Serie sobre la reforma constitucional (III): El procedimiento de reforma

Plantear una reforma constitucional sin tener en cuenta el procedimiento a través del cual hay que aprobarla es como escribir una carta a los Reyes Magos sin preocuparse por el tamaño de la ventana del salón. Ningún niño responsable lo haría.

Efectivamente, en primer lugar deberíamos tener muy presente el largo y tortuoso procedimiento que para las reformas totales y las que afecten a determinadas materias establece el art. 168, cuyo tenor es el siguiente:

1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.”

Recordemos que la Sección primera trata de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (arts. 15 a 29) y el Título II de la Corona (arts. 56 a 65).

Son incontables las dificultades e incertidumbres políticas y jurídicas que este procedimiento plantea en la práctica. En primer lugar, si el resultado electoral tras el 20-D permite una mayoría estable de gobierno (y si no lo permite dejamos de hablar ya mismo), a nadie se le pasa por la cabeza disolver de manera inmediata las Cortes una vez llegado a un acuerdo de reforma, con todos los inconvenientes que tal cosa supone. Ello obligaría a tramitarla al final de los cuatro años, pero… ¿podemos esperar tanto? A continuación las nuevas Cortes deberían aprobarla a su vez con una nueva mayoría de dos tercios (y vete a saber si se consigue cuatro años después de la primera) y de postre un referéndum. Pues bien, si quizás podríamos descontar que determinadas reformas no tendrían problemas para pasar este triple filtro (así, la supresión de la preferencia del varón para suceder en la Corona) respecto de otras (introducción de nuevos derechos fundamentales, por ejemplo) la cosa puede ser mucho más dudosa. Y encima es discutible si la segunda aprobación tiene que ser en bloque sin posibilidad de modificar/excluir nada. Sin duda alguna tiene que serlo al menos esa ratificación inicial que inicia el procedimiento, pero tampoco se sabe si bastaría una mayoría simple, absoluta o reforzada, porque el precepto no lo aclara y hay opiniones para todos los gustos. La verdad es que Rajoy podía haber iniciado ya la del Título II  (la Corona) al final de esta legislatura con un coste escaso, pero pedir tal cosa al personaje parece un desiderátum.

En definitiva, dado que lo mejor es enemigo de lo bueno y, sobre todo, que España no necesita imperiosamente ni una reforma total ni una parcial que toque ese núcleo blindado del art. 168, yo me olvidaría completamente de las reformas que exijan semejante procedimiento y me centraría en las restantes, que ya es bastante. Esto implicaría renunciar a reconocer nuevos derechos fundamentales, al menos de los garantizados especialmente por la Sección primera. Es cierto que algunos autores defienden que este tipo de modificaciones puntuales no exigen necesariamente pasar por el art. 168, pero el informe del Consejo de Estado al que luego me referiré no parece compartir esta opinión.

Pues bien, la propuesta de reforma constitucional del PSOE (que pueden consultar aquí) propone reconocer bastantes derechos fundamentales, y si bien algunos de ellos pueden introducirse en la Sección segunda, otros parecen llevar de suyo la inclusión en la primera (pensemos en el reconocimiento a una renta o ingreso mínimo vital o la protección por la Seguridad Social). Recordemos que la característica básica de los derechos consagrados en la Sección primera es que gozan de la protección del art. 53.2, que permite a cualquier ciudadano recabar su tutela ante los Tribunales ordinarios a través de un procedimiento sumario. Desde luego, si no se va a reconocer esa garantía habría que aclararlo (y ello sin desconocer toda la problemática constitucional que plantean estos “derechos fundamentales de prestación”). De todas maneras sobre este importantísimo tema de los derechos volveremos en otra entrega de esta serie.

Ahora bien, no podemos obviar aquí que existen ciertos autores que defienden que es perfectamente posible sortear este inconveniente, reformando en primer lugar el art. 168 por la vía simplificada del art. 167 para limitar el procedimiento hiper-rígido a las reformas totales, y luego hacer las parciales del núcleo blindado por la vía ordinaria. Así lo defiende el catedrático de Derecho Constitucional Jorge de Esteban en este artículo que pueden consultar aquí.

Sin embargo, a mí me cuesta mucho tragar que el art. 168 no esté implícitamente protegido por el propio art. 168. No entenderlo así consistiría un auténtico fraude, en el sentido jurídico del término (art. 6,4 del CC). Es decir, como quiero resolver rápidamente el problema de la sucesión a la Corona y el procedimiento es muy complicado, primero modifico el art. 168, saco de allí lo del Título II y luego ancha es Castilla. El propio Consejo de Estado parece oponerse completamente a este subterfugio. Así, al contestar en su famoso informe de febrero de 2006 a la pregunta de Zapatero sobre cómo tocar el Título II para resolver ese tema, señala categóricamente que la vía del art. 168 es la única posible (página 39 del documento que pueden consultar aquí).

En cualquier caso, todo este lío (que como han visto es bastante gordo) no es estrictamente necesario. Las reformas que España necesita ahora mismo pueden articularse perfectamente por la vía del art. 167. Para reformar el Senado, el Tribunal Constitucional, el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA, el Consejo General del Poder Judicial y el régimen electoral, no necesitamos para nada tocar las materias reservadas. Claro, si queremos enumerar las Comunidades Autónomas en el Título Preliminar, pues entonces sí, pero eso es algo que se puede incluir perfectamente en el Título VIII.

Recordemos que el artículo 167 establece un procedimiento mucho más sencillo:

“1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.”

Si nos fijamos, comprobaremos que para bloquear una reforma constitucional un partido tiene que tener 117 diputados en el Congreso, que no es poca cosa. Eso crea interesantes incentivos para cooperar. Es obvio que aunque el PP obtenga algunos menos no se puede hacer una reforma sin su adhesión, como tampoco sin la de la mayoría de los partidos nacionalistas. Pero está claro que el resultado de la negociación puede ser más fructífero cuando todo el mundo sabe que debe ceder en algún punto para obtener algo a cambio y que no hay nadie que tenga la sartén por el mango. En el caso de que algún partido tenga capacidad de bloqueo, todo queda al coste reputacional, que tampoco es poca cosa. Si se crea una expectativa social de reforma y esta parece razonable, aquél que la bloquee pagará un coste por ello. Mi conclusión es que, pase lo que pase el 20-D, por la vía del art. 167 la reforma es perfectamente posible.

Próxima entrega: La reforma electoral

Anteriores entregas:

Introducción

Proponer o no proponer: That is the question

 

Instrumentos jurídicos para la defensa del Estado de Derecho en Cataluña

Una curiosa debilidad del Estado de Derecho –correlativa sin duda a su grandeza- es que resulta mucho más fácil impedir o sancionar el aparcar en doble fila que el darse un autogolpe de Estado, o al menos, de parte del Estado, como sin duda está ocurriendo en Cataluña (pues autogolpe es que los gobernantes de una Comunidad Autónoma pretendan que sus ciudadanos ahora ya no estarán protegidos por las normas que democráticamente se han dado, sino por unas nuevas dictadas al margen de aquellas). Y es lógico que sea difícil, porque no resulta ni normal ni previsible en pleno siglo XXI que políticos profesionales en una democracia manifiesten el desprecio por las normas de un Estado de Derecho democrático que denota la propuesta de resolución del pasado 27 de octubre sobre “desconexión democrática” y que pueden consultar aquí.

¿Como reaccionar desde el Derecho? Olvidémonos del Código Penal, que difícilmente cubre este caso. Olvidémonos desde luego de la rebelión o sedición. La rebelión tipificada en el art. 472 del CP está pensando en un levantamiento armado y la sedición del art. 544 (“la rebelión en pequeño”) en un movimiento tumultuario que de suyo incorpora cierto grado de violencia o intimidación física. Nada de eso ocurre en nuestro caso (es lo que tienen los autogolpes desde las instituciones). Olvidémonos también de la usurpación de atribuciones del art. 506, difícilmente aplicable a una mayoría parlamentaria en proceso de “desconexión”.

Examinemos pues las normas jurídicas de otro tipo, fundamentalmente a las normas del Derecho político, básicamente la Constitución y el Estatuto de Autonomía porque solo en ellas podremos encontrar alguna solución, al menos en un primer momento. La primera en la que nos deberíamos fijar es efectivamente el Estatuto de Autonomía de Cataluña, concretamente en su art. 77, que regula el Consejo de Garantías Estatutarias, institución que vela por la adecuación al Estatuto y a la Constitución de las disposiciones que puedan dictar los Poderes públicos en Cataluña. Pues bien, tanto dicho artículo como la Ley 2/2009 que lo desarrolla permitiría a la minoría solicitar un dictamen a este organismo sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de la famosa resolución (de bastante mayor trascendencia que los casos que enumera en su art. 16.1). Creemos que, pese a las fundadas sospechas de falta de parcialidad (dado su forma de nombramiento y el peso que tiene en la designación de sus Vocales el Presidente de la Generalitat), es absolutamente imposible que un grupo de juristas, por mucho que estén imbuidos del espíritu nacional, pueda defender que esa resolución se ajusta al Estatuto o a la Constitución. Básicamente porque la propia resolución ya anuncia que no es así.

El tema del carácter vinculante o no del informe es también bastante interesante. La redacción original del Estatuto lo preveía (y así lo reconoce su Ley de desarrollo) pero fue declarado inconstitucional por el TC en su sentencia 31/2010, sentencia que, por otra parte, los independentistas nunca han aceptado. Luego sería completamente incongruente que si el Consejo dictamina en contra de la resolución, se alegue su carácter no vinculante para desobedecerle. No, la única solución que tienen los independentistas es alegar que, como han decidido iniciar un proceso constituyente “ex novo” partiendo del estado de naturaleza primigenio al más puro estilo hobbesiano, es evidente que no les vincula ningún dictamen (aunque sea el previsto en su Estatuto para protegerlo) que  diga que la resolución no se ajusta al Estatuto o a la Constitución, puesto que no se reconoce ni el Estatuto ni la Constitución. En definitiva, no tienen más remedio que ratificar  de manera expresa el autogolpe de Estado y que el Estatuto de Autonomía se ha convertido en papel mojado .

Una vez llegados a este previsible escenario, pasamos al Tribunal Constitucional. El art. 161.2 de la CE faculta al Gobierno para impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA (lo que puede llevar consigo su suspensión automática de conformidad con lo previsto en el art.30 de la LOTC). Se podría, entonces, impugnar el acuerdo de la Mesa del Parlament aceptando la tramitación de la misma (invocando como precedente la sentencia 95/1994 de 21 de marzo donde se estima un recurso de amparo frente a un acuerdo de la Mesa formalmente similar, también de admisión a trámite), o esperar directamente a que se adopte, previsiblemente el próximo día 9 de noviembre, para de inmediato impugnarla y suspenderla. Llegado a ese punto, la mayoría que controla el Parlament no tiene más remedio que seguir con su hoja de ruta (uno no da un autogolpe para achicarse a la primera) por lo que se produciría o se entraría en una situación de desobediencia por parte de la persona o personas que decidan incumplir dicha resolución.

Alcanzado este escenario se abren dos vías. Por un lado volvemos al Código Penal (concretamente al artículo 410 que tipifica el delito de desobediencia y que ya comentamos en este blog con ocasión de la querella contra Mas después del pseudoreferendum), pero facilitado en esta ocasión como consecuencia de la famosa reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por LO  15/2015 que introduce (en su art. 87) la obligación de cumplimiento de las resoluciones del TC y la posibilidad de que este pueda acordar la notificación personal de sus resoluciones a cualquier autoridad que considere necesario. Como recordarán, esta posibilidad de notificación elimina muchas de las dudas que la anterior querella contra Mas planteaba en cuanto al requerimiento previo para cumplir con las resoluciones que requiere el delito de desobediencia.

Pero junto a la cuestión penal se abre también la posibilidad de la ejecución (incluso la ejecución forzosa) de las resoluciones del TC, pues gracias a la misma reforma en el nuevo artículo 80 señala que en materia de ejecución de resoluciones se aplicarán los artículos 103 y ss de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Además el art. 92.1 y 2 atribuye ahora al TC la facultad de velar por el cumplimiento de sus propias resoluciones recabando el auxilio de cualquiera de las Administraciones y Poderes públicos, y el 92.4 permite imponer multas y suspender en sus funciones a autoridades y empleados públicos.

Pero de nuevo uno no da un autogolpe para achicarse a la segunda y lo previsible es que el proceso continúe. Ahora bien, si los Tribunales penales catalanes cumplen con su obligación legal de aplicar las normas vigentes y acaban procesando a los culpables, pese a la alegación de falta de legitimidad que invocarán los imputados/investigados, que es lo normal, se generará una curiosa crisis medieval a la Cronwell como consecuencia del enfrentamiento de un Parlamento con los tribunales del Rey, aunque, eso sí, a esta alturas del siglo, un poquito más bufa. El mismo enfrentamiento podría producirse con el resto de las autoridades del Estado, en la medida en que se vaya inhabilitando a unas personas que no obstante continúan actuando como parlamentarios o bien son inmediatamente sustituidos por unos nuevos que, instantes antes de ser nuevamente suspendidos, van adoptando decisiones en pro del procés. Un lío notable.

Podríamos considerar que en ese momento el ridículo internacional sí sería un factor a considerar por el entramado independentista para poner fin a la opereta, pero si hemos llegado hasta aquí es que no hay mucho sentido del ridículo, así que hay que seguir con el experimento. Como los tiempos de la Justicia penal son lentos y la capacidad de sustitución en las filas independentistas elevada, estos podrían perfectamente continuar con la “desconexión” en un ambiente folclórico y reivindicativo muy al estilo de la CUP y cuyo prólogo intuimos con la declaración de Mas. Ante esta situación, ¿qué se puede hacer? Pues señores, olvidarnos de las personas y actuar sobre las instituciones, en fin, acudir al famoso y nunca aplicado art.  155 de la CE. El problema es que si llegamos a ese punto, puede que el art. 155 tampoco contribuya mucho a resolver el problema.

Recordemos que este artículo atribuye al Gobierno en estos casos, previo  requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, la posibilidad de “adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella (la Comunidad Autónoma) al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones”. Si llegamos aquí, las medidas de “sustitución” que podrían adoptarse (actuación del Estado en lugar de los órganos autonómicos) corren el riesgo de enfrentarse otra vez con una posible desobediencia de los “alzados”.  Otra cosa serían las medidas de “disolución” de alguno o todos los órganos autonómicos, tal como ya ocurre con las entidades locales. Esta posibilidad está recogida tanto en la Constitución italiana  (art. 126) como en la austriaca (art. 100) aunque no expresamente en la española. Sí está prevista para las Entidades locales en la Ley de Bases del Régimen Local, donde se aplicó en el caso del Ayuntamiento de Marbella.

Pero si se disuelven el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat -incluso si se clausuran sus instalaciones- ¿quién nos dice que  los parlamentarios díscolos no seguirán reuniéndose en un nuevo “juego de pelota” (¿quizás el Camp Nou?) para continuar con la representación? A partir de aquí lo único que queda ya es declarar el estado de sitio (art. 116.4 CE), desarrollado en los arts. 32 y ss de la LO 4/1981, y que está previsto para conjurar “una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional que no pueda resolverse por otros medios”. En esta situación el Gobierno asume todas las facultades extraordinarias  y designa a la autoridad militar que haya de ejecutarlas.

No obstante, quizás el factor más importante de todos y en el que se piensa poco sea el momento de la inevitable convocatoria de unas nuevas elecciones. Los independentistas saben que están obligados forzosamente a ello, porque no pueden gobernar en estas condiciones. ¿Quieren que se las convoque el Estado después de la disolución del Parlamento? ¿Prefieren hacerlo ellos un minuto antes? Lo que está claro es que van a esperar a ese instante y, en cualquiera de las dos tesituras, les interesa mucha algarada en las calles.

En fin, este es un tema político en el que nosotros no vamos a entrar ahora, pero lo que está claro es que se avecinan tiempos muy revueltos en Cataluña. Los burgueses de CDC estarán contentos….