HD Joven: Fusión de municipios y racionalización de la Administración

Uno de los temas que se está debatiendo en esta campaña electoral es la racionalización de la Administración Pública, y, dentro de ella, el papel que juegan las Diputaciones Provinciales y la fusión de municipios, para crear estructuras municipales con mayor tamaño, como medida para ahorrar gasto. No obstante, la posible fusión de municipios debe ponerse en relación con otros elementos que sería interesante analizar, como el ejercicio de los derechos que derivan de la condición de vecino, el hecho de que la Administración Local sea la Administración Pública más cercana al ciudadano o la integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios en el municipio fusionado, de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Bases del régimen Local.

Del examen de las propuestas de los distintos partidos, en primer lugar, Ciudadanos propone suprimir las Diputaciones Provinciales y fusionar municipios (aquí), al igual que UPyD (aquí). En cuanto a Podemos (aquí), su programa establece que las Diputaciones desaparecerán poco a poco, así como paralizar la Ley de sostenibilidad y racionalización de la Administración Local. Por su parte, el PP mantiene su compromiso con las Diputaciones Provinciales (aquí) y se ha opuesto a la fusión de municipios (aquí). El PSOE propone derogar la Ley de reforma local, modernizar las Diputaciones Provinciales y aprobar un plan de acción para los pequeños municipios que garantice su supervivencia (aquí y aquí). Y por último, Izquierda Unida, que forma parte de Unidad Popular, se opuso ya en su momento a la reforma local del PP (aquí).

Fue la Ley de 27/2013 de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, la que según su Exposición de Motivos introdujo por primera vez la posibilidad de fusionar municipios en España: “A este respecto, cabe señalar que por primera vez se introducen medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios”. A favor de la fusión de municipios encontramos, principalmente, argumentos relacionados con las reformas municipales operadas en otros países de la Unión Europea o el ahorro de costes que ello supondría. Pese a ello, esta medida propuesta por el Gobierno no ha tenido la acogida esperada, ya que únicamente dos pueblos en todo el territorio nacional se han fusionado, habiéndose creado, además, seis nuevos Ayuntamientos (aquí).

Aunque pueda parecer algo novedoso y propio de países extranjeros, en España ya se ha aplicado esta fórmula, de los 9267 municipios existentes en el año 1900, hemos pasado a 8116 en 2011 (aquí). Concretamente, en el período desde 1950 a 1981, se pasó de 9214 a 8011 municipios. Siguiendo un criterio histórico de interpretación de las normas de conformidad con el 3.1 del Código Civil, debemos tener en cuenta estos procesos anteriores, para determinar cómo debe realizarse la posible fusión de municipios o si pueden adoptarse otras medidas. Para ello, tomaré como punto de partida el análisis de un caso real, la fusión de los municipios de Morés y Purroy, en la Provincia de Zaragoza, en 1967, a través de la documentación que obra en los archivos históricos.

Tanto las fusiones que se proponen, como la fusión estudiada tienen una causa común: los motivos económicos. El punto de partida fue la promulgación de la Ley 108/1963, de 20 de julio, sobre regulación de los emolumentos de los funcionarios de Administración Local, que fijó unas retribuciones mínimas para el personal la Administración Local. Ello provocó un incremento en el capítulo de gastos del Ayuntamiento de Purroy y derivó en la fusión, como medida propuesta por el Servicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales, dado que la hacienda municipal no podía hacer frente a los gastos con los ingresos que contaba. El artículo 5 de la propia norma preveía la realización de un estudio por el citado Servicio en el caso de aquellas haciendas locales cuya situación económica no les permitiera la implantación de las percepciones que fijaba. De entre las medidas previstas para corregir dicha situación (artículo 6), se encontraban la prestación de asistencia económica con carácter transitorio o la fusión de oficio con otro municipio.

Si desde el punto de vista económico parece clara la utilidad de la fusión, debemos examinarla ahora desde el punto de vista del ejercicio de los derechos derivados de su condición de vecino por parte de éstos. La creación de un nuevo municipio supone la extinción de la personalidad jurídica de los municipios fusionados, de manera que el de menor tamaño pasa a integrarse en el de mayor, que puede conservar su nombre y en el que se fija la capitalidad, pero el primero, deja de existir como municipio con las consecuencias que ello conlleva.

El traslado de la Casa Consistorial al municipio resultante supone que, salvo el establecimiento de oficinas en el municipio fusionado (cosa que parece poco probable, pues lo que se quiere es ahorrar costes), todas las gestiones a realizar por los vecinos deberán de realizarse en el mismo, en un núcleo distinto del de su lugar de residencia. (En el caso de la fusión estudiada hay una distancia de 3,7 km entre ambos núcleos de población). Ello implica la necesidad de desplazarse para realizar trámites habituales como la solicitud de una licencia de obras o ligados a otras administraciones relacionadas con la Administración Local, como el Juzgado de Paz (artículo 99 Ley Orgánica del Poder Judicial). Pensemos en la mayoría de los habitantes de dichos núcleos, matrimonios mayores, cuyos hijos viven en la ciudad y que, tras la fusión de su municipio con el vecino, necesitarán que los trasladen para realizar gestiones que anteriormente solucionaban en dos o tres minutos.

Por otra parte, el artículo 24 bis.3º de la Ley Bases del Régimen Local, introducido por la Ley 27/2013, condiciona la creación de entes de ámbito territorial inferior a municipio en estos núcleos, para su gestión desconcentrada, al cumplimiento de los requisitos de la Ley de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Aunque se ahorren costes derivados de la supresión de unidades administrativas, el municipio resultante seguiría contando con dos núcleos de población diferenciados, separados en ocasiones por varios kilómetros entre sí y en los que deberá prestar los servicios básicos que le encomienda la legislación sobre régimen local.

La pregunta es ¿puede mantenerse la personalidad jurídica de los municipios sin fusionarlos y ahorrarse costes? A mi juicio, la respuesta es sí. La Ley de Bases de Régimen Local en su artículo 44, prevé la posibilidad de que los municipios se agrupen en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia. El artículo 36 atribuye entre las competencias de las Diputaciones Provinciales, la siguiente: “la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.

Asimismo, la legislación autonómica, como es el caso del Texto Refundido de la Ley de Comarcalización de Aragón, permite a los municipios delegar competencias en la comarca cuando su ejercicio resulte difícil para el municipio y razones de economía y eficacia así lo aconsejen, así como las facultades de gestión, liquidación, inspección y recaudación tributarias (artículo 10.3).

Por último, el artículo 75 bis de la Ley de Bases del Régimen Local, a los efectos de retribución de los miembros de la corporación local, establece que: “Los miembros de Corporaciones de población inferior a 1.000 habitantes no tendrán dedicación exclusiva. Mediante la mejora de la eficiencia en la prestación de los servicios municipales a través de los mecanismos previstos por el ordenamiento, el municipio conservará su personalidad jurídica sin necesidad de fusionarse.

La aplicación de las fusiones permitiría un ahorro de costes, y, como establece la Ley 27/2013, una racionalización de las estructuras municipales para superar la atomización del mapa municipal. Si bien dicho ahorro puede conseguirse por otras vías. La clave está, no en el número de municipios, sino en adoptar medidas que permitan hacerlos más eficientes sin necesidad de fusionarlos. Puede mantenerse la personalidad jurídica del municipio mejorando la gestión administrativa, en lugar de la fusión, existen y deben buscarse otras alternativas (aquí).

In Memoriam: José Enrique Gomá Salcedo

Con IgnacioNuestro padre, José Enrique Gomá Salcedo, ha fallecido el pasado 30 de noviembre. No es fácil para un hijo hacer una necrológica de su padre tan pronto y, menos, hacerlo en el tono que la ocasión exige: el que permite recordar al que se fue en aquellas virtudes dignas de conocimiento por su relevancia pública y no simplemente familiar.

Nacido en Valencia en 1930, el centro de su actividad vital estuvo durante mucho tiempo en el ejercicio de su profesión notarial, en diversos destinos. Durante ese periodo siguió estrictamente las reglas que debe seguir un notario según el artículo 148 del Reglamento Notarial -“verdad en el concepto, propiedad en el lenguaje, severidad en la forma”- y siempre “sin mengua de su imparcialidad”, sin ponerse al servicio de ninguno, sino buscando objetivamente la equivalencia de las prestaciones y la perfecta estructuración interna y externa del negocio; como él mismo dijo en un trabajo, el notario estaba al servicio no sólo de la seguridad sino más bien de la libertad del ciudadano. Alguien nos decía por las redes sociales el mayor elogio que él hubiera querido oír: “mis padres me hablaron de la tranquilidad que suponía elevar a público en su notaría”.

Pero quizá el ejercicio correcto de la profesión no sea digno de elogio sino obligación ética y jurídica, aunque para sus hijos y muchos compañeros y opositores a los que preparaba haya sido muestra de la ejemplaridad pública de que tanto ha hablado otro de sus hijos, Javier. Por eso, quizá, es preciso mencionar el legado intelectual público que nos ha dejado: los cuatro voluminosos tomos de sus “Instituciones de Derecho civil”, fruto maduro de muchos años de estudio, observaciones y lecturas, y publicado cuando se jubiló, ya libre del quehacer profesional. Esto último merece la pena remarcarlo: con 70 años, y jubilado, en vez de descansar y realizar relajadamente las tareas o actividades que le apetecieran, emprende la esforzada tarea de ordenar todo lo que ha aprendido a lo largo de tantas décadas de ejercicio profesional y estudio, para culminar, 8 años después, las más de 4000 páginas que componen las Instituciones, y todo ello porque consideraba que debía hacerlo así, y era el mejor momento para ello. Fue la primera vez que un notario ofrecía, en la madurez de sus conocimientos, una visión completa y global del Derecho Civil español, y no “práctica” sino simplemente empapada del realismo que da el bregar diariamente y a la vez con el Derecho y las personas. Su obra contiene miradas personalísimas y novedosas sobre cuestiones clave, como la legítima o la sociedad de gananciales, siempre presididas por un decidido causalismo que, para los no juristas, debe traducirse por una vocación por la justicia, por una preferencia mayor por el ciudadano que por la rapidez y abstracción del tráfico deshumanizado.

En 2011 publicó un libro de Derecho Notarial, en colaboración con sus dos hijos notarios, los que escribimos este post, reelaboración de un libro de temas publicado en los años 90. La génesis de este libro define también a nuestro padre. Comenzó a escribirlo en su momento no porque los temas de Derecho Notarial existentes entonces estuvieran mal, “eran correctos”, decía, sino porque, añadía, “no me gustaba el concepto de notario que se traslucía de ellos”. Es decir, consideraba que les faltaba a esos temas un aspecto ético, de moralidad profesional, que él quiso añadir. En ese sentido, el libro de Derecho Notarial quiso ser desde el principio, -y creemos que lo logra- un Tratado del Buen Notario.

Como dijimos en otra ocasión, nuestro padre tenía una agudeza y un sentido común extraordinarios y su objetividad, a veces dolorosa, siempre desapasionada, se traduce en el mundo jurídico en un rigor conceptual poco amigo de la “broza jurídica” de que hablaba el catedrático de “La casa de la Troya” y repetía él frecuentemente. Por ello su obra, breve y concisa, va a la raíz de las cuestiones, a lo que verdaderamente importa. Humanamente le caracterizaba un sentido del deber entre militar y kantiano, muchas veces contra las propias inclinaciones y deseos; la austeridad en lo material (“grande es el número de cosas que no necesito”), compatible con la máxima generosidad si tú le necesitabas; discreción en la vida social (casi en la vida asocial), y un desapego, quizá excesivo, de reconocimiento y honores, procedente de un individualismo casi romano que se muestra en parte en su obra jurídica, poco amiga de la mercantilización y del gregarismo (como anécdota, en sus Instituciones casi se negó a que debajo de su nombre figurara que era notario, porque ya estaba jubilado…).

Fue preparador de opositores al título de notario durante más de treinta años, y podemos decir de primera mano –pues también atendió a nuestra preparación- que su objetivo era formar juristas, en el sentido más amplio y bello de esta palabra.

Tuvimos, como editores de este blog, la suerte de que colaborara con él, escribiendo artículos ya con más de 80 años, lo que prueba su compromiso y su capacidad de trabajo.

Quisiéramos pensar que sus hijos y nietos – cada uno en sus diversas ocupaciones – somos dignos transmisores de la herencia espiritual no ya de las capacidades intelectuales, más sujetas al azar genético, sino sobre todo de esas enseñanzas y principios vitales -el altruismo, el sentido del deber, la generosidad, el rigor, la rectitud, la profesionalidad, la austeridad, la disciplina, la independencia, la espiritualidad, el señorío, la ecuanimidad, la decencia, el desprecio del materialismo, el sentido estético de la vida, la bondad de fondo, la rebelión ante la injusticia aunque ello le supusiera un mal- cuyo camino nos mostraba con su hacer. Seguramente no lo hemos conseguido del todo ni tenemos esas virtudes, pero nos emociona pensar que algunas de las cosas en las que participamos -como este blog, en el que escribió él y ya se encuentra su nieto Ignacio- lleva también sus señas de rigor, decencia y rebeldía ante lo injusto.

Sus hijos y nietos, todos, echamos de menos su sabiduría y añoramos su compañía con nuestra madre, Mercedes.

El funeral se celebrará el lunes 14 de diciembre en la Iglesia del Espíritu Santo, calle Serrano, 125, a las 19.30, donde esperamos al que quiera y pueda acompañarnos.