Serie sobre la reforma constitucional (II): Proponer o no proponer, that is the question

Como comentábamos en la primera entrega de esta serie, existen determinados actores políticos (fundamentalmente el PP) que consideran que no procede abrir la expectativa de una reforma constitucional cuando las posturas políticas al respecto parecen tan alejadas unas de otras. No es que ellos no tengan sus propias ideas sobre lo que cabría mejorar, sino que dado que no aprecia en este momento nada parecido a un mínimo consenso en cuestiones tan críticas como, por ejemplo, el Título VIII (al menos entre nacionalistas y no nacionalistas), abrir el proceso sin saber dónde se quiere ir sería una irresponsabilidad que solo va a conllevar frustración y crisis política permanente. La postura del PP, por tanto, es que no va a proponer nada, quizás con la única excepción del Senado. No obstante, está abierto a discutir cualquier propuesta que otros pongan sobre la mesa (faltaría más, pero, precisamente por eso, lo que nos gustaría conocer son esas ideas desde las que va a discutir las propuestas de los demás). En definitiva, propone no proponer.

Frente a esta postura podemos traer a colación la interesante opinión de un ex ministro socialista y reconocido experto en la materia, el catedrático de Derecho Administrativo Tomás de la Quadra-Salcedo, en un artículo publicado recientemente en el periódico semanal Ahora. De la Quadra señalaba que “la cuestión no consiste ya solo en resolver qué queremos hacer con la reforma constitucional, sino que esta es, en sí misma, lo primero y lo relevante. Parafraseando a McLuhan, la reforma constitucional es el mensaje, con independencia del contenido mismo de tal reforma, que además es por sí misma necesaria”. A la vista de esta idea central, defiende “la inconveniencia de exigir en estos momentos previos, pero decisivos, demasiadas precisiones y concreciones a las distintas fuerzas políticas sobre el contenido de sus propuestas”, pues “cuánto más concretas sean las posiciones iniciales de unos y otros, más difíciles será la reforma”. En definitiva, propone proponer poco, o al menos hacerlo de una manera vaga.

Como ya indiqué en la primera entrega, estoy totalmente de acuerdo en que promover la reforma tiene un valor por sí mismo. Implica tomar conciencia de la necesidad de dar un nuevo impulso a nuestra joven democracia, involucrando a las nuevas generaciones en el proyecto. Lo que no comparto es que para favorecer el proceso sea conveniente que los distintos actores políticos no concreten ahora mucho sus propuestas. Tan cosa no solo me parece que demuestra un paternalismo impropio de una democracia avanzada y que roza el fraude electoral, sino que resulta innecesario para garantizar una negociación fructífera.

A la hora de elegir nuestros representantes para la legislatura que comienza, en la que a la vista de las encuestas se prevé con bastante fundamento que se va a plantear claramente el tema de la reforma constitucional, resulta imprescindible que los electores sepamos a qué atenernos al respecto. No podemos ir a votar el día 20 en base a intuiciones surgidas de propuestas vagas, que tanto pueden significar una cosa como la contraria. De la Quadra afirma con acierto que una de las claves del éxito de la Constitución de 1978 es que “todos coincidían en que nos teníamos que dar una Constitución, pero poco se sabía de su contenido concreto, salvo las ideas de democracia, derechos fundamentales, descentralización y algunas más”. Es cierto, pero eso fue posible en un momento en que salíamos de una dictadura y buscábamos una Constitución que instaurase una democracia por encima de cualquier otra cosa; ahora bien, también ese fue precisamente el origen de los problemas de indefinición que ahora, 37 años después, tenemos que resolver. Si entonces tragamos es porque el objetivo fundamental estaba claro. Ahora se trata de precisar los mismos objetivos finales.

Por eso, en la actualidad no nos vale que en su programa los partidos que contienden a las próximas elecciones generales nos digan simplemente que quieren “convertir el Senado en una auténtica Cámara de representación territorial”, o que proponen “un sistema electoral más justo”, o una España “federal”. También la CE dice  ahora que el Senado es una Cámara de representación territorial (art. 69,1) y ya ven. Todos los sistemas electorales son “justos” o “injustos” dependiendo de la perspectiva de cada uno. Y, por cierto, España es ya un Estado federal, por muy sui generis que sea. Lo que queremos conocer es no solo esa perspectiva particular, sino cómo piensan llevarla a la práctica.

¿Fijar posiciones concretas por anticipado puede ser un problema para la inevitable negociación? La respuesta positiva parte de la premisa que si se es fiel a ellas la negociación será imposible y, si no, se produce un fraude electoral aun peor que el de la falta de concreción. Creo que esta premisa es falsa.

En realidad, todo depende de cómo se formulen las propuestas. Mi propuesta es proponer, pero en mi opinión, la forma correcta de hacerlo sería la siguiente:

En primer lugar, cada partido debería explicar perfectamente y con cierto detalle qué es lo que cree que falla en nuestro modelo de Estado (diagnóstico), cuál es el modelo alternativo que propone (la foto final) y cuáles son las reformas que deberían realizarse para llegar a él (el camino).

En segundo lugar, cada partido debería reconocer expresamente su disposición a negociar ese programa máximo, y por tanto a renunciar a partes del mismo (sin necesidad de decir cuáles) siempre que la renuncia no sea incompatible con el diagnóstico y con la foto final. En definitiva, a consensuar reformas que nos acerquen más a ella de lo que estamos en la actualidad.

Y en tercer lugar, ello exige, en la medida de lo posible, que en el camino propuesto exista cierta apertura y flexibilidad y se enuncien ciertos second best. Por ejemplo, la foto final de un partido incluye un sistema electoral que discipline mejor a los partidos y que sea mucho más proporcional e igualitario que el actual (en el sentido de que la correlación voto-diputado sea casi igual en todas las circunscripciones), y para llegar a él ofrece la solución A, que le parece sin duda la mejor; pero en caso de no obtener el consenso suficiente estaría dispuesto a pasar por la opción B.

Cabría objetar que tal formulación no sirve cuando las fotos finales sean completamente incompatibles. No estoy de acuerdo. En primer lugar, niego la mayor: no va a haber fotos finales incompatibles. Y no va a haberlas porque, ideologías y sensibilidades aparte, nadie puede declarar expresamente su deseo de vivir en un Estado donde la corrupción no se previene ni se combate eficazmente, en un Estado disfuncional desde el punto de vista territorial y con un sistema de financiación discriminatorio, sin un Poder Judicial verdaderamente independiente, sin una Administración profesional y meritocrática, dominado por el capitalismo de amiguetes, con Cámaras legislativas excesivamente pobladas pero sin funciones relevantes, etc., etc. etc. No, nadie va a proponer eso. Pero es más, aunque en ciertos temas hubiera una aparente incompatibilidad de fines, siempre es posible llegar a un punto de consenso que deje a las partes mejor de lo que estaban (y creo que podré demostrarlo al estudiar el título VIII).

España no necesita una reforma constitucional profunda con la finalidad de empezar nuestra vida política –otra vez- desde la nada. Lo que se necesitan son unas pocas reformas puntuales enmarcadas en un proyecto coherente de mejora de nuestras instituciones. Pero a la hora de votar en unas elecciones generales tan trascendentes como las que en este momento se plantean, los ciudadanos necesitamos conocer con cierto detalle las ideas de nuestros políticos al respecto. Y deberíamos castigar a los que no quieran o no sepan formularlas. Ya sea por sospechar de su buena fe o de su competencia.

Próximo capítulo: El procedimiento de reforma

12 comentarios
  1. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    La ¿"propuesta"? de Pedro Sánchez, –tan repleta de vaguedades– la publicite quien la publicite, es un intento de manipulación burda.

    Argüirán en contra de cualquier precisión por puro tactismo.

    Pedro Sánchez se va desacreditando él solo —¡incluso restringiendo el acceso a su tesis doctoral!– y, tiempo al tiempo, se le irá viendo hundido en el fango hasta los corvejones por notoriamente estrafalario. Tiene un trabajo imposible.
    Ese partido sí que necesita una refundación de nueva planta.

    Como más suavemente indica Rodrigo, caer en "postureos" y vaguedades, no me parece ni siquiera una opción.

    Pero, ojo, porque El "Postureo" vende y no es patrimonio exclusivo de Pedro Sánchez. Nadie se libra.

    El PP no va a hacer nada. Sus razones tendrán, parecen sensatas pero realmente hay mucho que sí se puede hacer sin tener que partir de cero. Aquí Rajoy juega un papel extraño porque es difícil entender lo que hace (perdón, lo que no hace). Un gallego tan sutil que se me escapan sus cuartas derivadas.

    Quedan dos actores y medio. El medio es Podemos y lo omito porque ahora mismo no tiene la capacidad de hacer este ejercicio con rigor –en este instante–. Tienen que asentarse mucho y aclararse las ideas incluso desde la Izquierda clásica.

    Actor 1. El Bloque nacionalista: De acreditada capacidad estratégica y táctica ………..Hoy ya no está interesado excepto para seguir ganando a expensas del resto.

    Cualquier cosa que les interese a ellos es perjudicial para el Resto. Es decir negociar con ellos no es……. "Pareto Efficient" Nota1.

    Actor 2. Ciudadanos. Este nuevo partido, en mi opinión, bastante tiene con vigilar y seleccionar lo que ya está en sus listas.
    Comenzando por el ex concejal de Sanlúcar tan a pachas con el PSOE Andaluz y los miles de millones de ERE's y Cursos. Reclutar bien lleva mucho tiempo y no se puede improvisar.

    Pero, si quieren abrir el melón, que lo hagan. Es fácil y, como explico más abajo, mucha gente lo ha hecho ya. No es nuevo.———————

    Una reforma parcial de esta Constitución, No estructural, Pragmática y Beneficiosa es Perfectamente Posible y ya está en la Mesa.

    COSAS CONCRETAS y NECESARIAS.

    La Recuperación plena de las Competencias………… Educativa, Sanidad, Policía y Judicial que ya está documentada, publicada y, cautamente, silenciada………….. por quienes deciden qué partidos reciben favor mediático y cuáles deben portarse mejor.

    Es decir, las Competencias que al menos en parte menciona Rodrigo y que acaba de pedir en Prensa Herzog desde UPyD si no recuerdo mal. Supongo que lo que quede de UPyD llevará estas propuestas en su programa.

    Pero es que desde 2013 hay Libros publicados Con Dichas Propuestas Concretas desde otros Grupos de Ciudadanos. Nota 2,

    Lo anterior solo toca propuestas limitadas dentro de este Marco de Constitución. Es decir, dentro de un marco obsoleto y disfuncional.
    Pero de esto hablaremos más, si toca, en otro instante.

    Saludos-

    Nota 1. Un sistema alcanza el límite de Eficiencia de Pareto cuando el beneficio de alguien solo puede obtenerse a costa del perjuicio de otros. Es una Regla mucho más importante que la atención que recibe en nuestra Educación.

    Nota 2. "Una propuesta desde la Constitución". Otero-Novas, Recuero y Uribe. 2013.
    El libro trae los cambios propuestos ya redactados por letrados, magistrados y profesores con experiencia de gobierno.

  2. Jesús Casas
    Jesús Casas Dice:

    D. Rodrigo: 1) Por qué la próxima entrega es el procedimiento y no el contenido de las pocas reformas que Ud. dice que propone hacer? Es para mantener el suspense? O es que el diseño del proceso es tan importante que permite llegar al objetivo cualquiera que el objetivo sea?; 2) Por qué las propuestas las tienen que hacer los partidos políticos? Por qué no las puede meditar y hacer un conjunto plural de personas con capacidad y conocimientos de modo que del "menú" de reformas se aprueben las que tengan verdadero acuerdo realmente mayoritario? 3) De paso, las reformas que se propongan estarían argumentaras desde el estricto punto de vista del interés general, no del interés "partido-cular" (la expresión queda fea, pero bueno, es gráfica); 4) Está muy bien eso de "reformar un poco" pero es que entonces cada uno propondría las reformas que le interese que acabarían siendo un mucho. 5) Supongo que Hay Derecho o la Fundación ya están organizando un debate plural entre diversos "sabios" con posturas distintas: no reformar, reformar poco, reformar mucho, cambiar el sistema. No sé si me dejo algo, pero no me gusta que salgan cuatro posibles ponentes porque al final van a salir los cuatro colorines (azul, naranja, rosa y morado) más los nacionalistas que se quiere simplemente ir, disimulen más o menos. Sigo con atención su serie. Sigo sin entender la postura de De la Quadra-Salcedo que pone el carro antes que los bueyes, pero seguro que es que me tengo que releer su artículo.

    • Rodrigo Tena Arregui
      Rodrigo Tena Arregui Dice:

      La próxima entrega es el procedimiento, porque nuestra Constitución prevé dos vías de reforma muy diferentes en los artículos 167 y 168. Creo que resulta imprescindible estudiar si es posible hacer la reforma que nuestra Constitución necesita por la vía simplificada del art. 167, porque la otra se las trae. Como buen mercantilista usted sabe perfectamente que antes de entrar en la sustancia tenemos que fijarnos en el procedimiento necesario para adoptar las decisiones pertinentes, no vaya a ser que no tengamos ni el quorum ni las mayorías necesarias y estemos perdiendo el tiempo.
      Por lo demás las propuestas las tienen que hacer los partidos políticos porque son los únicos que tienen legitimidad democrática para llevarlas a la práctica.

  3. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    Rodrigo: cuando dices que "España no necesita una reforma constitucional profunda" parece que hay una contradicción con todo lo que expones como necesario: nada menos que la organización territorial del Estado, la reforma de sus instituciones, la independencia real de sus poderes, el sistema de representación política incluyendo la forma (y fondo) de los partidos políticos, la eficiencia de los controles de gestión pública, etc.etc. Si eso no es una reforma profunda que venga Dios y lo vea. Creo que no hay que tener miedo ni andarse con mareos de perdiz si se trata de poner al día y con una cierta proyección de futuro una Constitución más actual. Un saludo.

    • Rodrigo Tena Arregui
      Rodrigo Tena Arregui Dice:

      Yo me apunto a la corriente incrementalista: creo que se puede llegar muy lejos haciendo relativamente poco. Por ejemplo, convertir una institución que no es independiente en independiente cambiando un sencillo procedimiento de selección de sus miembros, estableciendo un poco de orden en el reparto competencial con un par de cláusulas residuales bien pensadas, o mejorando la vinculación entre electores y representantes con una modificación del sistema electoral. De esta forma no estamos cambiando la arquitectura profunda del sistema, sino realizando mejoras puntuales, pero eso sí, con efectos universales.

  4. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Lo que Rodrigo plantea creo que, al menos en parte, no suscita grandes dudas.

    Viene a decir que.

    1. Una institución que hoy no es Independiente debiera llegar a serlo un poco más. De Acuerdo –Por ejemplo todo el Órgano Judicial, desde arriba hasta las Secretarías de los Juzgados, padece esa condición– estaría mejor.

    2. El Sistema Autonómico es un Desmadre. De Acuerdo.
    Es un sistema en el cual los Jefes de las Taifas no Obedecen la Ley si no quieren y alguno (Montilla, como Presidente de la Generalidad y como Líder del PSC) presumía de que el Estado había, a efectos prácticos, dejado de existir en aquella región.
    Nadie dijo ni pío porque era cierto.

    3. Que representa mejor a los votantes un "candidato" elegido "en primarias" en cada Circunscripción que una lista decidida por los Jefes de cada Partido. No estoy muy seguro de que sea cierto pero confieso que lo parece.

    Me explico: Hay que Recordar que Chinchón pertenece hoy a Madrid porque Dos Diputados Segovianos (con mandato imperativo) fueron comprados por Carlos V en las Cortes de Coruña. Ambos diputados fueron ejecutados por los segovianos a su regreso. Si un partido es barato en un mundo globalizado imaginemos el precio del diputado.

    Pero, de acuerdo. Creo que en los tres casos que cita Rodrigo son necesarias modificaciones Constitucionales de algún calado.

    Con ello no se cuestiona lo estructural ni hay que meterse en camisa de once varas con el efecto –Constitucional–de la UE y de todas las Instituciones y Tratados Supranacionales. No olvidemos que todas o gran parte de ellas tienen Precedencia sobre la Constitución.

    Una consecuencia de este enfoque es que las cosas de la legitimidad otorgada siempre revientan sin avisar y están reventando porque no estamos diagnosticando más que síntomas.

    Pero, además, lo cierto es que pronunciarse sobre estos tres asuntos —y definirse incluso con un texto concreto– ya está hecho. Están escritos y algún partido lo acaba de plantear.
    ——————————

    Lo que no se entiende bien es que, con todo eso a su alcance, un Pedro Sánchez, por ejemplo, no sea capaz de decirlo claramente en voz alta y que lo que se busque sea una legislatura de "negociación", con un déficit monumental que volverá a crecer de la ,mano de una coalición a la catalana como "Junts pel si" y su Bolaños de turno.

    Todo puede empeorar y, como decía Murphy,……………. "si puede pasar……………pasará".

    Por esta razón, en mi opinión, los partidos que lo promueven sin dar detalles elementales no están actuando honestamente con nosotros.

    Y ello al margen de que los Partidos, en la mejor de las hipótesis, defenderán sus intereses………………….. siglos antes que los nuestros.

    Entender esto es muy sencillo y a los ciudadanos de la calle se nos quedan los ojos como chiribitas cuando lo escuchamos.

    La primera vez podemos decir que fuimos engañados. La segunda vez no es posible.

    Buenos días.

  5. Ramón García
    Ramón García Dice:

    Cuenten con una oposición feroz a cualquier cambio: el Partido Popular.

    El sistema electoral español da una enorme ventaja al PP: numérica y estratégica (la explicación está en el excelente libro "La urna rota"). La combinación de distrito electoral provincial, con el sistema d'Hont, y el mínimo de 2 escaños por provincia, hace que el voto del PP esté sobrerepresentado (ventaja numérica) y además sea indivisible, lo que impide dividir al partido (razón por la que todos los intentos de escisión por la derecha como Vox tienen escasas probabilidades de éxito). Esto da un poder inmenso: en una mesa de negociación, el interlocutor sabe que tendrá al PP antes o después.

    Fue diseñado así, para dar la victoria (entonces a UCD) <a href="http://politikon.es/2011/12/01/hola-mundo/">como reconoce Óscar Alzaga en sus memorias</a>: "El sistema electoral español es absolutamente original, infinitamente más original de lo que parece a primera vista, y <b>es bastante maquiavélico</b> […] fue elaborado por expertos, entre los cuales tuve la fortuna de encontrarme y <b>el encargo real consistía en formular una ley a través de la cual el gobierno pudiese obtener mayoría absoluta</b>."

    La propia Constitución especifica que el distrito electoral sea la provincia, haciendo que el cambio sea difícil (eliminar esa anomalía requiere una reforma constitucional, y como el PP votará esta en contra no podrá salir adelante si éste obtiene más de 140 escaños).

    Por tanto, el mensaje real del PP es: nos vamos a oponer con dientes y uñas a cualquier cambio que anule nuestras ventajas estratégicas.

    • ENNECERUS
      ENNECERUS Dice:

      Sí pero no tanto.
      Hasta la actual mayoría absoluta de Rajoy el PP obtuvo una y el PSOE, 3. En realidad las provincias pequeñas no votan en clave derecha-izquierda, sino en clave conservadora o, más bien, moderada. Por otra parte, el sistema electoral no impidió ni la voladura de UCD ni la supervivencia y coexistencia de este partido con AP, ni que el propio Alzaga formara el PDP, Suárez el CDS, ni la existencia de una miríada de partidos de centro derecha de carácter regionalista hasta la refundación del PP por Aznar, facilitando los triunfos holgados del PSOE.
      Por cierto, Fraga era partidario (el único) de un sistema mayoritario por distritos uninominales (sistema que perjudicaba enormemente a su partido), como en el Reino Unido y de no constitucionalizar el régimen electoral. En lo primero fracasó, en lo segundo consiguió que en vez de que el sistema fuera "proporcional" estuviera "inspirado en la proporcionalidad".
      Por otra parte, no parece que semejante sistema electoral haya favorecido en nada a las pequeñas provincias sobrerrepresentadas frente a las grandes.
      Una reforma del sistema electoral general no implica necesariamente una reforma constitucional.
      Primero, porque conservando la circunscripción provincial, la elección de diputados dentro de la provincia no tiene por qué hacerse en una única lista. Por ejemplo, en las autonómicas de Asturias y Murcia, hay "subcircunscripciones" electorales, como las hay también en las provincias vascas en las elecciones forales, sistema expresamente admitido por el Tribunal Constitucional. Así por ejemplo, podrían dividirse todas las circunscripciones electorales en distritos en los que se elijan 2 o 3 diputados, de modo que en las provincias pequeñas habría un sólo distrito y en las grandes, varios. Obviamente este sistema favorecería aún más a los grandes partidos, pero permitiría acercar a los representantes y los representados.
      Segundo, en la elecciones al Parlamento Europeo la circunscripción es nacional, sistema que -hablo de memoria- también fue avalado por el TC.
      Tercero, no es cierto que el mejor sistema electoral sea el más proporcional. Las democracias más asentadas del mundo que, además, son las más antiguas, tienen un sistema mayoritario, que refuerza la estabilidad política, obliga a la moderación y es más eficaz para prevenir los abusos de las cúpulas de los partidos en la designación de candidatos. En un sistema proporcional puro, los votos de los ciudadanos tienden a valer igual ex ante pero no ex post, pues una vez constituido el parlamento los votos que más valen son los de los partidos minoritarios que al final decantan las mayorías. Y ese valor marginal extremo es un poderoso incentivo para la formación de partidos personalistas y caldo de cultivo perfecto para la corrupción, como lo vemos o veíamos en la asignación de las concejalías de urbanismo a los partidos minoritarios que entraban en los gobiernos municipales.
      Sí es casi imprescindible en aquellas sociedades en que hay grupos étnicos muy diferenciados, como ocurre en Israel, por ejemplo.
      Cuarto. En mi opinión, no requeriría un cambio constitucional el establecimiento de un sistema electoral "a la alemana". Por ejemplo, de los 350 diputados se eligen 300 por provincias y 50 en una lista única nacional. Por no ir a un Congreso de 350+50, que obligaría a cambiar de sede. En vez del doble voto alemán, sistema que desde me parece excelente, se emite un único voto a la circunscripción y los escaños se asignan de la forma vista.

  6. ENNECERUS
    ENNECERUS Dice:

    Es interesante como experimento ciudadano el "proceso constituyente" de Liberland, ese estado virtual constituido con arreglo a la Convención de Montevideo, que pretende asentarse en un territorio situado al borde del Danubio entre Croacia y Serbia y que ninguno de los dos países reclama como propio.
    Más allá de los preceptos del borrador de carácter económico, me ha llamado poderosamente la atención la cantidad (y calidad) de las normas que se establecen para asegurar la independencia judicial. Podéis echar un vistazo aquí:
    https://liberland.org/en/constitution/

  7. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    Rodrigo: me gustaría saber más sobre qué entiendes por la "arquitectura profunda del sistema" en tu amable respuesta a mi comentario. Puedo estar de acuerdo con que son pocas (cantidad) las cosas que deben cambiar pero, son de tal profundidad (cualidad) que constituyen un auténtico cambio en las vidas de todos. Es mi humilde opinión que los daños estructurales en la arquitectura del sistema son tan grandes que los "parches" puntuales no van a arreglar nada, sino incluso contribuir a empeorarlas. Si desde el primer momento no se hubiera desmantelado la organización del estado (no es una cuestión baladí) por intereses de todo tipo, no estaríamos hablando de una situación de quiebra política, moral, económica y social que es lo que tenemos. Un saludo.

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