quienes son las personas que cuentan con ese prestigio, pero es difícil que eso trascienda del sector, y que sea conocido y compartido por un público más general, o incluso que haya acuerdo sobre los elementos con los que debe contar un curriculum para que realmente sea valorada esa trayectoria profesional como merecedora de un puesto en el consejo de un regulador que tome decisiones relevantes sobre el futuro de un sector de la economía.

  7. viernes
    viernes Dice:

    Pues no se si estamos de acuerdo en la tesis principal, la cualificación del candidato es tan ‘condicio sine qua’ como insuficiente para prevenir cualquier intromisión política, o en general la arbitrariedad en la ejecutoria.
    Lo que si se es que el método de elección en democracia importa, claro que importa. Especialmente cuando la colegialidad del órgano electo es exigible, la selección por sorteo y una supervision externa (dokimasia, revocatorio, rendición de cuentas, etc …), no es frivolidad sino garantía de independencia e imparcialidad del jurado.

    • Juan Luis Redondo
      Juan Luis Redondo Dice:

      Sin duda. Pero al menos es un mejorcomienzo. El ejemplo de Estados Unidos justamente refleja lo que comentas. Tom Wheeler, chariman de la FCC tiene un curriculum que le acredita para el puesto que ocupa con creces. Sin embargo, tras la intromisión de Obama, y ante el asombro de todos, ha pesado más su amistad y lealtad con Obama, que su conocimiento del sector y su idea sobre lo que sería la solución adecuada. Pero aún así, es mejor punto de partida, y ha sido el único contrapeso que ha funcionado ante la intromisión de los gobiernos.
      Y que el método de elección importa, es una afirmación difícil de discutir, pero que en la práctica lo que muestra es que importa poco en el caso de organismos reguladores. Importa más el prestigio, la transparencia, y la rendición de cuentas, que si lo nombra el presidente, el gobierno, el parlamento, o un comité de sabios.

    • viernes
      viernes Dice:

      “Importa más el prestigio, la transparencia, y la rendición de cuentas, que si lo nombra el presidente, el gobierno, el parlamento, o un comité de sabios.”
      Me parece que no es así como funciona en el mundo real:
      “El ministro de Justicia dice tener una “confianza absoluta” en la profesionalidad de José de la Mata, ex alto cargo socialista y nuevo juez central de instrucción 5. Pero agrega que hubiera preferido que fuera elegido por su cualificación y no por su antigüedad.”
      http://www.publico.es/politica/catala-advierte-al-sustituto-ruz.html

      Por que el ministro de Justicia con evidente desparpajo siembra la duda sobre la elección del magistrado sustituto de Ruz?, porque es un poder (en teoría independiente) que no controla, todo lo demás: la cualificación, el carisma, el prestigio, el honor, la antigüedad … es secundario.

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