La Ley de Concesión de Nacionalidad a los Sefardíes ¿Otro ejemplo de legislación-ficción?

En los últimos años nuestro legislador parece ir haciéndose cada vez más aficionado a la producción de un singular género literario: la legislación-ficción. De lo que se trata ya no es de regular la realidad para mejorarla, para conseguir buenos resultados, sino simplemente de elaborar un relato agradable y un titular bonito. La vocación regulatoria de esas normas se difumina hasta casi desaparecer. No se trata ya, al parecer, de resolver problemas, sino tan solo de que parezca que el poder político se está ocupando de ellos. Aunque luego todo quede en puro humo.

Buenos ejemplos de ese empeño en aparentar ocuparse pero sin de verdad querer resolver nada son bastantes de las instituciones reguladas en la llamada Ley de Emprendedores, como el mal denominado “emprendedor de responsabilidad limitada“. O más recientemente la regulación (?) de la llamada segunda oportunidad del RDL, tan bien explicada por Matilde Cuena aquí. Pues bien, una nueva Ley, hoy en tramitación en las Cortes, corre el grave riesgo de quedar finalmente reducida a esa función casi puramente ornamental, dentro de esa categoría legislativa de ficción: la Ley de Concesión de Nacionalidad Española a los Sefardíes Originarios de España.

El propósito de la Ley, conforme a la Exposición de Motivos contenida en el Proyecto, me parece verdaderamente loable. Los descendientes de los judíos injustamente expulsados de España en 1492, y según recoge aquélla, “mantuvieron un caudal de nostalgia inmune al devenir de las lenguas y las generaciones”, y “como soporte de esa nostalgia conservaron el ladino o la haketía, español primigenio enriquecido con los préstamos de los idiomas de acogida”. “Aceptaron sin rencor el silencio de la España mecida en el olvido”. La memoria y fidelidad de estos “españoles sin patria”, sigue considerando la E de M, no ha recibido suficiente reconocimiento, por lo que considera justo “facilitar la condición de españoles a quienes se resistieron, celosa y prodigiosamente, a dejar de serlo”.

Como se ve, en ese preámbulo el legislador no escatima afanes literarios ni buenas intenciones hacia los sefardíes que deseen adquirir la nacionalidad española, y conservar como doble nacionalidad la de su domicilio. Pero luego lo contradice tan radicalmente en el texto que cabría preguntarse ¿Cómo es que si considera tan justo el facilitar esa concesión de nacionalidad española… al final la facilita tan poco? Porque los obstáculos que pone a continuación son muy serios.

En primer lugar tales sefardíes, después de solicitar la concesión de la nacionalidad a través de una plataforma electrónica, tienen que viajar a España para presentar ante el notario competente la documentación acreditativa de su condición de sefardí originario de España y de su especial vinculación con España, además de otra documentación complementaria. En base a ello el notario expresará en acta de notoriedad si estima justificado el cumplimiento de los requisitos.

Desde luego ese necesario viaje a España es un obstáculo, sobre todo para los judíos de menor nivel económico, que son precisamente quienes más pueden necesitar la protección y ventajas que suponen la nacionalidad española. Y podría haber sido superado si se permitiera esa presentación a través de representante, mediante poderes autorizados por los cónsules correspondientes. Sin embargo el proyecto no contempla esa posibilidad de actuar por apoderado. Para excluir esta posibilidad, que habría facilitado el proceso, se han alegado diversos argumentos, pero ninguno de ellos del todo convincente. Parece que el no hacer demasiado fácil esta vía para adquirir un pasaporte comunitario, y querer limitarla, sin confesarlo abiertamente, podría ser la verdadera razón.

Otra dificultad está en la multiplicación de los filtros o controles que han de superarse. En el Proyecto inicial la apreciación del cumplimiento de los requisitos legales correspondía fundamentalmente a un funcionario, el notario. Lo que tenía la ventaja de tratarse de un profesional accesible con el que el candidato podría desde su residencia comunicarse previamente para obtener un anticipo de su juicio, y así tomar la decisión en su caso de viajar a España con suficientes garantías de éxito. A la vista de la declaración afirmativa del notario, la Dirección General de los Registros y del Notariado podría recabar los informes que estimara oportunos y resolvería de manera motivada. Lo esperable, salvo raros casos patológicos, sería que tales resoluciones, a la vista de la declaración del notario, fueran casi siempre favorables. Y con ello se inscribiría sin más la adquisición de la nacionalidad española, previo cumplimiento del requisito de jura o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, conforme al artículo 23 del Código Civil.

Sin embargo a última hora al partido gobernante no le ha parecido bastante este sistema de “doble calificación” (la segunda atenuada) y ha decidido poner una tercera: también el encargado del Registro Civil debe al efecto emitir un informe. Un insólito sobrecontrol.

¿Para qué hacen falta varios funcionarios comprobando exactamente lo mismo, el cumplimiento de los requisitos legales? Ya es malo y perturbador que este sistema ultragarantista reduzca las expectativas de éxito del solicitante. Pero peor aún es la incertidumbre que para éste supone tanto control. En este caso, y si se mantiene este sistema en el trámite parlamentario, la decisión va a depender también del criterio de una persona con la que el sefardí desde su lugar de residencia difícilmente podrá relacionarse y consultar. Así será frecuente que se desinflen las ganas de iniciar un proceso necesariamente esforzado para estos judíos, y que incluye un imprescindible viaje a España ¿Tal vez es ese desánimo lo que se ha pretendido?

Pero la dificultad mayor está en los requisitos que se le exigen al candidato sefardí. A éste ya no le vale con acreditar su condición de sefardí originario de España, sino también ha de probar una denominada “especial vinculación con España”, que se traduce en específicos requisitos. A cualquiera podría parecerle que el mero hecho de haber conservado su identidad sefardí en un legado recibido a través de los siglos, y de poder acreditar un cierto conocimiento de la lengua española, debería considerarse suficiente vinculación con España. Sobre todo después de las reseñadas loas que la Exposición de Motivos dedica a esta gesta. Pero no. Los artículos del Proyecto se olvidan de esa introducción para ponerse a añadir más y más requisitos.

Según la enmienda del PP, que endurece el Proyecto original, “la especial vinculación con España se acreditará por los siguientes medios probatorios, valorados en su conjunto:
a) Certificados de estudios de Historia y cultura españolas que hayan sido expedidos o hayan obtenido algún tipo de reconocimiento, convalidación u homologación por el sistema educativo español.
b) Realización de actividades benéficas a favor de personas o instituciones españolas, siempre que las mismas no se hayan realizado con carácter puntual o esporádico.
c) Por cualquier otra circunstancia que demuestre fehacientemente su especial vinculación con España”.

Pero ¿Cómo va a probar alguna de esas circunstancia un sefardí de condición humilde que viva en alguna pequeña población aislada de, por ejemplo, Venezuela o Turquía? ¿O es que se trata de que sólo los adinerados tengan acceso a nuestra nacionalidad?

Como se ve, se trata de condiciones difusas y hasta confusas, que no son fáciles de cumplir, sobre todo en ciertos sitios, y cuya valoración negativa por cualquiera de las nada menos que tres instancias que ha de superar puede echar por tierra las aspiraciones de una mayoría de sefardíes ¿Tal vez se trata precisamente de eso, de contribuir a que esta vía apenas se utilice y se perpetúe la injusticia histórica? ¿Dónde está entonces la intención de favorecer la condición de españoles a quienes se resistieron prodigiosamente a lo largo de los siglos a dejar de serlo?

Lo dicho. Si la tramitación parlamentaria no lo impide con una mejora sustancial que de verdad facilite la concesión de la nacionalidad española, estaremos ante un nuevo ejemplo de legislación de ficción. Eso sí, el redactor de la exposición de motivos tendrá la satisfacción de verla publicada en el BOE. Aunque sea como parte de una Ley inútil que la contradiga radicalmente.

¿Existe la “discriminación legislativa”?

CcHace como cosa de un año me entrevistaban en varios medios sobre el tema de la legítima, y yo deba una serie de razones por las cuales sería preciso que en el Código civil se operara una reforma en el sentido de proporcionar una mayor libertad al testador (aquí y aquí). Terminadas esas sesudas reflexiones, el periodista me pregunta por qué esa reforma, si es tan beneficiosa, no se ha operado ya. Después de pensarlo un poco, respondí que probablemente era porque es una institución muy antigua y tradicional que probablemente da miedo cambiar por el arraigo que tiene. O algo parecido.

Pero la verdad es que no me quedé muy contento con mi respuesta. Parece evidente que hay cuestiones importantes en materia de Derecho civil, clave para el ciudadano de a pie, que podrían mejorarse sin demasiado esfuerzo y, sin embargo, esas mejoras no se acometen. Y seguro que muchos de ustedes, en sus respectivas especialidades, podrían decir lo mismo.

Aclaro que no quiero tratar hoy lo mal que, con carácter general, se hacen las leyes en España, ni preguntarme por qué no hay Libros Blancos que recojan estudios realizados durante años para saber exactamente lo que necesitamos y qué será lo más eficaz para conseguirlo; ni por qué no se hacen las memorias económicas correspondientes para prever lo que nos va a costar el asunto; ni tampoco por qué no se hacen seguimientos de los resultados de la ley, para comprobar si ha producido los efectos pretendidos. Es un tema sabroso, pero ya lo hemos tratado repetidamente en este blog y en el libro.

No, ahora quiero plantearme por qué hay algunas cosas en la agenda legislativa y otras que no lo están. Aparte de la legítima, que es un tema verdaderamente importante (y que traté más ampliamente aquí) hay muchísimas cuestiones que se podrían mejorar en la legislación civil común (la del Código civil) y en la mercantil pero que, simplemente no están en la agenda. Por mencionar algunas: la posibilidad de que para la venta de los bienes de menores, que conforme al art. 166 del Cc precisa autorización judicial, pueda hacerse con el consentimiento de los dos parientes más próximos, como establece la legislación catalana (art. 236-30 ); o que se regule el usufructo de fondos de inversión (art. 561-32), o la automática aceptación a beneficio de inventario que establece el art. 355 del Código Aragonés; o que en la sucesión abintestato el viudo tenga el usufructo universal, como en varias legislaciones, y no el raquítico tercio del que dispone; o por qué no nos planteamos los testamentos mancomunados o incluso la introducción del pacto sucesorio, que facilitaría la transición sucesoria de las empresas al evitar la apertura de un testamento, que nunca se sabe por donde saldrá; o la previsión de que las disposiciones testamentarias a favor del cónyuge queden revocadas en caso de divorcio (cosa que no pasa en el Código civil), como en el art. 422-13 del Código catalán, etc, etc.

Realmente no conozco bien el procedimiento legislativo en sus interioridades reales: el quién decide qué, el cómo y el cuándo. Pero me temo que el criterio de determinación de las materias sobre las que se legisla responda a la misma finalidad que rige cómo se hacen: su capacidad para engrandecer a su impulsor y permitirle ganar las próximas elecciones. Las leyes se hacen rápido y mal porque es necesario acomodarlas a las necesidades políticas del momento; pero también los temas que se eligen responden a ese mismo propósito. O sea, que hay reformas que si no son bellas y atractivas, por mucho que pudieran ser muy efectivas y eficientes, no se les adjudicará el “trabajo” legislativo. Una verdadera discriminación….legislativa.

Obsérvese que hay otras materias, más resultonas y de buen ver que, en cambio, sí gozan de tal beneficio, y son “contratadas” por nuestros gobernantes. No digo que tales reformas no sean justas y necesarias, ni que incluso en ocasiones no hayan sido bien hechas y hayan resultado efectivas; simplemente hago notar que hay otras que también podrían serlo y no están en la agenda. En 2005 se modificó el Código civil para introducir el divorcio express y el matrimonio de personas del mismo sexo, cuestión que evidentemente entraba en el programa ideológico del partido entonces en el poder y no cabe duda de que reforzaba sus planteamientos. Pero lo cierto es que de eso hace ya diez años, y pocas revisiones se han hecho de otras cosas menos vistosas en ese plazo (y eso que la Disp. Adicional 3ª del Cc exige precisamente esa revisión decenal). En el ámbito mercantil la actividad es fulgurante: la ley de sociedades de capital, promulgada en 2010, ha tenido ya diez revisiones. También hemos sufrido unas cuantas leyes de emprendedores de las que hemos tenido oportunidad de reírnos, por no llorar, en este blog varias veces, por su inutilidad y evidente finalidad ad pompam vel ostentationem. O sea, que es para ponerse medallas con algo que no sirve para nada, o para muy poco. Recuerden el “éxito” legislativo del emprendedor de responsabilidad limitada, del que nos informaba recientemente Luis Cazorla, haciéndonos notar que se habían constituido 51 durante el año 2014. Pero una reforma del Código de Comercio de 1885 que contemple las nuevas realidades mercantiles parece que no es tan urgente, a salvo el intento del Código Mercantil, que vamos a ver dónde queda y que además responde a otras finalidades.

También la materia concursal ha sido reformada, si no cuento mal, en 23 ocasiones desde la ley de 2003, y aunque quizá la cosa sea comprensible porque las circunstancias de la crisis lo han hecho necesario, sin embargo un asunto como el de la Segunda Oportunidad, no se ha tratado, tras varios intentus interruptus, hasta la reciente reforma de hace dos semanas, y por decreto-ley, porque “urge mucho” después de siete años de crisis, curiosamente justo cuando ya anuncian –los que promulgan ese decreto-ley- una rampante recuperación.

Es decir, cuestiones que podrían servir para mejorar la vida de los ciudadanos, que no costaría mucho acometer y que probablemente no generarían dificultades parlamentarias, no se acometen porque son sosas y poco mediáticas y encima no molestan al contrario, dando la oportunidad de diferenciarse ideológicamente.

Me pueden ustedes poner dos objeciones: Primera: que precisamente eso es hacer política, elegir las cuestiones prioritarias que hay que acometer y luego llevarlas a cabo. Pero es que esa es la cuestión: ¿Prioritarias para quién? En definitivita volvemos a lo que siempre tratamos en este blog: se patrimonializa la función pública para conseguir servir a los intereses de quienes gobiernan.

Segunda: que no es verdad que no se regule en materias importantes de Derecho civil, porque muchas soluciones que he apuntado arriba se han introducido en el nuevo Código civil catalán y otras legislaciones autonómicas. Pero lamentablemente creo que esto no hace sino confirmar mis temores: sobre materia civil se legisla –aunque sea bien- cuando interesa por motivos políticos, en este caso reforzar una identidad propia y diferente, en contra de la del Estado.

En resumen, no es sólo que se legisle demasiado en cantidad y calidad. Es que hay cuestiones que podrían redundar fácilmente en beneficio de los ciudadanos pero que quedan preteridas porque son poco lucidas para quienes las promueven y además quitan tiempo para hacer las que si son vistosas y representativas. Y fíjense que no me refiero a aquéllas que podrían afectar directamente al status y comodidad de nuestros gobernantes, pero que serían muy útiles para la lucha contra la corrupción y la regeneración democrática, como la figura del whistleblower o la reforma de la financiación de los partidos. No, me refiero incluso a materias indiferentes y poco conflictivas que podrían facilitar la vida a la gente y cuya ausencia en el BOE se debe a que lo ocupan otras de más relumbrón.

Pienso que la sociedad civil debe tomar conciencia de esta “discriminación legislativa” y requerir a nuestros representantes para que en la formación de las agendas se vuelva la vista a las necesidades reales de los ciudadanos. Seguramente nuestra Fundación podrá hacer algo al respecto.