A vueltas con la pensión de viudedad de las parejas no casadas

Si existe un derecho especialmente demandado por las parejas no casadas es, sin duda alguna y sin guardar proporcionalidad con otros, la pensión de viudedad. A cualquier observador de la evolución legislativa en el tratamiento de las parejas no se le escapa que es, precisamente, la intención de no equiparar al conviviente con el casado lo que ha determinado el proceder del legislador estatal en la materia y, lamentablemente, el del trato constitucional de tales reclamaciones.

Plagado el Tribunal Constitucional de recursos de amparo y de otros que cuestionaban la inconstitucionalidad de las normas que impedían a los no casados acceder a la prestación mencionada (por todos, los decisivos pronunciamientos STC 184/1990 y Auto 222/1994), sistemáticamente se negaba tal pensión de forma no siempre convincente.

Una vez superado el escollo, que tantas quiebras introducía en los razonamientos del Constitucional, de no poder contraer matrimonio las personas del mismo sexo, decide el legislador estatal acometer el reconocimiento de la pensión de viudedad en el 2007 con un carácter notablemente restrictivo y nada equiparado a la pensión del cónyuge viudo.

De esta forma se proporciona una nueva redacción al art. 174 de la LGSS introduciendo una regulación en el apartado tercero para reconocer la pensión de viudedad a las parejas, de modo cicatero y plagada de requisitos cuya interpretación ha dado lugar a una incontable tramitación de procedimientos judiciales y a una disímil jurisprudencia. Creo que, sin duda, la intención del legislador estaba en que los distintos presupuestos, requisitos formales y materiales y referencias a los ordenamientos con capacidad legislativa que hubieran regulado las relaciones de parejas se interpretaran de modo cumulativo, reconociendo el menor número de pensiones posibles a los no casados. Acreditada así la dependencia económica del reclamante respecto del fallecido, con unos cálculos económicos precisados en el texto –cuya compleja lectura aconsejo-, se exige a continuación la demostración de convivencia análoga a la conyugal durante al menos los cinco años inmediatamente anteriores a la muerte del conviviente, extremo, este de los cinco años de vida en común que puede acreditarse mediante empadronamiento, con un plazo que supera extraordinariamente el de cualquier otro supuesto de reconocimiento de un derecho matrimonial a las parejas. Superado ese hándicap se requiere que la pareja bien se haya inscrito como tal en un registro de parejas (aportando certificación correspondiente), bien se aporte documento público en el que conste su constitución, con una antelación mínima de dos años antes del fallecimiento del causante. Creo que tales presupuestos son diferentes, porque si se tratase de acreditar la convivencia nos bastaría con demostrar lo primero (los cinco años), mientras que el texto va más allá, requiriendo lo que se llama la “constitución formal” de la unión, sea registrándose o acudiendo a la formalización de la convivencia en documento público. Esto es, un tercer escalón para llegar a la pensión.

Todavía más complejo en su hermenéutica se presentaba el párrafo final del precepto: “En las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio, cumpliéndose el requisito de la convivencia a que se refiere el párrafo anterior, la consideración de pareja de hecho y su acreditación se llevara a cabo conforme a lo que establezca su legislación específica”. Se introducía una nueva dificultad a la hora de determinar la aplicación de la norma que alcanzaba posiciones extremas por cuando no coinciden los modelos de pareja adoptados por las Comunidades con Derecho civil propio que habían procedido a regular la situación. ¿Solo esas y no el resto de las normas dictadas en Comunidades sin derecho civil propio? ¿Sirviendo los modelos de pareja previstos para eliminar el requisito de la formalización, así en los casos en que la misma no se requiriese en el texto bastando modelos factuales de convivencia? ¿Debiendo exigirse, a mayor abundamiento, los pactos de sumisión al contenido de las normas que prevén algunas regulaciones? Utilizo deliberadamente el pasado porque, afortunadamente, el Tribunal Constitucional en la acertada STC 40/2014 declara la inconstitucionalidad del último párrafo del art. 174. 3 LGSS, por llevar a interpretaciones diferentes a la hora de reconocer o no la pensión de viudedad a los españoles según diversas contingencias en clara conculcación del principio de igualdad. Considero que, a pesar de lo que se contiene en los votos particulares, nada tiene que ver la decisión del Tribunal con el reparto de competencias operado por el art. 149, 1, 8ª CE y mucho con la intención de clarificar y reordenar una situación desigual y falta de proporción en aras de la seguridad jurídica.

No obstante, no acaban aquí los problemas, pues los otros dos escalones mencionados han proporcionado una suerte de resoluciones judiciales que distan mucho de la homogeneidad necesaria en la materia siendo un exponente más la reciente STS (Sala de lo Social), de unificación de doctrina, de 30 de junio de 2015. Negada la pensión por falta del presupuesto de los dos años a partir de la formalización, es revocada la sentencia por el Tribunal Superior de Justicia no admitiéndose el recurso planteado por el INSS al no considerarse que exista contradicción pues las sentencias que se alegan se refieren a casos distintos, extremo este más que discutible. Acudiendo a la previa resolución del Tribunal Superior de Justicia resulta que se equipara a los efectos del documento público de constitución el certificado de empadronamiento, incluyéndose en esa suerte de resoluciones en las que se confunden los dos requisitos examinados. La sentencia del TSJ participa de la costumbre, tan frecuente como desafortunada, de reproducir literalmente fundamentos de derecho de otras, vengan o no a colación (como incluir gran parte de los argumentos de la mencionada STC 40/2014 que nada aportan), entendiendo que el certificado de empadronamiento es un documento público y que con tal queda sobradamente cumplido el requisito de la formalización. Por otra parte se encarga de separarse de aquellas otras en las que es el libro de familia el que se aporta como documento público, pues siéndolo no acredita la relación de convivencia. No comparto el parecer de estas y otras sentencias en cuanto al recto sentido del párrafo tercero del art. 174 LGSS, pues claramente no es esta la voluntad del precepto, con independencia de que el ánimo del juzgador esté en actuar en justicia. Las STS de pleno de la Sala Cuarta del TS de 22 de septiembre de 2014 ó 22 de octubre de 2014, entre otras muchas, aclaran la cuestión negando cumplido tal presupuesto con el mencionado certificado de empadronamiento, libro de familia, testamento designando heredero al conviviente o testamento en el que se pone de manifiesto la relación.

Desde luego el tema seguirá ocupando la atención de los tribunales, pues a pesar de la STC 40/2014 continúan los otros presupuestos que el propio Tribunal en STC 60/2014 no ha considerado inconstitucionales señalando lo que ya se venía diciendo sobre que uno se concibe como una exigencia material (los cinco años inmediatamente anteriores a la muerte del causante) y el otro formal, ad solemnitatem, la verificación de haberse constituido como pareja ante el Derecho. La reciente STS de 30 de junio de 2015 es una muestra del ejercicio de libe interpretación que llevan a cabo algunos tribunales importando poco o nada la línea argumental propiciada por el Constitucional. Quizá debería ser el legislador quien debería poner freno a estos dislates.

Dolores Agenjo

00154-585x390[1] Dolores Agenjo (Barcelona, 1955) era la directora del Institut d’Educació Secundària Pedraforca de L’Hospitalet del Llobregat (Barcelona) el 9 de noviembre de 2014.

Ese día, estaba convocada de forma alegal una consulta soberanista sobre el futuro de Cataluña detrás de cuya organización estaba la propia Generalitat.

A pesar de estar al margen de la Ley, la Consellería de Educació obligó a los centros escolares públicos a abrir sus puertas para convertirlos en centros electorales. Pero en el IES Pedraforca, en L’Hospitalet, su directora se negó.

Esta acción la la convertido en la en la primera ganadora del primer premio Catalans per Espanya/Catalanes por España, una distinción que se le entregó este sábado en presencia de ningún representante de la Generalidad y entre una nutrida concurrencia en la que figuraban diputados del Partido Popular de Cataluña, miembros de VOX, el presidente de Convivencia Cívica Catalana, el profesor Francisco Caja, representantes de Sociedad Civil Catalana, así como de la mayoría de asociaciones contrarias al soberanismo.

Propuesta por: José Maria Martinez Palmer y Fernando Rodríguez

 

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Dolores Agenjo

00154-585x390[1] Dolores Agenjo (Barcelona, 1955) era la directora del Institut d’Educació Secundària Pedraforca de L’Hospitalet del Llobregat (Barcelona) el 9 de noviembre de 2014.

Ese día, estaba convocada de forma alegal una consulta soberanista sobre el futuro de Cataluña detrás de cuya organización estaba la propia Generalitat.

A pesar de estar al margen de la Ley, la Consellería de Educació obligó a los centros escolares públicos a abrir sus puertas para convertirlos en centros electorales. Pero en el IES Pedraforca, en L’Hospitalet, su directora se negó.

Esta acción la la convertido en la en la primera ganadora del primer premio Catalans per Espanya/Catalanes por España, una distinción que se le entregó este sábado en presencia de ningún representante de la Generalidad y entre una nutrida concurrencia en la que figuraban diputados del Partido Popular de Cataluña, miembros de VOX, el presidente de Convivencia Cívica Catalana, el profesor Francisco Caja, representantes de Sociedad Civil Catalana, así como de la mayoría de asociaciones contrarias al soberanismo.

Propuesta por: José Maria Martinez Palmer y Fernando Rodríguez

 

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Serie sobre la reforma constitucional (II): Proponer o no proponer, that is the question

Como comentábamos en la primera entrega de esta serie, existen determinados actores políticos (fundamentalmente el PP) que consideran que no procede abrir la expectativa de una reforma constitucional cuando las posturas políticas al respecto parecen tan alejadas unas de otras. No es que ellos no tengan sus propias ideas sobre lo que cabría mejorar, sino que dado que no aprecia en este momento nada parecido a un mínimo consenso en cuestiones tan críticas como, por ejemplo, el Título VIII (al menos entre nacionalistas y no nacionalistas), abrir el proceso sin saber dónde se quiere ir sería una irresponsabilidad que solo va a conllevar frustración y crisis política permanente. La postura del PP, por tanto, es que no va a proponer nada, quizás con la única excepción del Senado. No obstante, está abierto a discutir cualquier propuesta que otros pongan sobre la mesa (faltaría más, pero, precisamente por eso, lo que nos gustaría conocer son esas ideas desde las que va a discutir las propuestas de los demás). En definitiva, propone no proponer.

Frente a esta postura podemos traer a colación la interesante opinión de un ex ministro socialista y reconocido experto en la materia, el catedrático de Derecho Administrativo Tomás de la Quadra-Salcedo, en un artículo publicado recientemente en el periódico semanal Ahora. De la Quadra señalaba que “la cuestión no consiste ya solo en resolver qué queremos hacer con la reforma constitucional, sino que esta es, en sí misma, lo primero y lo relevante. Parafraseando a McLuhan, la reforma constitucional es el mensaje, con independencia del contenido mismo de tal reforma, que además es por sí misma necesaria”. A la vista de esta idea central, defiende “la inconveniencia de exigir en estos momentos previos, pero decisivos, demasiadas precisiones y concreciones a las distintas fuerzas políticas sobre el contenido de sus propuestas”, pues “cuánto más concretas sean las posiciones iniciales de unos y otros, más difíciles será la reforma”. En definitiva, propone proponer poco, o al menos hacerlo de una manera vaga.

Como ya indiqué en la primera entrega, estoy totalmente de acuerdo en que promover la reforma tiene un valor por sí mismo. Implica tomar conciencia de la necesidad de dar un nuevo impulso a nuestra joven democracia, involucrando a las nuevas generaciones en el proyecto. Lo que no comparto es que para favorecer el proceso sea conveniente que los distintos actores políticos no concreten ahora mucho sus propuestas. Tan cosa no solo me parece que demuestra un paternalismo impropio de una democracia avanzada y que roza el fraude electoral, sino que resulta innecesario para garantizar una negociación fructífera.

A la hora de elegir nuestros representantes para la legislatura que comienza, en la que a la vista de las encuestas se prevé con bastante fundamento que se va a plantear claramente el tema de la reforma constitucional, resulta imprescindible que los electores sepamos a qué atenernos al respecto. No podemos ir a votar el día 20 en base a intuiciones surgidas de propuestas vagas, que tanto pueden significar una cosa como la contraria. De la Quadra afirma con acierto que una de las claves del éxito de la Constitución de 1978 es que “todos coincidían en que nos teníamos que dar una Constitución, pero poco se sabía de su contenido concreto, salvo las ideas de democracia, derechos fundamentales, descentralización y algunas más”. Es cierto, pero eso fue posible en un momento en que salíamos de una dictadura y buscábamos una Constitución que instaurase una democracia por encima de cualquier otra cosa; ahora bien, también ese fue precisamente el origen de los problemas de indefinición que ahora, 37 años después, tenemos que resolver. Si entonces tragamos es porque el objetivo fundamental estaba claro. Ahora se trata de precisar los mismos objetivos finales.

Por eso, en la actualidad no nos vale que en su programa los partidos que contienden a las próximas elecciones generales nos digan simplemente que quieren “convertir el Senado en una auténtica Cámara de representación territorial”, o que proponen “un sistema electoral más justo”, o una España “federal”. También la CE dice  ahora que el Senado es una Cámara de representación territorial (art. 69,1) y ya ven. Todos los sistemas electorales son “justos” o “injustos” dependiendo de la perspectiva de cada uno. Y, por cierto, España es ya un Estado federal, por muy sui generis que sea. Lo que queremos conocer es no solo esa perspectiva particular, sino cómo piensan llevarla a la práctica.

¿Fijar posiciones concretas por anticipado puede ser un problema para la inevitable negociación? La respuesta positiva parte de la premisa que si se es fiel a ellas la negociación será imposible y, si no, se produce un fraude electoral aun peor que el de la falta de concreción. Creo que esta premisa es falsa.

En realidad, todo depende de cómo se formulen las propuestas. Mi propuesta es proponer, pero en mi opinión, la forma correcta de hacerlo sería la siguiente:

En primer lugar, cada partido debería explicar perfectamente y con cierto detalle qué es lo que cree que falla en nuestro modelo de Estado (diagnóstico), cuál es el modelo alternativo que propone (la foto final) y cuáles son las reformas que deberían realizarse para llegar a él (el camino).

En segundo lugar, cada partido debería reconocer expresamente su disposición a negociar ese programa máximo, y por tanto a renunciar a partes del mismo (sin necesidad de decir cuáles) siempre que la renuncia no sea incompatible con el diagnóstico y con la foto final. En definitiva, a consensuar reformas que nos acerquen más a ella de lo que estamos en la actualidad.

Y en tercer lugar, ello exige, en la medida de lo posible, que en el camino propuesto exista cierta apertura y flexibilidad y se enuncien ciertos second best. Por ejemplo, la foto final de un partido incluye un sistema electoral que discipline mejor a los partidos y que sea mucho más proporcional e igualitario que el actual (en el sentido de que la correlación voto-diputado sea casi igual en todas las circunscripciones), y para llegar a él ofrece la solución A, que le parece sin duda la mejor; pero en caso de no obtener el consenso suficiente estaría dispuesto a pasar por la opción B.

Cabría objetar que tal formulación no sirve cuando las fotos finales sean completamente incompatibles. No estoy de acuerdo. En primer lugar, niego la mayor: no va a haber fotos finales incompatibles. Y no va a haberlas porque, ideologías y sensibilidades aparte, nadie puede declarar expresamente su deseo de vivir en un Estado donde la corrupción no se previene ni se combate eficazmente, en un Estado disfuncional desde el punto de vista territorial y con un sistema de financiación discriminatorio, sin un Poder Judicial verdaderamente independiente, sin una Administración profesional y meritocrática, dominado por el capitalismo de amiguetes, con Cámaras legislativas excesivamente pobladas pero sin funciones relevantes, etc., etc. etc. No, nadie va a proponer eso. Pero es más, aunque en ciertos temas hubiera una aparente incompatibilidad de fines, siempre es posible llegar a un punto de consenso que deje a las partes mejor de lo que estaban (y creo que podré demostrarlo al estudiar el título VIII).

España no necesita una reforma constitucional profunda con la finalidad de empezar nuestra vida política –otra vez- desde la nada. Lo que se necesitan son unas pocas reformas puntuales enmarcadas en un proyecto coherente de mejora de nuestras instituciones. Pero a la hora de votar en unas elecciones generales tan trascendentes como las que en este momento se plantean, los ciudadanos necesitamos conocer con cierto detalle las ideas de nuestros políticos al respecto. Y deberíamos castigar a los que no quieran o no sepan formularlas. Ya sea por sospechar de su buena fe o de su competencia.

Próximo capítulo: El procedimiento de reforma