Los primeros pasos de la ley de Transparencia: una valoración

  He opinado en otras ocasiones que se puede ser transparente sin ley de transparencia, únicamente hace falta voluntad de ser transparente. Ante la ausencia de esa voluntad en nuestro país era obvia la necesidad perentoria de la norma y la presión social. Por mi experiencia, en vigor la ley, creo que los distintos departamentos ministeriales tienen claras instrucciones de ser transparentes y así vienen dando acceso a los documentos que se les solicitan.

Un ejemplo del sentido patrimonialista que tenían en el pasado reciente políticos y funcionarios respecto a los papeles del Estado es lo ocurrido con las “Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobierno”, que venía solicitando –por puro interés académico desde hacía tiempo- y que me venían negando como si se tratara de verdaderos arcana imperii.

En efecto, el 14 de septiembre de 1993, solicité al Presidente del Gobierno copia del Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de octubre de 1987, por el que se aprueban las “Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobierno”, así como de cualquier otro acuerdo que modifique el anterior o que tenga que ver con este asunto. La respuesta denegatoria por parte del Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, de 5 de noviembre de 1993, fue la siguiente: “Lamentablemente no le puedo facilitar el texto del referido Acuerdo, toda vez que se trata de una norma de funcionamiento interno carente de virtualidad fuera del ámbito del Consejo de Ministros, y que al no afectar a los derechos e intereses de los ciudadanos no precisa ni publicación ni publicidad”. Reiterada, el 6 de junio de 2010, la misma solicitud a la Presidencia del Gobierno, el Secretario General Técnico del Ministerio de la Presidencia, con fecha 8 de julio de 2010, contesta lo siguiente: “Las Instrucciones para la tramitación de asuntos ante los órganos colegiados del Gobierno actualmente en vigor fueron aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de junio de 1996 y no fueron objeto de publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.

 La falta de inserción en el BOE fue debida a su propio carácter, ya que las Instrucciones no son normas de carácter general, sino disposiciones administrativas de orden interno, que tienen por objeto establecer los mecanismos de funcionamiento de los órganos colegiados del Gobierno y carecen de efectos jurídicos frente a terceros.

 Por las razones expuestas, así como por la confidencialidad que debe presidir las actuaciones de los órganos colegiados del Gobierno, no es posible acceder a su petición”.

Precisamente por no ser publicadas en el BOE es por lo que cobra plena eficacia el derecho al acceso a las mismas que ahora protege la Ley de Transparencia. La última petición la hice en marzo de 2012 a través de tuderechoasaber.es. Resultado: ausencia de respuesta.

Las referidas Instrucciones son un documento de lo más inofensivo, no conteniendo secreto alguno, ni suponiendo su divulgación, obviamente, peligro alguno para nadie. Generalmente, las instituciones que tratan de ser transparentes suelen publicar este tipo de disposiciones en los diarios oficiales. Así lo hace, a título de ejemplo, la Comisión Europea con su Reglamento interno.

Cuando parece que el Congreso de los Diputados debiera ser una de las instituciones más transparentes, se despacha así, de esta forma tan absurda, cuando se le solicitan documentos expedidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Transparencia:

“Las disposiciones previstas en el Título I de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno entraron en vigor el 10 de diciembre de 2014. Las Normas de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 20 de enero de 2015, para la aplicación de las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno a la Cámara, en relación con su actividad sujeta a derecho administrativo, entraron en vigor el 20 de febrero de 2015. La información solicitada se encuentra, por tanto, fuera del ámbito temporal de aplicación de las mismas”.

Parece obvio que la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y de cualquier otra norma de desarrollo de la misma, nada tiene que ver con la fecha de los documentos que se solicitan, que pueden ser anteriores a la misma.

Con adhesión a la queja presentada por AccesInfoEuropeel 17 de diciembre de 2014, sobre la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno el 23 de enero de 2015 remití al Defensor del Pueblo las siguientes observaciones complementarias (también remitidas al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno):

“I.- El artículo 17 de la Ley 19/2013,  permite presentar la solicitud de acceso “por cualquier medio”, sin que ello pueda limitarse por norma de rango inferior y, mucho menos, por práctica administrativa como puedan ser las instrucciones contenidas en una página web (Portal de la Transparencia).

El Consejo General del Poder Judicial, el Congreso de los Diputados y el Senado permiten presentar las solicitudes por cualquier medio, sin necesidad de autentificación alguna. Puede leerse en la web del Senado: “Una simple llamada telefónica, un simple correo electrónico, un simple correo postal”.Lo que demuestra la tendencia a facilitar el derecho de acceso a los ciudadanos, sin cargas engorrosas y no establecidas en la Ley.

Actualmente no existe una obligación legal para las personas físicas de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Es un derecho del ciudadano y la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno tampoco establece tal obligación.

El “Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas” (Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015), tampoco establece dicha obligación.

II.- Desde el principio de proporcionalidad hay que entender desproporcionados los requisitos exigidos para el acceso por el Portal de la Transparencia. En primer lugar, porque no contempla el acceso mediante escrito presentado en papel. En segundo lugar, porque sería más que suficiente contemplar también la opción de presentar un simple e-mail o rellenar un formulario electrónico (sin la exigencia de autentificación alguna), como es la práctica habitual de los países de nuestro entorno y de todas las instituciones de la Unión Europea.

El mismo trámite (aparte de la opción del escrito en papel) ha de ser suficiente para presentar la reclamación prevista ante el Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno; pues la denominada “solicitud confirmatoria” en materia de derecho de acceso ante las instituciones de la Unión Europea puede presentarse también a través de un simple e-mail sin requisito adicional alguno.

Asimismo, esto es lo que sucede con otros derechos democráticos, como el de participar en la elaboración de las normas. Así, si se accede a la página web del Ministerio de Hacienda y Administración Públicas, sección “Normas en tramitación”, se pueden presentar alegaciones a través de un simple e-mail; como sucede también, por ejemplo, en las Consultas Públicas de la Comisión Europea:

También puede ponerse como ejemplo que basta un simple e-mail (o rellenar un formulario electrónico), sin otros requisitos adicionales, para presentar una queja ante el Defensor del Pueblo español, y también ante el europeo.

III.- Que a fecha de hoy no aparece en el Portal de la Transparencia información alguna sobre la sede donde se encuentra el Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno”.

A raíz de referidas quejas, la Defensora del Pueblo, constatando insuficiencias informativas en el Portal de Transparencia sobre las vías legales para presentar una solicitud de acceso a la información y sobre los mecanismos de registro y su impacto disuasorio y excluyente sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública establecidos por el citado Portal, abrió una investigación, dirigiéndose a la Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración para que le diera explicaciones al respecto.

Otra deficiencia en la aplicación de la Ley de Transparencia, en la resolución de los recursos por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que hemos puesto en conocimiento del Consejo es la siguiente:

“… se plantea un importante problema de seguridad jurídica: el dies a quo a partir del cual se cuenta el plazo de interposición de los recursos cuando no ha sido notificada la resolución que concede o deniega el acceso.

… se prueba por el solicitante el plazo de recepción en el Ministerio competente, según el acuse de recibo de correos.

A mi juicio, el “órgano competente para resolver” a que se refiere el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 ha de considerarse el Ministerio que tenga el documento; con independencia de que el órgano que internamente se haga cargo de la resolución sea otro; pues de otra manera, el solicitante de acceso no puede tener constancia cierta de la fecha a partir de la cual puede ejercitar –con seguridad- sus derechos”.

Es de esperar que la aplicación práctica de la Ley de Transparencia se vaya perfeccionando con el tiempo, evitando trabas innecesarias.

Para el que pueda estar interesado Tuderechoasaber.es acaba de publicar un Informe sobre la aplicación de la Ley de Transparencia

Isaac Ibáñez Garcia

Abogado. Tiene varios másteres oficiales y otros títulos de posgrado en Derecho Procesal Civil, Administración Concursal, Derecho Tributario y Derecho empresarial. Ha publicado varios libros jurídicos y ha participado en otros de carácter colectivo. Ha publicado más de 400 artículos en las principales revistas jurídicas y en los principales diarios de información económica.