Breve reseña de la nueva Ley 40/2015 de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público

 

La reciente aprobación de las leyes  39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP), vuelve a separar la regulación del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas y la regulación de su régimen jurídico de funcionamiento interno.

 

La aprobación de estás normas es consecuencia de los trabajos de la  Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) con el objetivo expresamente señalado de “a modernizar el sector público español, dotarle de una mayor eficacia y eliminar las duplicidades que le afectaban y simplificar los procedimientos a través de los cuales los ciudadanos y las empresas se relacionan con la Administración”.

 

La regulación contenida en la nueva Ley recoge, como es lógico, muchos de los aspectos ya incluidos en la antigua Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como la regulación contenida en la ahora derogada LOFAGE y determinadas disposiciones extraídas de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno que se ha considerado que por razones sistemáticas habían de incluirse en el presente texto, si bien se han modificado también numerosos preceptos de esta norma (arts. 4 al 13, art. 20, así como todo el Título V sobre la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno). Asimismo, se prevé la derogación diferida de la Ley 28/2006, de 18 de julio de Agencias, una vez que, dentro del plazo de cuatro años fijado, las agencias existentes (excepto la AEAT) se transformen en alguno de los nuevos organismos ahora previstos.

 

Entre los principios generales, puede destacarse como novedad, la expresa inclusión de los principios de transparencia y de planificación y dirección por objetivos, el primero que se ha pretendido desarrollar a través de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; y el segundo que debería intentar abordarse al regular la siempre pendiente  función directiva en el sector público.

 

Por otra parte, se consolida -al menos desde el punto de vista normativo- la regulación del funcionamiento interno de la Administración mediante la utilización preferente de los medios electrónicos ya iniciada con la Ley 11/2007, de manera coherente con algunas de las principales novedades introducidas en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo, unificando la regulación sobre la firma y sedes electrónicas, el intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación y la actuación administrativa automatizada; estableciéndose la obligación de que las Administraciones Públicas se relacionen entre sí por medios electrónicos; facilitando la cooperación interadministrativa mediante una regulación específica de las relaciones electrónicas entre las Administraciones basada en la  interoperabilidad de los medios electrónicos y sistemas; y la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos.

 

Se introducen una serie de disposiciones tendentes a evitar o reducir el gasto, por ejemplo, al exigir para la creación de nuevos órganos, la previa comprobación de que no exista ninguna duplicidad con los existentes o, también, cuando se prevé que los órganos colegiados celebren sus sesiones, adopten sus acuerdos y elaboren y remitan las actas de sus reuniones utilizando medios electrónicos, consagrando la figura de la teleconferencia como una forma válida de celebración de las sesiones de los órganos colegiados tal y como ya se está haciendo en algunas Administraciones pioneras en este aspecto.

 

Más discutible es la introducción en esta norma de la regulación de los principios que rigen en materia de ejercicio de potestad sancionadora y de responsabilidad de las administraciones públicas, cuya regulación -anteriormente agrupada en sendos capítulos de la Ley 30/1992 y desarrollada en sus respectivos reglamentos de desarrollo-, ahora se haya dispersa entre esta norma y diversos preceptos desperdigados por la Ley 39/2015.

 

Como acierto se puede calificar la tan necesaria regulación de los convenios de colaboración (arts. 47 a 53), que en determinadas administraciones se habían convertido, aprovechando la laxitud de sus controles internos, en una auténtico coladero para eludir las exigencias de la Ley de Contratos del Sector público, tal y como había puesto de manifiesto el Tribunal de Cuentas en su dictamen 878. La regulación aprobada excluye que esta figura pueda tener por objeto prestaciones propias de los contratos ni los acuerdos que constituyan meras declaraciones formales sin que se materialicen en compromisos jurídicos concretos y exigibles. Será requisito de validez y eficacia que el convenio tenga por finalidad: “mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (art. 48.3). Asimismo, se establecen una serie de trámites e informes preceptivos para garantizar que estos instrumentos se ajusten a lo exigido por la norma.

 

La Ley, en el Capítulo 1º del Título Primero, retoma la regulación de los Ministerios y su organización interna, sobre la base de los siguientes órganos superiores y directivos: Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales, integrando competencias que se habían ido diseminando por distintas normas desde su regulación inicial por la LOFAGE, reforzando el rol de los servicios comunes y el papel de la Subsecretaría para la gestión centralizada de recursos y servicios. También se retoca la regulación de la Administración periférica, pero sin realizar una modificación en profundidad de la misma, manteniendo las figuras de los Delegados de Gobierno un perfil más político; y la de los Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares de la Administración General del Estado un perfil técnico, reservándose la provisión de estos últimos a funcionarios de carrera del Subgrupo A1. En cualquier caso, se echa de menos en este punto un mayor desarrollo en la regulación de la denominada función directiva de la Administración, que también en el Estatuto Básico del Empleado Público quedó pendiente de ser resuelta.

 

En el Título II se aborda la organización y funcionamiento del sector público institucional, previéndose la elaboración de un inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local encomendado a la Intervención General del Estado que “contendrá, al menos, información actualizada sobre la naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de financiación, estructura de dominio, en su caso, la condición de medio propio, regímenes de contabilidad, presupuestario y de control así como la clasificación en términos de contabilidad nacional, de cada una de las entidades integrantes del sector público institucional” (art.82.2).

 

La Ley acaba con la denominada administración independiente protagonizada por las Agencias reguladas en la citada Ley 28/2006 y establece un “numerus clausus” de tipos de entidades que forman el sector público institucional estatal, clasificándolos en a) organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE (OO.AA y Entidades Públicas Empresariales); b) Las autoridades administrativas independientes; c) Las sociedades mercantiles estatales; d) Los consorcios; e) Las fundaciones del sector público; f) Los fondos sin personalidad jurídica; y g) Las universidades públicas no transferidas, concretando separadamente las principales características de cada uno de ellos. Sin embargo, el plazo de cuatro años previsto para la adecuación de las anteriores estructuras al nuevo modelo se nos antoja un tanto extenso y muy susceptible de ser afectado por posibles condicionantes políticos que se puedan producir en el futuro y cabe preguntarse si realmente era imprescindible otorgar una vacatio legis tan amplia.

 

Con la nueva regulación, las entidades que forman el sector institucional podrán fusionarse con otras de igual naturaleza o transformarse en otras entidades mediante Real Decreto siempre que se cumplan con los requisitos fijados en la Ley y, en cualquier caso, “estarán sujetas desde su creación hasta su extinción a la supervisión continua del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Intervención General de la Administración del Estado”.  Asimismo se prevé un control de eficacia que será llevado a cabo por el Ministerio de adscripción. A estos efectos, los Servicios comunes y las Entidades gestoras de la Seguridad Social, además de mantener su denominación, se asimilan con los OO.AA. si bien la LRJSP se de aplicación supletoria en lo referente a su régimen de personal, económico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable, de participación en la gestión, así como la asistencia jurídica, que se regirán por  su legislación específica, por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en las materias que sea de aplicación (D.A. 13ª)

 

En lo que se refiere a la regulación concreta de los organismos públicos, se establece que determinados servicios comunes de distintas entidades sean gestionados de manera compartida; así se consideran servicios comunes, al menos la gestión de bienes inmuebles; sistemas de información y comunicación; asistencia jurídica; contabilidad y gestión financiera; publicaciones; contratación pública. La organización y gestión de algunos o todos los servicios comunes se coordinará por el Ministerio de adscripción, por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o por un organismo público vinculado o dependiente del mismo. También se regula el procedimiento de disolución de estas entidades cuando se den una serie reglada de circunstancias, estableciéndose un plazo de dos meses desde que el responsable del organismo conozca la causa de disolución para que ésta sea comunicada a la Administración General del Estado. La norma regula el diferente régimen jurídico de OO.AA y Entidades públicas empresariales en lo que se refiere a las materia de personal, contratación, económico-financiero y patrimonial.

 

De entre las muchas disposiciones que en la norma se refieren a las distintas entidades que comprenden el sector público institucional, cabría destacar la prolija regulación que se realiza de las sociedades mercantiles estatales (arts. 111 a 116); y de los consorcios (arts 118 a 127), integrando y ampliando la regulación introducida por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre; la reserva de Ley que se establece para la creación de Fundaciones del Sector público estatal. Más someras son las previsiones destinadas a las autoridades administrativas independientes, los fondos sin personalidad jurídica y las universidades públicas de titularidad estatal, remitiéndose en estos puntos a la normativa especial que, en cada caso, le son de aplicación.

 

Por otra parte, en las Disposiciones adicionales se prevé que seguirán rigiéndose en primer término por su regulación específica y solo supletoriamente por la LRJSP, las autoridades portuarias y puertos del Estado; la organización militar y las Delegaciones de Defensa; la Agencia Estatal de Administración Tributaria;  el CNI; el Banco de España; los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos.

 

El Título III de la Ley desarrolla con gran detalle las relaciones interadministrativas, partiendo de una enumeración de los principios que han de regirlas; recordando el deber de cooperación ya establecido inicialmente en la Ley 30/1992, y el establecimiento de una concretas técnicas de cooperación, las cuales se estructuran en técnicas orgánicas de cooperación donde se recogen la posibilidad de crear los siguientes organizaciones: órganos de cooperación “ad hoc”; conferencia de presidentes; comisiones bilaterales de cooperación; comisiones territoriales; y con una nueva regulación  bastante detallada las conferencias sectoriales ya previstas en la antigua Ley 30/1992.

 

Las relaciones electrónicas entre las Administraciones encuentran su acogida en el Capítulo IV del Título III, en términos semejantes a lo establecido en la normativa precedente.

 

La legislador también aprovecha este instrumento normativo introducir modificaciones en la Ley de contratos del Sector Público, en las leyes reguladora del Patrimonio Nacional y del patrimonio de las Administraciones Públicas, en la composición del Consejo General del Instituto de Crédito Oficial, en la Ley concursal, además aquellas otras modificaciones necesarias para mantener la necesaria coherencia con las novedades introducidas por la propia LRJSP.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Instrucción por Juez versus instrucción por Fiscal

El pasado día 23 de septiembre se celebró una mesa redonda organizada por nuestra Fundación ¿Hay Derecho?, y que anunciamos aquí oportunamente, sobre investigación criminal e instrucción penal. En ella se suscitó un interesante debate entre el juez Eloy Velasco y el fiscal Salvador Viada. Pedimos a los dos que nos escribieran sobre sus argumentos, y estos son los del Eloy, magistrado de la Audiencia Nacional. (Los editores).

 

Resumiendo mi ponencia oral en el “Club 567” de la Calle Jorge Juan 15 de Madrid, las ventajas de la Instrucción por el Juez, de la que soy partidario, son:

-Hasta la fecha ha demostrado ser más efectiva que la hecha por Fiscales en países de nuestro entorno socioeconómico y político, al menos en las investigaciones en que se ven involucrados poderes fácticos y políticos.

-Ha demostrado ser más independiente e imparcial, ya que al final de la Fiscalía, siempre asoma el nombramiento político de los Fiscales Generales del Estado y la posibilidad no ya sólo de control que tiene a través de su cadena de mando sobre el Fiscal del caso, si no además de poder separarle del asunto (v. GR: caso agresión a D. José Bono)

-El control policial por el Ministerio Fiscal –sometidos en vez de al principio de independencia, a los de unidad, jerarquía y dependencia) es un doble control de mandos del Poder Ejecutivo sobre el Poder Judicial que ejerce cada Magistrado cada vez que enjuicia un caso.

-El control policial o del Ministerio Fiscal de lo que pasa o no al juicio del Juez, convierte a cuerpos controlados y dependientes del Poder Ejecutivo en “Jueces negativos”-contrarios al mandato de exclusividad del Art. 117 CE-, pues en la decisión de lo que pasa o no a consideración del Juez se esconde lo que al final, se enjuicia o no, cosa que no ocurre en la actualidad, gracias a que es el Juez de Instrucción el que, recibiendo las denuncias, atestados, etc.… decide seguirlas o no, y al ofrecer el procedimiento a víctimas y partes ajenas al Ministerio Fiscal, posibilita la dialéctica real de partes.

-El control sobre lo que se denuncia y persigue, sobre lo que no se denuncia y no se persigue, sobre lo que se investiga y lo que no, y sobre lo que se investiga mucho, menos, poco o nada, no debe alejarse de la esfera de decisión del Juez, porque conforma lo que en realidad es “juzgar y hacer cumplir lo juzgado” conforme al Art. 117 CE.

-Si el Ministerio Fiscal instruye, decide sobre el acopio probatorio exculpatorio hasta la incorporación de la defensa, de modo que las defensas se incorporan al proceso más tarde y cuando todo lo incriminatorio ya está recopilado a espaldas de la defensa.

-Se alega el Derecho comparando y la historia de nuestro entorno como argumento en lo que se quiere, pero ni todos los países que se citan tienen un sistema instructorio del Fiscal puro, muchos lo reparten con el Juez, y normalmente quien investiga en reaslkidad en casi todos es la Policía, adscrita al Poder Ejecutivo, -porque no hay Policías Judiciales puras-. Sin embargo, nadie pide que los Fiscales, como decisores de la política criminal, se sometan a elección democrática popular, como sí ocurre en algún sistema de Derecho comparado.

-Instruir además no es sinónimo de investigar, sino: controlar la investigación desde la legalidad, añadiéndole garantías e intereses a sendas partes en el proceso –incluidas las medidas restrictivas de derechos fundamentales que sólo puede acordar el Juez-, asegurando personas, bienes y protección de víctimas, y tomando la decisión de sobreseer –que debe ser meramente judicial- o alternativamente preparando con independencia el acto del juicio oral. ¿Puede quien va a ser parte –acusadora- prepararle a la contraparte –defensa- su intervención en el juicio donde también va a ser –la otra.- parte? ¿Qué va a ser de la Acusación Popular?

-Con la instrucción por el Fiscal –con parecida preparación técnica a la del Juez- no se gana en velocidad-ver por ejemplo asuntos en que instruye el Fiscal en la jurisdicción de Menores-, y sí en oportunidad y política, perdiendo en justicia e independencia –único recurso que le queda a los justiciables de menor poder adquisitivo-

-La Justicia, a diferencia de la Política, no cede a ideas de escarmiento, falsa eficacia, precipitación, apariencia/necesidad de respuesta a presiones electorales, populares o mediáticas.

-La instrucción por el Fiscal tiene, entre otras desventajas: su constante interrupción para acudir al Juez de Garantías en petición de medidas restrictivas de derechos, cautelares, aseguratorias…, la reiteración de información al Juez de diligencias que antes conocía el Juez, no garantiza la participación igualitaria ni dialéctica de la defensa, no define la participación de los representantes de la víctima, otras acusaciones y especialmente la Acusación Popular, y crea problemas organizativos de distribución por los diversos partidos judiciales, ya que la Fiscalía desplegada únicamente en la capital de provincia aleja y hace de “segunda división” a los ciudadanos que no viven en la capital.

 

 

 

 

Eloy Velasco Núñez

Magistrado-Juez Central de Instrucción

Audiencia Nacional