El canto del cisne de la CNMC

En octubre de este año la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) cumplirá dos años desde que fuera creada fusionando la autoridad española de competencia (la antigua Comisión Nacional de la Competencia o CNC) con los reguladores sectoriales (Comisión Nacional de la Energía, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, etc.). Esta entrada trata de hacer un análisis del funcionamiento de la CNMC sólo en lo que respecta a la aplicación de la política de competencia (Ley 15/2007), sin entrar en ninguno de los temas de regulación, ni de la “convivencia” entre las funciones de regulación y defensa de la competencia en un mismo órgano.

Lo primero que merece la pena destacar en la aplicación de la política de competencia por parte de la nueva CNMC es que no se han cumplido los peores temores que apuntaban a que el nuevo órgano iba a dejar de sancionar las conductas anticompetitivas. Efectivamente, el último año ha sido rico en noticias sobre las multas millonarias impuestas a empresas de los sectores más diversos. Como puede verse en el gráfico 1, después de un primer año más flojo, la CNMC habría impuesto en los últimos 11 meses multas por valor de más de 567M€, superando así el anterior record de la CNC. La media de estos dos años arroja una cifra superior a los 300M€, algo nunca visto hasta ahora en la defensa de la competencia en España y que no puede sino tener efectos positivos para la disuasión de las conductas anticompetitivas de las empresas (al menos en lo que se refiere a la disuasión general: sobre la disuasión específica prometemos otro post más adelante).

multasimpuestasEn lo tocante a las multas, la CNMC parece haber dado un curioso giro de 180º: en los primeros meses de su mandato, el presidente del nuevo organismo iba diciendo por ahí que las multas de competencia son “el fracaso del sistema”; nada que ver pues con la práctica que ha mostrado el organismo desde entonces: si las multas son el fracaso del sistema, la CNMC le ha cogido gusto a ese tipo de “fracaso”…! [Dicho sea en un aparte: ¿habrá tenido algo que ver en ese giro esta entrada que publicó en mayo del año pasado ¿Hay Derecho?]

En la imposición de estas cuantiosas multas, la CNMC parece haber tomado el testigo de la intensa actividad investigadora de la última etapa de la CNC. Así lo podemos ver en el gráfico 2, que muestra la vida de los expedientes que han concluido con multas impuestas por la CNMC hasta la fecha. Sólo una de las multas impuestas, la correspondiente al expediente sobre los acuerdos entre Telefónica y Yoigo, es de un caso tramitado de principio a fin por la CNMC. Todos las demás multas corresponden a expedientes iniciados por la antigua Comisión Nacional de la Competencia: de hecho, dado el periodo de tramitación de unos dos años que tienen los expedientes de la Ley 15/2007, se puede afirmar que el record de multas de la CNMC a que antes hacíamos referencia debe mucho a la extraordinaria actividad investigadora de la CNC en su última etapa como autoridad de competencia.

vidaexpedientes

Dada esta continuidad entre las diferentes autoridades de defensa de la competencia que se han sucedido en España (Tribunal de Defensa de la Competencia, CNC, CNMC), interesa sobremanera identificar los cambios de tendencia que han supuesto esas innovaciones institucionales. Y, sobre todo, determinar si la creación de la CNMC ha supuesto de verdad una mejora/intensificación de la lucha contra cárteles y conductas anticompetitivas, del mismo modo al menos que lo supuso la creación de la CNC en 2007.

Un buen indicador de estos cambios de tendencia lo pueden dar las incoaciones de nuevos expedientes sancionadores. Como decíamos antes, los expedientes sancionadores por conductas anticompetitivas suelen tener un “periodo de maduración” de unos dos años: desde que se realizan las primeras inspecciones o se recibe una solicitud de clemencia, hasta que se impone la multa definitiva. La intensa actividad investigadora de la CNC de 2012 y, sobre todo, de 2013 es lo que ha permitido a la CNMC recoger los frutos en forma de resoluciones sancionadoras. Del mismo modo, podemos estimar cuáles serán los frutos que recogerá a partir de ahora la CNMC analizando el ritmo de apertura de expedientes desde octubre de 2013.

Los resultados pueden verse en el gráfico 3: lamentablemente, el cambio institucional ha supuesto una clara ralentización en el ritmo de apertura de expedientes. Si la CNC abría unos 30 o 40 expedientes al año, hay que constatar que la CNMC ha reducido ese ritmo más o menos a la mitad. El tiempo dirá si se trata de un fenómeno transitorio, debido a los dolores del parto del nuevo organismo, o si se trata de la nueva normalidad bajo la CNMC. Lo que está claro es que la disminución del número de expedientes abiertos conllevará una disminución de las sanciones impuestas por la CNMC en los próximos años.

incoacionesLos datos dejan entrever otra tendencia preocupante que merece la pena señalar: la creación de la CNMC ha supuesto un frenazo en la apertura de nuevos expedientes de oficio, los abiertos por iniciativa de la propia autoridad de competencia.

Otro indicador relevante que parece dar signos de ralentización son las inspecciones domiciliarias realizadas: los expedientes en los que tiene lugar una inspección suelen ser, de hecho, los más importantes. Aunque en este caso los datos son menos seguros (hasta tanto no publique su memoria la CNMC), lo cierto es también muestran una caída significativa en los dos últimos años, sin lograr alcanzar el ritmo de actividad inspectora alcanzado por la CNC.

expedientesconinspeccion

En resumen: a pesar de que el nivel global de las multas impuestas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en asuntos de competencia se ha mantenido con respecto al nivel alcanzado por su antecesor (la Comisión Nacional de la Competencia), lo cierto es que es difícil que dicho nivel se mantenga en los próximos años. Los datos relativos a la actividad inspectora y sobre todo el ritmo de apertura de expedientes no parecen indicar una intensificación de la lucha contra cárteles y otras prácticas anticompetitivas. Contrariamente a lo que han indicado varios medios de comunicación recientemente (aquí y aquí, por ejemplo), los datos muestran más bien que la nueva autoridad de competencia ha levantado el pie del acelerador en esa lucha. Sólo cabe esperar que se trate únicamente de un fenómeno transitorio.

Debate presupuestario y calidad democrática en España

El debate de los Presupuestos Generales del Estado puede considerarse el más importante de los que tienen lugar cada año en el Congreso de los Diputados. Como solía señalar el profesor Fuentes Quintana, los Presupuestos son una radiografía de la verdadera política económica que un gobierno aplica. En él se asignan recursos materiales a los distintos programas de actuación, algo mucho más revelador que la mera retórica. Históricamente, además, las cuestiones impositivas están en la raíz del propio nacimiento de los parlamentos.

Este verano, el debate presupuestario ha resultado especialmente polémico. Se ha tramitado de forma adelantada el Presupuesto de 2016, para completar su tramitación antes de las próximas elecciones generales. Pueden encontrarse argumentos legítimos a favor de esta estrategia gubernamental. España padece todavía un elevado déficit público y tiene una deuda pública cercana al 100% del PIB; la recuperación económica es real, pero frágil, y la incertidumbre presupuestaria constituye una de las amenazas.

No obstante, la forma en que se ha diseñado y debatido el Presupuesto indica que los móviles del gobierno han sido otros, mucho menos altruistas. Las cuentas se han planteado como una especie de panfleto electoral, con decisiones pensadas en función de su reflejo en las urnas por encima de cualquier otra consideración. El debate se ha convertido en un mitin. Su calidad se ha deteriorado, por las prisas y por celebrarlo en una época vacacional.

Aunque esta polémica reciente sobre el debate presupuestario y sus efectos en la calidad de nuestra Democracia se haya planteado por motivos coyunturales, convendría aprovecharla para reflexionar sobre el mismo problema desde un punto de vista estructural. Con ese fin, acompañemos a los Presupuestos de un año cualquiera en las distintas fases de su tramitación. Me atrevo a ofrecerme como guía en ese viaje, pues he tenido que realizarlo a menudo, desde una doble perspectiva: académica (como Catedrático de Hacienda Pública) y política (como portavoz parlamentario en la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados durante tres años y medio de esta X Legislatura).

La presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se aprueba en el Consejo de Ministros. La rueda de prensa posterior en La Moncloa sirve para que el ministro de Hacienda explique las líneas generales (recogidas en el llamado Libro Amarillo). Unos días después, lleva las cuentas al Congreso (con la tradicional foto de la entrega, ya no en forma de  carretillas llenas de libros, sino en un pen drive). Aquí comienzan los problemas para realizar un debate parlamentario serio sobre los Presupuestos. A los pocos minutos de la primera presentación, los responsables políticos son preguntados por los medios de comunicación sobre su postura. Obviamente, sin haber podido todavía analizar las cuentas con un mínimo de profundidad. El rigor del debate tampoco se ve facilitado por el hecho de que a casi nadie le interesen los detalles. Si hablas 30 minutos, saldrán 30 segundos en los medios (en el mejor de los casos); normalmente, serán los más escabrosos. Son muchos, por tanto, los incentivos para centrarse en lanzar titulares llamativos o graciosos, cuando no chabacanos. Si uno acompaña la frase feliz de la exhibición de alguna foto, pancarta, camiseta u otro objeto, el éxito mediático está garantizado.

Esta primera e irreflexiva aproximación es tal vez la que más impacto tiene en la opinión pública. Para muchos ciudadanos, terminado este trámite, los Presupuestos ya han sido aprobados y los distintos grupos políticos han manifestado su postura respecto de ellos; aunque queden meses de tramitación parlamentaria que, en teoría, podrían alterar el proyecto inicial significativamente.

A continuación, tiene lugar la comparecencia de altos cargos para explicar la parte del Presupuesto que les compete. Estas comparecencias se celebran en las respectivas Comisiones parlamentarias. Son, en principio, una buena ocasión para que el debate entre en detalles. Se aprovecha especialmente por el partido mayoritario de la oposición, que a menudo tiene entre sus filas a personas que hace pocos años ocuparon responsabilidades similares a las de los comparecientes.

Resulta significativa la ignorancia en que la gran mayoría de la opinión pública vive respecto de la mera existencia de las Comisiones parlamentarias. En ellas se realiza el trabajo más detallado, generalmente con gran empeño de los distintos Grupos. Esto supone un esfuerzo especial para aquellos que se componen de pocos parlamentarios. En parte se trata de un destino merecido. Los comparecientes habitualmente presentan la información de forma tendenciosa y parcial, cuando no inexacta. Ello carece de consecuencias. Las preguntas que se les realiza pueden quedar sin respuesta, por pertinentes y directas que sean. De este modo, en vez de un diálogo fluido, lo que tiene lugar es una serie de monólogos cruzados. Esto mismo se puede aplicar a casi todos los debates parlamentarios.

Inicia las comparecencias el gobernador del Banco de España, para explicar la situación económica general y sus efectos sobre el Presupuesto. Se trata de una cuestión trascendental. El cuadro macroeconómico que acompaña al Presupuesto contiene las previsiones de futuro sobre la economía. En función de cuanto crezca ésta, habrá más o menos ingresos. Si las previsiones no son fiables, el Presupuesto se convierte en papel mojado. Por desgracia, desde el inicio de la crisis, inflar las previsiones de crecimiento (y por tanto de ingresos esperados) se ha convertido en una especie de tradición presupuestaria de las administraciones españolas en todos los niveles de gobierno. La tentación es grande: con ingresos esperados que crecen, se puede gastar más sin incumplir aparentemente los objetivos de déficit.

La AIReF, creada recientemente, tiene entre sus principales funciones evitar estas prácticas. Resulta por ello increíble que a su presidente no se le permita comparecer en el Congreso en ningún momento del trámite presupuestario, pese a las reiteradas peticiones de comparecencia formuladas por partidos de la oposición.

La siguiente fase es el debate en el Pleno del Congreso de las enmiendas de totalidad formulada por los Grupos de la oposición. Se trata en realidad de un debate de política general, en el que poco se habla de ingresos y gastos públicos. En el que tuvo lugar hace unas semanas, por ejemplo, el ministro de Hacienda dedicó casi toda su intervención a reescribir la Historia reciente y atacar (“y tú más”) a la oposición.

Posteriormente, se debaten y votan las miles de enmiendas parciales que los grupos formulan, primero en Comisión y después en el Pleno. Este doble debate resulta reiterativo y debiera fusionarse en una sola fase. Los Grupos realizan un enorme esfuerzo para formular esas enmiendas, pese a saber que serán rechazadas prácticamente en su totalidad. Al tener que votarse tantas, agrupadas en numerosos bloques (según las peticiones de los distintos Grupos), las votaciones son larguísimas y un tanto caóticas. Suelen producirse errores que, cuando se resaltan por algún medio, encuentran poca comprensión o piedad, pese a ser normales.

Finalmente, los Presupuestos pasan al Senado y vuelven al Congreso para su aprobación final. El trámite del Senado suele servir para corregir erratas y, algunas veces, para que el Grupo mayoritario presente como propias enmiendas que previamente había rechazado a Grupos de la oposición.

Como puede verse, el debate presupuestario (pese a ser tan prolongado) contribuye menos de lo que debiera a la calidad de nuestra Democracia. Detallar las reformas que pueden mejorarlo excede de las posibilidades de un artículo como éste (aunque pueden inferirse algunas del relato previo). En último término, la falta de formación económica de la mayor parte de la ciudadanía (como consecuencia de un sistema educativo que apenas le presta atención) constituye otro obstáculo formidable. Los ciudadanos deberían ser más conscientes de los recursos que entregan a las administraciones públicas por diferentes vías cada año, de cómo se usan y de la distribución de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. Si así fuera, no caerían fascinados ante propuestas de gasto que se formulan sin explicar cómo financiarlas de forma mínimamente creíble.

Debate presupuestario y calidad democrática en España

El debate de los Presupuestos Generales del Estado puede considerarse el más importante de los que tienen lugar cada año en el Congreso de los Diputados. Como solía señalar el profesor Fuentes Quintana, los Presupuestos son una radiografía de la verdadera política económica que un gobierno aplica. En él se asignan recursos materiales a los distintos programas de actuación, algo mucho más revelador que la mera retórica. Históricamente, además, las cuestiones impositivas están en la raíz del propio nacimiento de los parlamentos.

Este verano, el debate presupuestario ha resultado especialmente polémico. Se ha tramitado de forma adelantada el Presupuesto de 2016, para completar su tramitación antes de las próximas elecciones generales. Pueden encontrarse argumentos legítimos a favor de esta estrategia gubernamental. España padece todavía un elevado déficit público y tiene una deuda pública cercana al 100% del PIB; la recuperación económica es real, pero frágil, y la incertidumbre presupuestaria constituye una de las amenazas.

No obstante, la forma en que se ha diseñado y debatido el Presupuesto indica que los móviles del gobierno han sido otros, mucho menos altruistas. Las cuentas se han planteado como una especie de panfleto electoral, con decisiones pensadas en función de su reflejo en las urnas por encima de cualquier otra consideración. El debate se ha convertido en un mitin. Su calidad se ha deteriorado, por las prisas y por celebrarlo en una época vacacional.

Aunque esta polémica reciente sobre el debate presupuestario y sus efectos en la calidad de nuestra Democracia se haya planteado por motivos coyunturales, convendría aprovecharla para reflexionar sobre el mismo problema desde un punto de vista estructural. Con ese fin, acompañemos a los Presupuestos de un año cualquiera en las distintas fases de su tramitación. Me atrevo a ofrecerme como guía en ese viaje, pues he tenido que realizarlo a menudo, desde una doble perspectiva: académica (como Catedrático de Hacienda Pública) y política (como portavoz parlamentario en la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados durante tres años y medio de esta X Legislatura).

La presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se aprueba en el Consejo de Ministros. La rueda de prensa posterior en La Moncloa sirve para que el ministro de Hacienda explique las líneas generales (recogidas en el llamado Libro Amarillo). Unos días después, lleva las cuentas al Congreso (con la tradicional foto de la entrega, ya no en forma de  carretillas llenas de libros, sino en un pen drive). Aquí comienzan los problemas para realizar un debate parlamentario serio sobre los Presupuestos. A los pocos minutos de la primera presentación, los responsables políticos son preguntados por los medios de comunicación sobre su postura. Obviamente, sin haber podido todavía analizar las cuentas con un mínimo de profundidad. El rigor del debate tampoco se ve facilitado por el hecho de que a casi nadie le interesen los detalles. Si hablas 30 minutos, saldrán 30 segundos en los medios (en el mejor de los casos); normalmente, serán los más escabrosos. Son muchos, por tanto, los incentivos para centrarse en lanzar titulares llamativos o graciosos, cuando no chabacanos. Si uno acompaña la frase feliz de la exhibición de alguna foto, pancarta, camiseta u otro objeto, el éxito mediático está garantizado.

Esta primera e irreflexiva aproximación es tal vez la que más impacto tiene en la opinión pública. Para muchos ciudadanos, terminado este trámite, los Presupuestos ya han sido aprobados y los distintos grupos políticos han manifestado su postura respecto de ellos; aunque queden meses de tramitación parlamentaria que, en teoría, podrían alterar el proyecto inicial significativamente.

A continuación, tiene lugar la comparecencia de altos cargos para explicar la parte del Presupuesto que les compete. Estas comparecencias se celebran en las respectivas Comisiones parlamentarias. Son, en principio, una buena ocasión para que el debate entre en detalles. Se aprovecha especialmente por el partido mayoritario de la oposición, que a menudo tiene entre sus filas a personas que hace pocos años ocuparon responsabilidades similares a las de los comparecientes.

Resulta significativa la ignorancia en que la gran mayoría de la opinión pública vive respecto de la mera existencia de las Comisiones parlamentarias. En ellas se realiza el trabajo más detallado, generalmente con gran empeño de los distintos Grupos. Esto supone un esfuerzo especial para aquellos que se componen de pocos parlamentarios. En parte se trata de un destino merecido. Los comparecientes habitualmente presentan la información de forma tendenciosa y parcial, cuando no inexacta. Ello carece de consecuencias. Las preguntas que se les realiza pueden quedar sin respuesta, por pertinentes y directas que sean. De este modo, en vez de un diálogo fluido, lo que tiene lugar es una serie de monólogos cruzados. Esto mismo se puede aplicar a casi todos los debates parlamentarios.

Inicia las comparecencias el gobernador del Banco de España, para explicar la situación económica general y sus efectos sobre el Presupuesto. Se trata de una cuestión trascendental. El cuadro macroeconómico que acompaña al Presupuesto contiene las previsiones de futuro sobre la economía. En función de cuanto crezca ésta, habrá más o menos ingresos. Si las previsiones no son fiables, el Presupuesto se convierte en papel mojado. Por desgracia, desde el inicio de la crisis, inflar las previsiones de crecimiento (y por tanto de ingresos esperados) se ha convertido en una especie de tradición presupuestaria de las administraciones españolas en todos los niveles de gobierno. La tentación es grande: con ingresos esperados que crecen, se puede gastar más sin incumplir aparentemente los objetivos de déficit.

La AIReF, creada recientemente, tiene entre sus principales funciones evitar estas prácticas. Resulta por ello increíble que a su presidente no se le permita comparecer en el Congreso en ningún momento del trámite presupuestario, pese a las reiteradas peticiones de comparecencia formuladas por partidos de la oposición.

La siguiente fase es el debate en el Pleno del Congreso de las enmiendas de totalidad formulada por los Grupos de la oposición. Se trata en realidad de un debate de política general, en el que poco se habla de ingresos y gastos públicos. En el que tuvo lugar hace unas semanas, por ejemplo, el ministro de Hacienda dedicó casi toda su intervención a reescribir la Historia reciente y atacar (“y tú más”) a la oposición.

Posteriormente, se debaten y votan las miles de enmiendas parciales que los grupos formulan, primero en Comisión y después en el Pleno. Este doble debate resulta reiterativo y debiera fusionarse en una sola fase. Los Grupos realizan un enorme esfuerzo para formular esas enmiendas, pese a saber que serán rechazadas prácticamente en su totalidad. Al tener que votarse tantas, agrupadas en numerosos bloques (según las peticiones de los distintos Grupos), las votaciones son larguísimas y un tanto caóticas. Suelen producirse errores que, cuando se resaltan por algún medio, encuentran poca comprensión o piedad, pese a ser normales.

Finalmente, los Presupuestos pasan al Senado y vuelven al Congreso para su aprobación final. El trámite del Senado suele servir para corregir erratas y, algunas veces, para que el Grupo mayoritario presente como propias enmiendas que previamente había rechazado a Grupos de la oposición.

Como puede verse, el debate presupuestario (pese a ser tan prolongado) contribuye menos de lo que debiera a la calidad de nuestra Democracia. Detallar las reformas que pueden mejorarlo excede de las posibilidades de un artículo como éste (aunque pueden inferirse algunas del relato previo). En último término, la falta de formación económica de la mayor parte de la ciudadanía (como consecuencia de un sistema educativo que apenas le presta atención) constituye otro obstáculo formidable. Los ciudadanos deberían ser más conscientes de los recursos que entregan a las administraciones públicas por diferentes vías cada año, de cómo se usan y de la distribución de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. Si así fuera, no caerían fascinados ante propuestas de gasto que se formulan sin explicar cómo financiarlas de forma mínimamente creíble.