Estudio de la Fundación ¿Hay Derecho?: Corrupción institucional y controles administrativos preventivos

Un amigo de la Fundación ¿Hay Derecho?, con la que tengo que el placer y el honor de colaborar, nos instó hace unos meses a estudiar la corrupción en los distintos niveles de la Administración española, “porque está claro que nuestro sistema de autonomías y el nivel local es donde se da la corrupción, y hay que decirlo claramente”. Aunque probablemente estas no fueron sus palabras exactas, sí que era claramente su hipótesis de partida. El tema de la corrupción es uno de los temas que más preocupa a la Fundación, por lo que nos propusimos intentar analizar dónde es realmente mayor la corrupción política en España. Nuestro objetivo, además de conocer en qué Administración territorial es más frecuente, era intentar caracterizarla, investigando su origen con la idea de que las medidas para combatirla deben de estar diseñadas para atajar la raíz del problema.

Comenzamos por buscar las fuentes de información. Las de tipo teórico y cualitativo son abundantes y de calidad, gracias especialmente a académicos del mundo del Derecho y de la Ciencia Política[1] y a informes de organismos y organizaciones internacionales como la Comisión Europea[2] o Transparencia Internacional. Los expertos afirman que en España la corrupción no está generalizada en la Administración, que no es “sistémica”, ya que es raro que los ciudadanos tengan que pagar sobornos para acceder a los servicios públicos (a policías, por ejemplo). A nuestra corrupción la denominan “política” porque se suele relacionar con la financiación de los partidos políticos, las campañas electorales y con la gestión del gasto público en gobiernos locales y autonómicos. Nosotros compartimos esta idea, pero hemos preferido denominar a esta corrupción como “institucional” porque para existir es preciso que los cargos de designación política puedan saltarse una serie de controles que son parte de un procedimiento administrativo y que están a cargo de empleados públicos. Por lo tanto esta corrupción afecta a toda la institución y no sólo al cargo público.

En segundo lugar buscamos fuentes de información cuantitativa. Ya que nos parecía tan claro a todos “a priori” que la corrupción es mayor a nivel local y regional (por ese orden) buscamos los datos objetivos que permitieran demostrarlo. Para nuestra sorpresa, no hay ninguno. No existe en España en este momento ninguna fuente de información que permita caracterizar o cuantificar de forma rigurosa la corrupción administrativa, política o institucional en nuestro país. Esta falta de datos muestra, a nuestro juicio, una clara falta de voluntad política de luchar de forma eficaz y decidida contra la corrupción, ya que existen ejemplos de que cuando se quiere medir y analizar un fenómeno preocupante en profundidad se hace, como por ejemplo con la violencia de género. Se puede ver un ejemplo de ello aquí.

Por tanto hay que asumir que hoy por hoy en España hablamos de corrupción casi por intuición o, más rigurosamente, por percepción, que es de lo único de lo que tenemos datos[3]. Suponemos que los medios de comunicación tienen un papel muy importante en la creación de esta percepción, pero no nos parecía serio “tirar de hemeroteca”. Esta situación nos llevó a pensar que partíamos de ideas preconcebidas que podían no ser del todo ciertas, así que decidimos aportar nuestro granito de arena a este desierto de datos que existe en España y elaborar los nuestros.

Lo que se nos ocurrió fue analizar una serie de sentencias. En total 330, dictadas entre los años 2011 y 2014 por órganos judiciales colegiados por delitos de malversación, cohecho, prevaricación y tráfico de influencias. Elegimos estos delitos porque revelan de forma inequívoca la presencia de corrupción política o institucional. Calculamos que esta muestra supone en torno a un 40% de las sentencias totales dictadas en esos años por estos delitos, aunque no lo podemos confirmar porque no existen datos fiables sobre el número total de sentencias antes del año 2013. Aunque se trata de una muestra muy significativa y desde luego estadísticamente más que relevante, esta metodología tiene un gran problema, y es que limita el estudio a la corrupción punible penalmente que es, evidentemente, solo una parte muy pequeña del gran fenómeno de la corrupción. Pero no teníamos otro remedio.

Creemos que la falta de datos objetivos y rigurosos es lo que permite que nuestros políticos nieguen la extensión y profundidad del fenómeno y puedan hablar de “manzanas podridas”, claro, ¿quién puede rebatirles? Bueno, desde hace unas semanas, en cierta medida, nosotros ( y ustedes).

Los resultados del estudio

La primera conclusión, pero esta ya la sabían, es que la corrupción sólo nos preocupa en época de crisis económica. Pero vayamos a los resultados más novedosos de nuestra investigación.

De los delitos analizados los más comunes son la prevaricación y la malversación de caudales públicos, 7 de cada diez sentencias analizadas eran por estos delitos. El tráfico de influencias es prácticamente anecdótico, en número de sentencias (3%) y aún más en el de condenas (1%). Es razonable pensar que este es un delito mucho más extendido de lo que muestran las sentencias judiciales, pero parece muy difícil de probar.

Los resultados de nuestro análisis confirman, en parte, las hipótesis de partida. Efectivamente la Administración local es el principal foco de corrupción punible, sin embargo, contrariamente a lo que pensábamos, el nivel autonómico es donde menos condenas se han producido en los años y por los delitos analizados, si bien es cierto que existe bastante heterogeneidad entre las distintas CC.AA. Así, por ejemplo, el 27,7% de las condenas analizadas fueron en Andalucía, el 12,4% en Baleares y, en tercer lugar, el 10% en Cataluña.

Casi una de cada tres condenas se da en el ámbito de la contratación pública, la principal fuente de corrupción. Lo que hemos llamado “casos puntuales”, son el segundo ámbito donde más se da la corrupción. Ahí se incluyen los casos aislados en los que un funcionario o una autoridad pública comete puntualmente un delito (en beneficio propio o de un tercero) y que suelen consistir en sobornos o desvío de dinero (mal uso de una tarjeta de crédito, quedarse con dinero de la caja, etc.). Estos vendrían a ser las famosas “manzanas podridas”. El urbanismo aparece en tercer lugar,

DESPUÉS DE URBANISMO

La corrupción se da, por tanto, mayoritariamente en ámbitos dónde existe un procedimiento administrativo y una serie de controles preventivos, que deben desactivarse para poder delinquir. Esto implicará (por activa o por pasiva) la participación de más de una persona y, normalmente, la comisión de más de un delito. Y es que estos delitos suelen ir acompañados de otros como la falsedad documental, el fraude contra la Administración Pública, negociaciones prohibidas a los funcionarios y hasta blanqueo de capitales y el fraude fiscal – delito este último, por cierto, que en ciertas tramas es el primero en ser detectado y permite “tirar de la manta”-. En resumen, estos delitos afectan a la institución en general.

Condenas por ámbito de actuación y nivel de la Administración (%)

CONDENAS POR ÁMBITO

Si la Ley aplicable en materia de contratación pública, por ejemplo, es la misma, ¿qué es lo que diferencia a los tres niveles de la Administración? Pues en nuestra opinión lo que diferencia estos niveles es cómo se aplican los controles que la Ley establece. Les animo a leer las reflexiones que realizamos en el estudio a este respecto, y a hacernos llegar las suyas propias, por supuesto. Pueden consultar el estudio íntegro aquí.

No quisiera alargarme mucho más y quitarle toda la emoción a la lectura completa del estudio, pero les dejo una última gráfica que invita a la reflexión. Muestra la evolución del número de condenados por los delitos que hemos seleccionado por sentencia firme tal y como los recoge el INE entre los años 2007 y 2013 (todos los disponibles), y que es posible que diga más de nuestro sistema judicial que de la corrupción en sí.

Condenados por sentencia firma por delitos de corrupción seleccionados (2007-2013)

CONDENADOS

Fuente: INE

Como verán resultan muy curiosos los descensos en el número de condenas de los años 2008 y 2011. Será muy interesante ver si, casualmente, las del año 2015 siguen esta misma tendencia.

Aprovecho para decir que buscamos apoyo, económico pero también voluntarios para realizar estudios como este, por lo que les animamos a conocernos en www.fundacionhayderecho.com.

 

[1] Manuel Villoria, Fernando Jiménez, Alejandro Nieto, entre otros.

[2] COM(2014) 38. Comisión Europea: Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Informe sobre la Lucha contra la Corrupción en la UE.

[3] Existen dos fuentes de datos sobre percepción de la corrupción en España muy importantes y sólidas, la primera es el CIS y la segunda el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional.

¿Pero va a responder alguien del despilfarro en la contratación pública?

Recientemente un informe de la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia cifraba en 48.000 millones de euros el sobrecoste de las contrataciones públicas por prácticas poco eficientes en el control del gasto público. Una cifra que supondría un 25% aproximadamente del total de licitaciones públicas anuales y un 4,5% del PIB y que supondría la resolución de los desequilibrios presupuestarios existentes.

Curiosamente, estos datos procedentes de un órgano oficial supervisor, parecen haber pasado sin pena ni gloria por el mundo de la política o del gobierno. Ni el Parlamento parece haber registrado ninguna iniciativa parlamentaria requiriendo de inmediato una comisión de investigación, ni el Gobierno parece estar buscando responsabilidades sobre este abultado déficit con la misma fruición con que se investigan a los ciudadanos, ni por supuesto los medios han insistido demasiado en el tema que provocó un titular como: “La CNMC fija en 48.000 millones la factura de la corrupción en la contratación pública” (“El Confidencial).

Según éste medio “ ….el CNMC pone el dedo en la llaga de las principales deficiencias que caracterizan la licitación, al tiempo que lanza claras recomendaciones para poner coto a las prácticas entre los oferentes de servicios públicos. Los pactos secretos de no competencia para el mismo servicio, los célebres cárteles económicos, están en el punto de mira…. “  No es ya por tanto una mera cuestión especulativa como demuestra la sanción impuesta al llamado “cártel de la basura” formado por importantes empresas para apropiarse y repartirse la contratación de este servicio en ayuntamientos de toda España que, asimismo, recoge también “El Confidencial”.

Nos encontramos de nuevo ante un panorama desolador en la gestión del dinero público orientado por la recaudación asfixiante impositiva a los ciudadanos “normales” (según el PP), mientras van destapándose las distintas tramas de corrupción, nepotismo, mala gestión, arbitrariedades y demás irregularidades de lo que se dice “estabilidad” y “gobernabilidad”. Es decir, la posibilidad desde las mayorías de ejercer el clientelismo político confundiendo y tratando de confundir a los ciudadanos de cara a las próximas elecciones.

Desgraciadamente tenemos un sistema que se ancló en una sociedad que, como el avestruz, prefería esconder la cabeza y no enterarse mientras las cosas no la afectaran directamente. Ha tenido que ser una crisis como la actual la que ha hecho sonar las campanas de alerta para encontrarse con que, tanto desde los espacios públicos (via impuestos) como desde determinadas entidades que funcionan en régimen de oligopolios, se ha estado “saqueando” las ya de por sí precarias economías privadas.

Ahora se pronostica un cataclismo político cuando emergen nuevos partidos que pueden hacer peligrar ciertos privilegios de una “casta” política, económica y social que se había adueñado del Estado con los resultados conocidos y, lo que es peor, lo que queda por conocer. La punta de “iceberg” sólo está mostrando una parte (aún pequeña en nuestra opinión) de todo lo que puede haber sumergido. Han sido muchos años de rodillos políticos y caciquiles que se prestaban a éstas malas prácticas que la cosmética Ley19/2013 de “transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno” no parece facilitar en cuanto a su conocimiento con un sólo párrafo del artº 14.1: “El derecho de acceso podrá ser limitado cuando el acceder a la información suponga un perjuicio para: k) la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión” . Es tanto como decir “cuando no nos parezca oportuno”.

El endeudamiento público se ha hecho a costa de prácticas como las descritas por el CNMC para las contrataciones públicas. Todas ellas tienen unos responsables políticos que se han cuidado mucho de blindarse frente a posibles rendiciones de cuentas. Los compromisos adquiridos en el espacio de tiempo de una convocatoria electoral a la siguiente han servido para hipotecar a los sucesores y éstos, a su vez, por una especie de acuerdo no explicitado entre ellos, no han empezado su andadura con una auditoría real de la situación encontrada.

Por ello las alarmas mediáticas sobre un verdadero cambio político (sin acuerdos de “omertá” implícitos)  que pueda seguir destapando, aclarando y pidiendo responsabilidades (al menos políticas ya que las otras son “legales”), a quienes desde hace muchos años, demasiados, tomaron lo público por lo propio y para ello desmontaron o se deshicieron de controles reales a sus actos y decisiones, al amparo de haber sido “elegidos” por el pueblo para gobernar.

Las “trampas” existentes en el sector de las contrataciones públicas son tan conocidas como las de recalificación de suelos y otras ligadas a la corrupción política y pública. Los “reformados” que mutiplican los presupuestos iniciales y que suponen el verdadero compromiso económico, sirven para demostrar que o bien los técnicos públicos que valoran, supervisan y siguen el proyecto son unos incompetentes o que, por encima de ellos, hay una voluntad superior que decide finalmente (eso sí, sin constancia escrita de tal decisión). Por si acaso, más vale claudicar para permanecer en el puesto y en la carrera que rechazar una colaboración con estas prácticas dado que las denuncias formuladas,no suelen ir a ninguna parte: las formalidades se suelen cumplir.

Finalmente, las llamadas “puertas giratorias” permiten que la responsabilidad política (en el caso improbable de exigirse) tengan el paliativo del puesto-chollo que sirva de consuelo a la pérdida del cargo. Cientos de empresas y entidades públicas, semipúblicas, mercantiles y privadas tienen suficientes huecos en sus filas de consejeros y directivos que ofrecer. Hay casos suficientes para seguir el hilo de la madeja que nos lleven a aclarar muchos de los casos aún hoy en la sombra de la “legalidad”.