HD Joven: Fusión de municipios y racionalización de la Administración

Uno de los temas que se está debatiendo en esta campaña electoral es la racionalización de la Administración Pública, y, dentro de ella, el papel que juegan las Diputaciones Provinciales y la fusión de municipios, para crear estructuras municipales con mayor tamaño, como medida para ahorrar gasto. No obstante, la posible fusión de municipios debe ponerse en relación con otros elementos que sería interesante analizar, como el ejercicio de los derechos que derivan de la condición de vecino, el hecho de que la Administración Local sea la Administración Pública más cercana al ciudadano o la integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios en el municipio fusionado, de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Bases del régimen Local.

Del examen de las propuestas de los distintos partidos, en primer lugar, Ciudadanos propone suprimir las Diputaciones Provinciales y fusionar municipios (aquí), al igual que UPyD (aquí). En cuanto a Podemos (aquí), su programa establece que las Diputaciones desaparecerán poco a poco, así como paralizar la Ley de sostenibilidad y racionalización de la Administración Local. Por su parte, el PP mantiene su compromiso con las Diputaciones Provinciales (aquí) y se ha opuesto a la fusión de municipios (aquí). El PSOE propone derogar la Ley de reforma local, modernizar las Diputaciones Provinciales y aprobar un plan de acción para los pequeños municipios que garantice su supervivencia (aquí y aquí). Y por último, Izquierda Unida, que forma parte de Unidad Popular, se opuso ya en su momento a la reforma local del PP (aquí).

Fue la Ley de 27/2013 de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, la que según su Exposición de Motivos introdujo por primera vez la posibilidad de fusionar municipios en España: “A este respecto, cabe señalar que por primera vez se introducen medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios”. A favor de la fusión de municipios encontramos, principalmente, argumentos relacionados con las reformas municipales operadas en otros países de la Unión Europea o el ahorro de costes que ello supondría. Pese a ello, esta medida propuesta por el Gobierno no ha tenido la acogida esperada, ya que únicamente dos pueblos en todo el territorio nacional se han fusionado, habiéndose creado, además, seis nuevos Ayuntamientos (aquí).

Aunque pueda parecer algo novedoso y propio de países extranjeros, en España ya se ha aplicado esta fórmula, de los 9267 municipios existentes en el año 1900, hemos pasado a 8116 en 2011 (aquí). Concretamente, en el período desde 1950 a 1981, se pasó de 9214 a 8011 municipios. Siguiendo un criterio histórico de interpretación de las normas de conformidad con el 3.1 del Código Civil, debemos tener en cuenta estos procesos anteriores, para determinar cómo debe realizarse la posible fusión de municipios o si pueden adoptarse otras medidas. Para ello, tomaré como punto de partida el análisis de un caso real, la fusión de los municipios de Morés y Purroy, en la Provincia de Zaragoza, en 1967, a través de la documentación que obra en los archivos históricos.

Tanto las fusiones que se proponen, como la fusión estudiada tienen una causa común: los motivos económicos. El punto de partida fue la promulgación de la Ley 108/1963, de 20 de julio, sobre regulación de los emolumentos de los funcionarios de Administración Local, que fijó unas retribuciones mínimas para el personal la Administración Local. Ello provocó un incremento en el capítulo de gastos del Ayuntamiento de Purroy y derivó en la fusión, como medida propuesta por el Servicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales, dado que la hacienda municipal no podía hacer frente a los gastos con los ingresos que contaba. El artículo 5 de la propia norma preveía la realización de un estudio por el citado Servicio en el caso de aquellas haciendas locales cuya situación económica no les permitiera la implantación de las percepciones que fijaba. De entre las medidas previstas para corregir dicha situación (artículo 6), se encontraban la prestación de asistencia económica con carácter transitorio o la fusión de oficio con otro municipio.

Si desde el punto de vista económico parece clara la utilidad de la fusión, debemos examinarla ahora desde el punto de vista del ejercicio de los derechos derivados de su condición de vecino por parte de éstos. La creación de un nuevo municipio supone la extinción de la personalidad jurídica de los municipios fusionados, de manera que el de menor tamaño pasa a integrarse en el de mayor, que puede conservar su nombre y en el que se fija la capitalidad, pero el primero, deja de existir como municipio con las consecuencias que ello conlleva.

El traslado de la Casa Consistorial al municipio resultante supone que, salvo el establecimiento de oficinas en el municipio fusionado (cosa que parece poco probable, pues lo que se quiere es ahorrar costes), todas las gestiones a realizar por los vecinos deberán de realizarse en el mismo, en un núcleo distinto del de su lugar de residencia. (En el caso de la fusión estudiada hay una distancia de 3,7 km entre ambos núcleos de población). Ello implica la necesidad de desplazarse para realizar trámites habituales como la solicitud de una licencia de obras o ligados a otras administraciones relacionadas con la Administración Local, como el Juzgado de Paz (artículo 99 Ley Orgánica del Poder Judicial). Pensemos en la mayoría de los habitantes de dichos núcleos, matrimonios mayores, cuyos hijos viven en la ciudad y que, tras la fusión de su municipio con el vecino, necesitarán que los trasladen para realizar gestiones que anteriormente solucionaban en dos o tres minutos.

Por otra parte, el artículo 24 bis.3º de la Ley Bases del Régimen Local, introducido por la Ley 27/2013, condiciona la creación de entes de ámbito territorial inferior a municipio en estos núcleos, para su gestión desconcentrada, al cumplimiento de los requisitos de la Ley de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Aunque se ahorren costes derivados de la supresión de unidades administrativas, el municipio resultante seguiría contando con dos núcleos de población diferenciados, separados en ocasiones por varios kilómetros entre sí y en los que deberá prestar los servicios básicos que le encomienda la legislación sobre régimen local.

La pregunta es ¿puede mantenerse la personalidad jurídica de los municipios sin fusionarlos y ahorrarse costes? A mi juicio, la respuesta es sí. La Ley de Bases de Régimen Local en su artículo 44, prevé la posibilidad de que los municipios se agrupen en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia. El artículo 36 atribuye entre las competencias de las Diputaciones Provinciales, la siguiente: “la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.

Asimismo, la legislación autonómica, como es el caso del Texto Refundido de la Ley de Comarcalización de Aragón, permite a los municipios delegar competencias en la comarca cuando su ejercicio resulte difícil para el municipio y razones de economía y eficacia así lo aconsejen, así como las facultades de gestión, liquidación, inspección y recaudación tributarias (artículo 10.3).

Por último, el artículo 75 bis de la Ley de Bases del Régimen Local, a los efectos de retribución de los miembros de la corporación local, establece que: “Los miembros de Corporaciones de población inferior a 1.000 habitantes no tendrán dedicación exclusiva. Mediante la mejora de la eficiencia en la prestación de los servicios municipales a través de los mecanismos previstos por el ordenamiento, el municipio conservará su personalidad jurídica sin necesidad de fusionarse.

La aplicación de las fusiones permitiría un ahorro de costes, y, como establece la Ley 27/2013, una racionalización de las estructuras municipales para superar la atomización del mapa municipal. Si bien dicho ahorro puede conseguirse por otras vías. La clave está, no en el número de municipios, sino en adoptar medidas que permitan hacerlos más eficientes sin necesidad de fusionarlos. Puede mantenerse la personalidad jurídica del municipio mejorando la gestión administrativa, en lugar de la fusión, existen y deben buscarse otras alternativas (aquí).

8 comentarios
  1. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Afortunadamente el articulista comienza a abrirnos lo ojos ante lo que estas propuestas esconden. Desde luego los ahorros son teóricos y los beneficiarios bien conocidos. Los damnificados también.

    En los últimos 45 años, en USA, ha habido 80,000 Nuevos Municipios fruto de Segregaciones de municipalidades preexistentes o nuevas urbanizaciones. (Robert. Kaplan en "An Empire's wilderness", Random House)

    Muchísimos de ellos solo con un Gerente-Administrador al frente. Los políticos de los Consejos vecinales o Municipales, son servicio comunitario gratuito en muchos casos. Es decir, todo lo contrario de lo que nuestros próceres tienen en su agenda.

    Estados Unidos tiene defectos y tiene problemas, pero en cualquier caso muchísimos menos que nosotros. Algo no encaja y no lo hace muy sospechosamente.

    Cada vez son más llamativas las Agendas y las Genialidades de los nuevos partidos.
    Vamos, que es dificilísimo encontrar en sus agendas cosas que sean de nuestro interés y no del suyo. De momento ni una sola.

    Siempre he vivido en municipios pequeños. En países muy distintos.

    Son los más económicos y donde más trabajo voluntario y gratuito se invierte en la comunidad. También son los lugares donde se necesitan menos políticos y menos puestos de trabajo a cuenta de los vecinos. Este debe ser el problema: Los subcontratistas del IBEX 35 necesitan más fácil acceso al "mercado". Va a ser esto.

    Estamos quemando cientos de miles de millones en CCAA y sus decenas y decenas de innecesarios procesos y burocracias y todo lo que se les ocurre a nuestros Aspirantes a Gobernantes es recurrir al manual de "Mergers and Acquisitions" y cambios de sistemas electorales que, sin resolver ni uno solo de los problemas ciudadanos reales, les permitan mejorar sus oportunidades como Partidos.

    Buenos días y gracias.

  2. JJGF
    JJGF Dice:

    Veo la propuesta 28 del programa de C's y repaso la entrevista de Ignacio Aguado (a partir del minuto 26) el 21.5.2015, partidario de fusionar servicios municipales, pero manteniendo municipios, y me pierdo… Máxime cuando por esas fechas Rivera o Paco de la Torre sí hablaban de fusión de municipios y no simplemente de servicios municipales… Parece que Aguado no se sabía bien las propuestas de su partido.

    http://esradio.libertaddigital.com/fonoteca/2015-05-21/entrevista-a-ignacio-aguado-88004.html

  3. Antonio
    Antonio Dice:

    Buenos días.. al hilo del artículo voy a exponer mi posición fraguada en mas de 20 años como alcalde de un pueblo pequeñito y que coincide básicamente con el artículo.

    a) La fusión, además de los problemas expuestos, no tiene en cuenta la realidad: los pueblos siguen estando ahí con su entorno, sus necesidades, geografía etc así como idiosincrasia, sentimiento de pertenencia etc que también cuentan.
    b) Los servicios, si que son fusionables pero que vamos a fusionar ?.. Pues yo únicamente fusionaría aquellos que redunden en beneficio de los vecinos: Ejemplos. El servicio de agua potable, debido a las normativas europeas cada día es mas tecnificado y exigente.. que requiere de empresas especializadas, para análisis periódicos de agua, mantenimiento de las plantas potabilizadoras, reparación de averías , diseño de redes mantenimiento de las mismas etc. Es una tendencia a que estos servicios los hagan empresas del sector privado precisamente por ello, sin embargo fusionando el servicio a prestar al final este acabará en manos de una empresa privada que se hará con el monopolio o concesión generalmente a largo plazo etc. es decir: acabaremos igual. pero sin la diversidad actual.. y seguramente mas caro. Esta fusión no fomenta la competencia.. la anula. y donde no hay competencia.. ya sabemos que ocurre. Al margen de dar pie a esas tan conocidas y comentadas "astillas" o "peajes" que circulan entorno a los contratos de servicios de "volumen económico". ·Es un problema de modelo y de tamaño o escala
    y la solución adecuada generalmente no será la misma en función de los casos. Sin duda la fusion de servicios funcionará cuando estamos ante pequeñas poblaciones de escasa capacidad y volumen, y no lo hará en grandes poblaciones o zonas metropolitanas. Es una cuestión de tamaño y disponibilidad . Por otra parte, se olvida la importancia de homogeneizar servicios en aras de la igualdad o de la eliminacion de brechas en la misma.
    Recientemente las diputaciones están asumiendo ya servicios municipales a través de convenios.. que es una forma mucho mas participativa y poco limitante de la autonomía municipal. se me ocurren convenios de soporte informático (programas de facturación de servicios (Tarragona) , contabilidades de pueblos pequeños (Girona) gestión de impuestos que ya hace años que se vienen haciendo sin una mayor problemática. o servicios que asumen las comarcas ( perreras municipales fusionadas) y a satisfacción lo cual dice mucho en su favor y quizá nos indique la linea a seguir.

    En fin.. podria estar horas escribiendo sobre el tema.. lo que en resumen quiero decir es que mucho ojo con meter la cuchara sin saber lo que se hace.. y que soy mas partidario de fomentar la figura del convenio que la mancomunidad y que las diputaciones aparte de ser constitucionalmente obligatorias (stc) tienen su funcion su arraigo, su volumen, y son altamente beneficiosas para los pequeños municipios.

    En este sentido me parece una locura la supresion de las diputaciones.. Si lo que quieren evitar es que sean cementerios de elefantes locales, pues reformenlas.. haganlas mas modernas. pero practiquen criterios utilitaristas y no normativos uniformizadores. No tocar aquello que funciona.

    Aquí en Cataluña, si no fuera por las diputaciones y dada la axfisia de la generalitat, los pueblos pequeños habríamos muerto de no ser por las diputaciones que te socorren en casos de urgencia (un puente roto, una planta potabilizadora que requiere reformas etc) , te facilitan y financian y subvencionan las obras en servicios básicos etc.

    • Juan Luis Redondo
      Juan Luis Redondo Dice:

      Antonio, Realmente interesante tu comentario. Había incorporado mi comentario antes de leer el tuyo. Discrepo sobre tu opinión sobre las diputaciones. No creo que sea posible reformar algo que está tan deteriorado, y que ha dado tantas muestras de todos los defectos del clientelismo, el caciquismo y la corrupción. Creo que es preciso buscar un modelo diferente.
      Lo que comentas de las ayudas es fantástico. Y es el papel que deben hacer las diputaciones, pero si se echan unas cuentas sencillas sobre lo que esas ayudas que prestan a los municipios pequeños cuestan en términos económicos, creo que debe haber formas más eficientes de utilizar el dinero de los impuestos, obteniendo el mismo objetivo, ayudar a los municipios pequeños. Sea mancomunan servicios, sea fusionar municipios, No crea que sea posible reforma algo tan deteriorado como las diputaciones.

  4. godello
    godello Dice:

    Tan dificil es una reforma fiscal, que cada organismo gaste y se estructure como desee,un porcentaje para el estado, otro para las comunidades, otro para las diputaciones y otro para ayuntamientos, fijo el estatal y variable a voluntad el resto, y los ciudadanos votaremos con los pies, nos empadronaremos donde mas interese. las reformas desde arriba no son reformas sino dictaduras y muchas de personas ignorantes que quieren saber mejor que yo como administrarme.

  5. Juan Luis Redondo
    Juan Luis Redondo Dice:

    Hay muchas cosas en los servicios municipales que van a cambiar. Creo que se sigue hablando de servicios del siglo XX. Muchos servicios irán prestandose en plataformas digitales, y algunos otros van a requerir algo más que voluntarios si los pequeños o medianos municipios quieren acceder a prestaciones que se ofrecerán en los grandes.
    En esta ocasión discrepo con las opiniones que expresa Manu. No creo que sea necesario prescindir de la personalidad jurídica, ni de los nombres, pero la prestación de servicios tal y como está la veo díficil de mantener en el siglo XXI. Sea agua, luz, basuras, alumbrado o .la simple contabilidad que a la mayoría de los ayuntamientos parece costarle mucho enviarla al Tribunal de Cuentas.
    Una papel que merece la pena discutir es el de las diputaciones. En este blog se ha escrito en varias ocasiones sobre la necesidad de suprimirlas por higiene democrática. Es difícil encontrar un reducto de caciquismo comparable a las diputaciones. Las diputaciones prestan servicios a municipios pequeños, a costes difícilmente asumibles. Eso debería ser un interesante foco de discusión. Obviamente esos servicios deben prestarse de otra forma: comunidades, o mancomunidades, no va a ser cada municipio quien pueda asumirlo individualmente.
    Lo que propone godello es fantásitco, pero entiendo que entonces vamos a repartir impuestos en función de habitantes por cada municipio, lo cual no va a dejar en muy buen lugar a los pequeños municipios. Dictaduras o imposiciones, no, mientras no cueste dinero a otros. Si va a costar dinero a otros, quizás es necesario plantear cuál es el modelo más racional. Ni reformas desde arriba, ni demagogia popular. Con un debate sobre soluciones racionales podría ser suficiente.

  6. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    El ayuntamiento ha sido y sigue siendo la institución pública más cercana a los ciudadanos y donde éstos acuden a la busca de soluciones a sus problemas. En los "viejos tiempos" éstos se trasladaban a las diputaciones y, en su caso, de las diputaciones pasaban por las delegaciones provinciales que, a su vez, las remitía al Gobierno. Ahora ha cambiado el escenario y las comunidades autónomas asumen (o deben asumir) el papel de las antiguas diputaciones que, en lugar del recorrido anterior, tienen que consultar con la sede administrativa de la C.A. que corresponda y sus delegaciones provinciales.
    Es indudable que una de las reformas más necesarias en la organización del Estado Español es racionalizar la gestión de las competencias y, sobre todo, empezar a actuar de verdad al servicio de los ciudadanos. El guirigay competencial que tenemos es un caldo de cultivo excelente para toda clase de desmanes y falta de responsabilidades concretas. Yo llegué a conocer a un presidente de comunidad que se salió de su demarcación para inaugurar una escuela…. ¡qué tiempos aquéllos de las "preautonomías"! Pero llegaron los estatutos y lo que antes era puramente anecdótico, se ha convertido en un monstruo político-administrativo con tendencias segregacionistas en algunos casos. ¿Porqué no nos planteamos de verdad un modelo territorial serio y efectivo de una vez? ¿Porqué estas ambiguas y confusas medidas que tratan de hacer tortilla sin romper los huevos? La respuesta es una reforma constitucional verdadera y ajena a los partidos políticos. Recordemos que éstos son (o deben ser) sólo los portavoces de una sociedad adulta y madura (por lo menos eso decimos). Un saludo.

  7. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Si miramos despacio el IBX35 –eliminando Inditex–………..
    ¿Qué vemos?
    ¿Qué Queda?

    Pues queda………………………… el Sector Público.

    Sectores Prestadores de Servicios Públicos Altamente Regulados, Franquicias del Estado, Monopolios y Oligopolios muy restringidos así como servicios de Difusión y Comunicación que se llevan a cabo sobre Derechos Demaniales y Espectro Radioleléctrico.

    Ausencia total de Actividad Privada.

    Muchos ya no son ni españoles y el resto puede cambiar el domicilio social con una simple decisión de Consejo o de Junta de Accionista (es decir, del Fondo de Capital Riesgo o de los Acreedores Financieros)

    Tomemos el Agua, un servicio municipal que, en España, lleva a cabo fundamentalmente una Gran Empresa Francesa (Lionnais-Suez según elijan llamar a la Subsidiaria) que opera a través de las estructuras de Aguas de Barcelona (100%) que a su vez se fragmenta en pequeñas Sociedades Limitadas para operar en diversas localidades, comarcas y regiones asumiendo Denominaciones Societarias Localistas (Asturagua, por ejemplo).

    O los servicios de pago de peajes ya automatizados en casi su totalidad pero que siguen subiendo en Enero de cada año.

    Tomen lo que quieran y piénsenlo despacio, hoy, mañana y en muy poco tiempo. Pero, por favor, piénsenlo como Jesús Casas nos recuerda que hacía D. Julián Marías.

    ¿Por qué ha pasado esto?
    ¿Eficiencia? Falso
    ¿Mejor Coste? Rotundamente Falso.

    ¿Hemos pensado que ya hay grandes Ciudades españolas que han comprometido el Outsourcing se muchos de sus servicios para ……………..50 años?

    ¿Cómo es posible?

    ¿Por qué ningún partido se plantea esto? ¿Por qué callan todos como muertos?

    ¿Qué decide realmente el ciudadano hoy?

    No decide nada salvo quién representa a los "Outsourcers" tras haberse cargado nuestra capacidad Industrial.

    Ni todo ni nada. Es cierto.
    Pero el caso es que lo hemos entregado todo y la mayor parte del tiempo es imposible saber a quién.

    Saludos

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