Las deficiencias de nuestro procedimiento legislativo

Si nos preguntásemos cómo calificar el procedimiento legislativo vigente en España, habría que examinar la situación desde un doble punto de vista, democrático o participativo, por un lado, y jurídico, por otro.

En cuanto a lo primero, resulta que la inmensa mayoría de los parlamentarios tienen vedado expresarse y formular iniciativas. Solo los portavoces de los grupos pueden hacerlo y en tiempos y ocasiones muy tasados: la presentación de iniciativas está reservada a los grupos y  no existen más turnos de palabra que los de los portavoces. Consecuencia de lo anterior es que se empobrece el debate al impedir la expresión de puntos de vista que podrían resultar enriquecedores. Al tiempo, la presencia obligadamente pasiva de los parlamentarios  lleva a presionar para que los trámites se compriman al máximo, con lo que también se merma la reflexión que debía acompañar a algo tan importante como la elaboración de las leyes. Este escenario también es buscado por el gobierno, pues de esta forma ve disminuidas las ocasiones para que la oposición realice su función de crítica y alternativa, y se asegura la pronta aprobación de sus proyectos de ley. Encima, el recurso al debate agrupado de enmiendas, y no artículo tras artículo, permite que disposiciones importantes se puedan quedar sin la debida consideración.

Por otra parte, la participación social y la de expertos están virtualmente excluidas,al revés de lo que se hace en otros Parlamentos. De este modo el procedimiento se priva de voces y opiniones que podrían arrojar luz sobre las futuras leyes. Pero tal vez lo más significativo es que se favorece la ignorancia social de lo que se discute o aprueba por el Parlamento. La institución representativa se aleja así de la sociedad, con daño para su prestigio y aceptación.

Todo lo anterior conduce a una conclusión no muy estimulante desde el punto de vista democrático.

Desde el punto de vista jurídico, el procedimiento está plagado de formalismos y contradicciones: diversos procedimientos alternativos, lo que contribuye a la confusión, y muchos trámites, pero muy poco sustanciosos cada uno. Así, los llamados informes de ponencia o dictámenes de comisión no son lo que cabría deducir de su nombre: explicación razonada de lo que se aprueba y de lo que no se aprueba. Estos documentos se limitan a incorporar las enmiendas aceptadas por la mayoría sin más, eso sí, engrosando los expedientes.

De otra parte, proyectos importantes están dormitando largos meses a través del subterfugio de las prórrogas del plazo de enmiendas, para después despacharse precipitadamente, con poquísimas horas de debate y sin consideración medianamente atenta a los distintos artículos  o enmiendas.

El pleno vota sobre las enmiendas a la totalidad, sin trascendencia política o jurídica, y sin embargo no lo hace en la mayoría de los proyectos sobre el texto definitivo, el que se va aplicar a los ciudadanos. Esto último ha sido consecuencia de la generalización del procedimiento de competencia legislativa delegada en las comisiones. Puede parecer un detalle sin importancia, pero no lo es, por cuanto diputados y fuerzas políticas no presentes en la comisión dictaminadora se ven privados del derecho a expresarse sobre la iniciativa legislativa correspondiente. Y sobre todo, actuando de este modo, no es el pleno que representa a toda la ciudadanía el que aprueba las leyes, sino una facción de la cámara la que lo hace. Todo ello en abierto contraste con la práctica de los parlamentos democráticos más acreditados.

Otro aspecto: en un tiempo de profusión de leyes ómnibus, con regulaciones sobre muy variados sectores, resulta que solo se tramitan y debaten por una comisión, sin los beneficios que podría derivarse de la intervención de otras comisiones que se supone especializadas. Esto dificulta la mejora técnica de las leyes y contribuye a desestimular el trabajo y dedicación de los parlamentarios.

Al tiempo, el carácter abierto de las sesiones de las comisiones impide la negociación y la consideración de los aspectos técnicos, arrojando como resultado un debate eminentemente político, centrado en los aspectos con impacto electoral. Estos últimos son imprescindibles, pero debían de dejarse para el debate final en pleno, permitiendo que las comisiones asuman la función que les es propia, técnica y negociadora.

Por tanto, la conclusión desde la perspectiva jurídica tampoco es muy optimista.

En un librito que después citamos analizamos estas cuestiones y otras parecidas con un poco más de detenimiento. Tras examinar las soluciones de otras democracias consolidadas (Alemania, Francia, Italia y Reino Unido) proponemos una serie de reformas que mejoren la vertiente política y la jurídica del procedimiento legislativo.

En concreto, se trata de: Por un nuevo procedimiento legislativo, 113 p., Editorial Dykinson, colección Dykinson constitucional, Madrid, 2015.

10 comentarios
  1. Isaac Ibáñez García
    Isaac Ibáñez García Dice:

    Excelente artículo-denuncia, que cobra mérito por venir de alguien que trabaja en la cocina (“pesadilla en la cocina”).

    A los diputados rasos se les debería seguir llamando “procuradores en Cortes”, pues en la práctica poco ha cambiado. El Parlamento español hoy es una institución adecuada para un sistema corrupto como el que soportamos.

    Sobre los arreglos de las deficiencias de nuestro sistema legislativo, lo único que se nos ofrece son ridículos parches como la reciente reforma de los Estatutos de la Comisión General de Codificación (http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Portal/1292427606400?blobheader=application%2Fpdf&blobheadername1=Content-Disposition&blobheadervalue1=attachment%3B+filename%3DRD__SE_APRUEBAN_ESTATUTOS_CGC_WEB.PDF.PDF )

    En la web del Ministerio de Justicia figura desde hace años el siguiente texto (Hacia una comisión general de legislación y técnica legislativa), que debería suprimirse, pues es vergonzoso que lo que ahí se dice no se ponga en práctica (http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Portal/es/actividad-legislativa/comision-general-codificacion/quienes-somos#id_1288783426704 )

    Sobre este asunto Elisa de la Nuez y el que suscribe publicamos en su día este post (https://hayderecho.com/2013/11/08/nos-tomaremos-algun-dia-en-serio-la-tecnica-legislativa/ )

  2. ProfesorM
    ProfesorM Dice:

    Muy buenas a todos:

    Solo un par de comentarios a lo arriba expresado.

    ¿De verdad que nuestros actuales parlamentarios tienen nivel cultural para mantener un debate político ya sea en el Pleno, ya sea en una simple comisión? Los parlamentarios lo único que han demostrado es el conseguir convencer a los secretarios generales de los partidos de ser elegidos en las listas electorales. Eso no supone tener conocimientos profundos… de casi nada, salvo la de saber trepar y medrar dentro de las estructuras de los partidos políticos.

    Y dejando esto a un lado, ¿pero en el fondo los textos legislativos más importantes no se cuecen en los gabinetes de los ministerios implicados? Llegados a este punto, casi prefiero que los textos legales los redacten técnicos bajo supervisión del Sr. Subsecretario de un ministerio.

    Un saludo

  3. De Lege Ferenda
    De Lege Ferenda Dice:

    Gran artículo, que deja claro la informalidad de las formas democratiyoquesé.
    Pero el problema, el verdadero problema, es de Fondo. Porque las lagunas (verdaderos océanos ya) las ha de cubrir la Jurisprudencia (y así es la nueva normatividad, plagada de Conceptos Jurídicos Indeterminados -cuando no indeterminables, como aquéllos "propágulos" del artículo 332 del Código Penal -del vigente y del anterior).
    Así, la Ley -y la misma Constitución- acaban siendo lo que son. LA NADA.
    Lo que interesa es la aplicación al caso concreto; sobre todo en supuestos conflictuales.
    Y aquí, cada Juzgado tiene su propio Parlamento, que es "lo que digo yo que soy juez y tu no"..
    Tamaña independencia judicial se estima insuficiente, no obstante. La verdadera independencia judicial supone absoluto desinterés por la Ley, un estorba para imponer en mi juzgado mi ideología.
    Los Jueces tienen ideología; faltaría más. Por ello la necesidad de Fundamentación de sus resoluciones es todavía mayor. Pero no resulta extraño -cada vez es más habitual- fundamentos tan sólidos como "No ha lugar"; a veces trufados de jurisprudencia genérica que se aplica al caso concreto, sea cual sea. Cubierta la formalidad, ya está expedito el camino de la arbitrariedad. Amparada en la impunidad (siempre que no haya agravio alguno al poderoso poder sistémico; hasta ahí podíamos llegar; y si no que se lo pregunten al ex-juez Silva, cuyas fundamentaciones -existentes- no fueron del agrado del poder del poderoso caballero).
    Cuando el sistema se convierte en antisistema, cuando se pasa la constitución y la Ley por allí, los excluidos que se revuelven mediante su voto, pasan a ser destinatarios de un Derecho Penal del Enemigo (enemigo no del Estado, sino del Sistema antisistémico).
    Y como toda esta ciclogénesis explosiva (antiguamente llamada temporal, que no daba tanto miedo) disfruta de una expansión ilimitada, los excluídos hacen valer sus votos.
    ¿Peligroso? Pues recuperemos la normalidad constitucional antes de que sea tarde. Porque los excluídos son ya mayoría. Sólo falta que lo sepan.
    El "NUevo Paradigma" político hace tiempo que asoma por entre los resquicios -cada vez mayores- de los intersticios del Poder: El PArlamento ha de ser recuperado para la ciudadanía que no tiene intereses en el IBEX 35. Y eso son las CUP. Tiene derecho a votar. Y votan … lo previsible. E irá a más; porque ya es evidente que los "nuevos de siempre" cuando tocan poder, levitan y se vuelven visibles. Los de "Perdemos" y los "Ahoritras" ya están de bajón. Los siguientes serán los Ciudadanitas de parqué; en cuanto toquen poder, caerán.
    Lo antiguo ha muerto, y lo nuevo no acaba de nacer. Pero nacerá y se desarrollará; luchará para no perecer.
    Saludos y gracias por la info.

  4. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    Un partido por principio es un lugar de encuentro y debate políticos, no un lugar donde afiliarse con contrato de adhesión. Una representación democrática real es la que surge de la relación directa entre los ciudadanos con aquellos que pretenden representarles. Unas elecciones son aquellas en que los votos son iguales en su valor y consecuencias para todos los votantes. Unas leyes son aquellas que, en función de lo anterior, se otorga a sí mismo el pueblo a través de sus representantes directos que, igual que son elegidos, pueden ser removidos por quienes lo hicieron sin necesidad de esperar una convocatoria formal. Un ejecutivo es aquel que se limita a actuar en nombre de tales leyes sin interpretaciones normativas sesgadas o interesadas (unos mandados para entendernos). Un sistema judicial es aquel que no se limita a aplicar las normas, sino entender cada caso en sus circunstancias específicas desde principios de justicia más que legislativos (un buen juez no se hace con una oposición al igual que un buen actor no se hace con el título de una escuela); la experiencia humana y el conocimiento directo de tales circunstancias son necesarios e imprescindibles para fundamentar una sentencia. Una sociedad es aquella formada por personas con criterio propio, afán de conocimiento e inquietudes personales cuya pluralidad la enriquece. ¿Hay algo que coincida con lo expuesto? Un saludo a todos.

    • O,Farrill
      O,Farrill Dice:

      Magnífico tu artículo Javier y gracias por el enlace a la página tributaria. El texto comentado es una muestra más de lo que llaman "seguridad jurídica" pero que, en realidad nos lleva a "la parte contratante de la primera parte…." de los Hermanos Marx. Parece que hay una amplia mayoría crítica con ese "tsunami" normativo que nos ha caído encima y, al final, vamos a acabar añorando los simples principios del "movimiento nacional". Un amigo decía hace poco: "contra Franco vivíamos mejor". Es una desgracia que las esperanzas democráticas de los pueblos sean ahogadas por un fárrago legislativo que atenta contra las libertades. Me pregunto donde están los servicios jurídicos institucionales que deberían impedir o denunciar públicamente tales desmanes y donde los órganos de control administrativo. ¿ Son simples becarios dependientes del favor administrativo o político o, por el contrario son profesionales éticos, honrados y objetivos cuya dignidad está por encima de los incentivos económicos? No hay Derecho como tal cuando no hay equilibrio en la balanza.

  5. Isaac Ibáñez García
    Isaac Ibáñez García Dice:

    Tengo una curiosidad que el autor del post podría satisfacer:

    Ayer, 1 de octubre de 2015, según consta en el Orden del Día del Pleno del Congreso de los Diputados, se dio el último trámite al Proyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

    Hoy, 2 de octubre, ya aparece publicada la Ley en el BOE, con las firmas del Presidente del Gobierno y Su Majestad, el Rey.

    Estos trámites, que deberían ser solemnes (al menos la firma de la Ley por el Rey debería ser en presencia del Presidente del Gobierno; con sucinta explicación de lo que se le somete a la firma), ¿se hacen electrónicamente? No encuentro otra explicación…

    • Fernando
      Fernando Dice:

      Es posible, no lo sé, que se haya utilizado la firma electrónica para la sanción de las leyes. Lo que sí creo importante es que de una forma u otra, firma en papel o electrónica, se garantice que se haga con la debida formalidad: intervención del Rey y refrendo del presidente del Gobierno. No solo porque lo dice la constitución, sino en atención a la importancia de las leyes.

  6. Larry O'ha
    Larry O'ha Dice:

    Pues a mi me resultan interesantes las leyes cuyas exposiciones de motivos nos ponen de manifiesto quién las hace, y su estado de ánimo.
    Unas veces, se abronca de un poder a otro. Por ejemplo, Ley Foral 15/2012, de 4 de octubre, de modificación de la disposición adicional segunda de la Ley Foral 13/2012, de 21 de junio, de medidas urgentes en materia de personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (BOE 7-11-2012).
    “A pesar de la claridad de la disposición adicional segunda respecto de la jornada de trabajo de los empleados de las empresas públicas, que no hace sino equipararla a la de los funcionarios y empleados públicos, la Corporación Pública Empresarial y, al parecer, el propio Gobierno de Navarra mantienen una torticera interpretación de la citada disposición adicional segunda para sostener que la jornada anual de los empleados de las empresas públicas no aumenta hasta situarse en 1.628 horas como la de los funcionarios y empleados públicos, sino hasta situarse en 1.706 horas. Una interpretación sesgada, interesada y verdaderamente imaginativa, que no se sostiene jurídicamente y es contraria tanto a la letra de la ley como a su espíritu, siendo además contraria a la voluntad del legislador.
    Esta reprobable actitud del Gobierno de Navarra puede abocar a los trabajadores y trabajadoras de las empresas públicas a plantear sus demandas de aplicación de la jornada de trabajo de 1.628 horas ante la Jurisdicción Social, donde muy previsiblemente obtendrían el amparo judicial con la estimación de sus pretensiones, pero con el inevitable esfuerzo de gasto de tiempo y de dinero. Además de aumentar la ya considerable carga de trabajo que soportan los Juzgados de lo Social.”
    Otras veces, se sueltan la melena y les da por el género bucólico-pastoril. Por ejemplo, Ley 6/2004, de 21 de diciembre, para la aplicación al municipio de Albacete del régimen de organización de los municipios de gran población (BOE 16-2-2005).
    “Éramos unos cuantos en la aldea, nos apañábamos con lo puesto, teníamos un buen pastizal para los animales, agua abundante, uvas y hortalizas, caza, leña, cereal en el secano y el trigal de las estrellas para los sueños, el primero de todos con mucho tiempo por delante porque la Historia va despacio, y si entonces queríamos algo, seguramente sin sospechar una infinita tardanza, era ser una gran ciudad, de forma que todo sucedía con los pies en el suelo, por sus pasos contados. El poblado ni siquiera tenía nombre. Vivíamos casi a la intemperie bajo las faldas de Chinchilla -nunca mejor dicho- y un día llegaron los beréberes, gente ruda, y se quedaron a cenar. Es una forma de contar lo que pasó.
    …….
    Pero es muy largo de relatar, y para ir abreviando aquella época primitiva, pongámonos en el 1.100.
    ….
    Así que vamos a inaugurar un estadio, la estación de Renfe, un museo, cines, se queda chica la torre Legorburo frente a un verticalismo agresivo que propicia la aparición de edificios más altos, el urbanismo es demoledor y se lleva por delante un Albacete más auténtico, bello y discreto, del que la especulación, irrespetuosa, a veces en el nombre del paro en el sector, no dejará ni un tapial en pie. ¿Nueva York de la Mancha? Ni tanto ni tan calvo.” (Y SIGUE)

    • Fernando
      Fernando Dice:

      No soy muy partidario de publicar la exposición de motivos de las leyes en el BOE. Otra cosa es que conste en la iniciativa parlamentaria y pueda consultarse. Lo que se necesita son normas claras, precisas y breves, no comentarios normalmente laudatorios del texto normativo. Aumentan el tamaño de las leyes en un ordenamiento de por sí absolutamente desbocado. Se trata de una práctica que procede del franquismo y que no se da en las democracias de nuestro entorno. Para un tratamiento más detenido de esta cuestión me remito a mi anterior trabajo: Exposiciones de motivos de las leyes: motivos para su eliminación", en Revista Española de Derecho Constitucional, nº 33, 1991, p. 47-64

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