Plantear una reforma constitucional sin tener en cuenta el procedimiento a través del cual hay que aprobarla es como escribir una carta a los Reyes Magos sin preocuparse por el tamaño de la ventana del salón. Ningún niño responsable lo haría.

Efectivamente, en primer lugar deberíamos tener muy presente el largo y tortuoso procedimiento que para las reformas totales y las que afecten a determinadas materias establece el art. 168, cuyo tenor es el siguiente:

“1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.”

Recordemos que la Sección primera trata de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (arts. 15 a 29) y el Título II de la Corona (arts. 56 a 65).

Son incontables las dificultades e incertidumbres políticas y jurídicas que este procedimiento plantea en la práctica. En primer lugar, si el resultado electoral tras el 20-D permite una mayoría estable de gobierno (y si no lo permite dejamos de hablar ya mismo), a nadie se le pasa por la cabeza disolver de manera inmediata las Cortes una vez llegado a un acuerdo de reforma, con todos los inconvenientes que tal cosa supone. Ello obligaría a tramitarla al final de los cuatro años, pero… ¿podemos esperar tanto? A continuación las nuevas Cortes deberían aprobarla a su vez con una nueva mayoría de dos tercios (y vete a saber si se consigue cuatro años después de la primera) y de postre un referéndum. Pues bien, si quizás podríamos descontar que determinadas reformas no tendrían problemas para pasar este triple filtro (así, la supresión de la preferencia del varón para suceder en la Corona) respecto de otras (introducción de nuevos derechos fundamentales, por ejemplo) la cosa puede ser mucho más dudosa. Y encima es discutible si la segunda aprobación tiene que ser en bloque sin posibilidad de modificar/excluir nada. Sin duda alguna tiene que serlo al menos esa ratificación inicial que inicia el procedimiento, pero tampoco se sabe si bastaría una mayoría simple, absoluta o reforzada, porque el precepto no lo aclara y hay opiniones para todos los gustos. La verdad es que Rajoy podía haber iniciado ya la del Título II  (la Corona) al final de esta legislatura con un coste escaso, pero pedir tal cosa al personaje parece un desiderátum.

En definitiva, dado que lo mejor es enemigo de lo bueno y, sobre todo, que España no necesita imperiosamente ni una reforma total ni una parcial que toque ese núcleo blindado del art. 168, yo me olvidaría completamente de las reformas que exijan semejante procedimiento y me centraría en las restantes, que ya es bastante. Esto implicaría renunciar a reconocer nuevos derechos fundamentales, al menos de los garantizados especialmente por la Sección primera. Es cierto que algunos autores defienden que este tipo de modificaciones puntuales no exigen necesariamente pasar por el art. 168, pero el informe del Consejo de Estado al que luego me referiré no parece compartir esta opinión.

Pues bien, la propuesta de reforma constitucional del PSOE (que pueden consultar aquí) propone reconocer bastantes derechos fundamentales, y si bien algunos de ellos pueden introducirse en la Sección segunda, otros parecen llevar de suyo la inclusión en la primera (pensemos en el reconocimiento a una renta o ingreso mínimo vital o la protección por la Seguridad Social). Recordemos que la característica básica de los derechos consagrados en la Sección primera es que gozan de la protección del art. 53.2, que permite a cualquier ciudadano recabar su tutela ante los Tribunales ordinarios a través de un procedimiento sumario. Desde luego, si no se va a reconocer esa garantía habría que aclararlo (y ello sin desconocer toda la problemática constitucional que plantean estos “derechos fundamentales de prestación”). De todas maneras sobre este importantísimo tema de los derechos volveremos en otra entrega de esta serie.

Ahora bien, no podemos obviar aquí que existen ciertos autores que defienden que es perfectamente posible sortear este inconveniente, reformando en primer lugar el art. 168 por la vía simplificada del art. 167 para limitar el procedimiento hiper-rígido a las reformas totales, y luego hacer las parciales del núcleo blindado por la vía ordinaria. Así lo defiende el catedrático de Derecho Constitucional Jorge de Esteban en este artículo que pueden consultar aquí.

Sin embargo, a mí me cuesta mucho tragar que el art. 168 no esté implícitamente protegido por el propio art. 168. No entenderlo así consistiría un auténtico fraude, en el sentido jurídico del término (art. 6,4 del CC). Es decir, como quiero resolver rápidamente el problema de la sucesión a la Corona y el procedimiento es muy complicado, primero modifico el art. 168, saco de allí lo del Título II y luego ancha es Castilla. El propio Consejo de Estado parece oponerse completamente a este subterfugio. Así, al contestar en su famoso informe de febrero de 2006 a la pregunta de Zapatero sobre cómo tocar el Título II para resolver ese tema, señala categóricamente que la vía del art. 168 es la única posible (página 39 del documento que pueden consultar aquí).

En cualquier caso, todo este lío (que como han visto es bastante gordo) no es estrictamente necesario. Las reformas que España necesita ahora mismo pueden articularse perfectamente por la vía del art. 167. Para reformar el Senado, el Tribunal Constitucional, el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA, el Consejo General del Poder Judicial y el régimen electoral, no necesitamos para nada tocar las materias reservadas. Claro, si queremos enumerar las Comunidades Autónomas en el Título Preliminar, pues entonces sí, pero eso es algo que se puede incluir perfectamente en el Título VIII.

Recordemos que el artículo 167 establece un procedimiento mucho más sencillo:

“1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.”

Si nos fijamos, comprobaremos que para bloquear una reforma constitucional un partido tiene que tener 117 diputados en el Congreso, que no es poca cosa. Eso crea interesantes incentivos para cooperar. Es obvio que aunque el PP obtenga algunos menos no se puede hacer una reforma sin su adhesión, como tampoco sin la de la mayoría de los partidos nacionalistas. Pero está claro que el resultado de la negociación puede ser más fructífero cuando todo el mundo sabe que debe ceder en algún punto para obtener algo a cambio y que no hay nadie que tenga la sartén por el mango. En el caso de que algún partido tenga capacidad de bloqueo, todo queda al coste reputacional, que tampoco es poca cosa. Si se crea una expectativa social de reforma y esta parece razonable, aquél que la bloquee pagará un coste por ello. Mi conclusión es que, pase lo que pase el 20-D, por la vía del art. 167 la reforma es perfectamente posible.

Próxima entrega: La reforma electoral

Anteriores entregas:

Introducción

Proponer o no proponer: That is the question