La creciente preocupación de los ciudadanos españoles por el funcionamiento de nuestras instituciones es quizá uno de los aspectos más positivos de la Gran Recesión. Pero, ¿cómo sabemos realmente si nuestras instituciones son mejores o peores que las de otros países de nuestro entorno? Se trata de hacernos preguntas sencillas tales como: ¿en otros organismos de fiscalización europeos se designa personal “a dedo”? ¿Cuánto le cuesta al contribuyente cada informe? ¿Qué garantías de independencia tienen los auditores? ¿Cuánto se tarda en resolver un expediente? La contestación exige el análisis de los datos disponibles, y es curioso que nadie hasta ahora se haya preocupado de hacerlo. Para remediar este raro vacío la Fundación ¿Hay Derecho? ha iniciado en 2015 una serie de estudios comparativos sobre algunas instituciones clave de nuestro país, el primero de los cuales ha estado dedicado a nuestro Tribunal de Cuentas.
Recordemos que nuestro Tribunal de Cuentas pertenece a un tipo de organismos públicos (Entidades fiscalizadoras superiores) encargados de controlar que los fondos públicos se gestionan de forma eficiente y de acuerdo con la legalidad. Son un contrapeso esencial al Poder Ejecutivo, siendo por tanto esencial que sean independientes para hacerlo. Si funcionan correctamente estos órganos de control externo deberían descubrir y atajar la mala gestión, el despilfarro y la corrupción.
Sin embargo, en España no es habitual que los grandes escándalos de corrupción y de despilfarro sean detectados por el organismo encargado del control de las cuentas públicas. Las noticias en los medios sobre el Tribunal de Cuentas se refieren más a las acusaciones de nepotismo o de politización que al impacto de sus informes y a la relevancia de sus sanciones. ¿Es esto es lo habitual en otras instituciones similares? Para averiguarlo la Fundación realizó un análisis de los órganos de control externo de Reino Unido, Italia, Francia, Alemania y Finlandia y del Tribunal de Cuentas Europeo. Por supuesto estos órganos presentan diferencias entre sí, simplificando mucho podríamos decir que hay tres modelos: anglosajón y continental, y dentro del continental con o sin funciones de enjuiciamiento. Pero esto no impide llegar a algunas conclusiones interesantes.
El primer elemento llamativo es el peculiar diseño institucional de nuestro Tribunal de Cuentas que es un órgano colegiado formado por doce Consejeros de Cuentas elegidos por el Parlamento: seis elegidos por el Senado y seis por el Congreso de los Diputados entre profesionales de reconocido prestigio con más de 15 años de experiencia profesional. Su mandato dura 9 años, con posibilidad de reelección. Los doce Consejeros, junto con el Fiscal del Tribunal de Cuentas nombrado por el Gobierno, conforman el Pleno, que es el órgano responsable de todas las actuaciones. Los Consejeros no pueden ser destituidos y tienen un estatuto similar al de los jueces, garantizado por la Constitución con la finalidad de preservar su independencia.
¿Qué ocurre en otros lugares? En uno países hay órganos unipersonales (Reino Unido y Finlandia) donde el máximo poder de decisión lo ostenta el Auditor General y en otros existen órganos colegiados como el nuestro que están formados por una serie de magistrados (el equivalente a nuestros Consejeros) que son quienes toman las decisiones, firman los informes de auditoría y tienen un estatus especial similar al de los jueces, con el fin de garantizar su independencia, como ocurre en Alemania, Italia y Francia.
Pues bien, la peculiaridad española en relación con las instituciones alemanas, francesas o italianas reside en tres aspectos fundamentales: (1) los magistrados o consejeros, cargos inamovibles, son sólo unos pocos dentro de la institución y (2) son seleccionados exclusivamente por el poder legislativo (las Cortes Generales) y (3) ostentan, reunidos en el Pleno, tanto la capacidad decisoria en materias técnicas como de gestión y organización interna de la institución, incluidas las cuestiones de personal. Sólo el Tribunal de Cuentas Europeo tiene un diseño institucional similar al español, ya que cuenta con 28 magistrados elegidos por el Consejo Europeo tras consultar con el Parlamento.
Por ejemplo, en Francia hay 219 magistrados, en Italia 417 y 63 en Alemania. Los magistrados en estos países son funcionarios públicos con un estatuto especial con carácter inamovible, de por vida, y se encargan de las labores que podríamos llamar técnicas. Las decisiones se adoptan de forma colegiada a través de paneles o secciones, que suelen reunir al menos a tres de estos magistrados. La diferencia con España, además del número, reside en que no todos los magistrados son de designación política, sino que normalmente sólo lo son el Presidente y un número muy reducido de magistrados, que son nombrados por el Parlamento o el Consejo de Ministros. Los magistrados acceden al cargo por concurso público o son nombrados por comisiones mixtas en las que participan el Presidente y otros magistrados, aunque pueden también incluir a otros miembros elegidos por el Parlamento (como sucede en Italia). También están claramente diferenciados los órganos que se dedican a la gestión, incluyendo la gestión de recursos humanos, de los que toman las decisiones de tipo técnico, es decir, de quienes firman los informes de auditoría.
El carácter inamovible de los magistrados en los sistemas continentales es uno de los principales elementos que garantizan la independencia, por ello su número y posición dentro de la estructura de la entidad tienen una enorme relevancia. El problema es que en España el único personal que goza de esta garantía son los propios Consejeros, que son 12 respecto a un total de 750 trabajadores. Los Consejeros son responsables de todo el trabajo del Tribunal, pero -como es lógico- no lo realizan directamente sino que son quienes revisan los informes de los que sí lo hacen, que no solo no tienen estatus de magistrado sino que dependen directamente del Pleno en cuanto a promociones, asignación de funciones e incluso a posibles ceses y sanciones. La carrera profesional de los técnicos está en manos de sus “jefes políticos”, los Consejeros. No está de más recordar que en la última década el 38% de todos los puestos de trabajo del TCu se han asignado por el sistema de libre designación, y que solo en el año 2014 este procedimiento se utilizó en el 86% de los nombramientos. Sólo dos personas se incorporaron al Tribunal de Cuentas dicho año por concurso público, sobre un total de 29.
Es decir todo el poder de control externo en España está en manos de doce Consejeros nombrados por el Parlamento, es decir, al menos hasta hace muy poco, mediante acuerdo entre los dos grandes partidos políticos, cuya renovación depende de sus buenos oficios…con los partidos. No es casualidad que ningún partido español haya sido sancionado nunca por el Tribunal de Cuentas aunque los escándalos en torno a su financiación han sido constantes. Todos los demás empleados públicos encargados de las tareas de fiscalización y enjuiciamiento dependen de ellos y su carrera profesional puede verse comprometida si existen desacuerdos.
Es muy importante destacar que en el resto de los países analizados con un modelo similar la garantía de inamovilidad se extiende mucho más allá de los cargos de designación política y los responsables del trabajo técnico tienen también esta consideración de magistrados aunque no hayan sido nombrados por el Poder Ejecutivo o Legislativo.
Ilustración. Comparativa entre el sistema de gobernanza de las ESF de España y Alemania
Fuente: elaboración propia
Además, otros países existe una voluntad de separar la toma de decisiones técnicas de la toma de decisiones de carácter administrativo o gerencial e incluir en los órganos de gestión a magistrados que no hayan sido designados políticamente.
Incluso en el Tribunal Europeo, que tiene un diseño institucional similar al español, el Pleno es solo responsable de la selección del personal directivo, pero todas las demás competencias en materia de recursos humanos (promociones, expedientes disciplinarios, etc.) han sido delegadas en el Comité Administrativo o en el Secretario General.
La politización de nuestro Tribunal de Cuentas quizá no es una sorpresa pero quizá lo sea más el descubrir que tampoco resulta muy barato.
Gráfica. COSTE MEDIO POR EMPLEADO (estatal/ESTATAL+regional)
Fuente: elaboración propia a partir de informes anuales de actividad de las ESF
*Nota: el dato de la Cour des Comptes incluye tanto presupuesto y personal de la Cámara Central como de las Regionales. El presupuesto y personal para las ESF de los Länder alemanes es una estimación basada en los datos disponibles
Porque si bien como puede verse en la gráfica el Tribunal se sitúa por debajo de la media en lo referente a su tamaño relativo y su coste medio, no sale tan bien parado en la comparativa si lo que analizamos es su eficiencia, es decir, si valoramos su presupuesto y su personal en relación con el trabajo que realizan. Efectivamente, si analizamos el coste medio por informe de auditoría publicado por cada Tribunal analizado (con la excepción de Italia, ya que la información disponible no permitía hacer una comparativa con suficientes garantías) resulta que nuestro Tribunal tiene el segundo coste más elevado, tras el Tribunal Europeo, que tiene costes específicos que encarecen significativamente el coste medio, como los gastos asociados a la labor de los traductores (los informes se traducen a todos los idiomas de la UE).
Gráfica. COSTE MEDIO POR INFORME DE FISCALIZACIÓN (miles de €)
Resulta que el coste medio de los informes en España es más del doble que el del siguiente, el Tribunal de Cuentas francés (Cour des Comptes).
Es verdad que no es fácil realizar comparaciones cuantitativas entre el trabajo realizado por las distintas instituciones, ya que el contenido de las auditorías varía mucho de unos países a otros. Este es un “ratio” que hemos calculado partiendo del dato de la totalidad de los informes emitidos (sin tener en cuenta el tipo de informe), pero se trata sin duda de un dato interesante, ya que todas las instituciones realizan varios tipos de informe, siendo los más complejos y caros los de gestión o “value for money”. Pero si tenemos en cuenta, por ejemplo, que en España en 2014 se realizaron 15 auditorías de gestión o desempeño mientras que en el Reino Unido se realizaron 49 y en Finlandia se realizaron 22, los datos son aún más clarificadores.
Nuestros informes además de mucho más caros son bastante menos útiles, no solo porque se entienden mal, son excesivamente largos y contienen poca información relevante para ejercer la función de control, sino porque nadie se preocupa de realizar un seguimiento exhaustivo sobre las recomendaciones que recogen. Y, por último, se retrasan mucho, lo que rebaja su utilidad de forma significativa. La publicación del informe anual sobre la Cuenta General del Estado se realiza un año más tarde que en otros países; los informes sobre los partidos políticos y sus fundaciones llevan una demora de 2 años – hasta hace poco eran 5, pero la presión de la opinión pública ha acelerado el proceso- mientras que en Finlandia, por ejemplo, se publican a los cinco meses del cierre del ejercicio.
Ilustración. Fecha de publicación del informe sobre la cuenta general del estado 2013
En cuanto a la labor de enjuiciamiento (que muchos autores consideran un anacronismo) parece que nuestro Tribunal tampoco es muy efectivo. Mientras que el importe total reintegrado a través de procedimientos de reintegro por alcance en 2014 en España fue de 14,69 millones de euros, en Italia ese mismo año se recuperaron sólo a través de la ejecución de sentencias del Tribunal 208 millones de euros y un total de 627 millones de euros a través del ejercicio de la función jurisdiccional.
En cuanto a la transparencia y a la relación con los ciudadanos solo el Tribunal italiano sale peor parado que el nuestro. Las instituciones del Reino Unido y Finlandia, que tienen órganos unipersonales y en las que no existe la figura inamovible del magistrado, son las que hacen un mayor esfuerzo por comunicar sus actividades y demostrar su eficiencia y eficacia, ya que su legitimidad deriva de su éxito a la hora de vigilar el gasto público y no tanto del origen del nombramiento o del estatus jurídico de sus miembros.
Tabla. resumen del impacto mediático e indicadores de relación con los ciudadanos
Fuente: elaboración propia
Por último ¿quién controla al controlador? Pues a nuestro controlador hasta hace unos meses se le controlaba poco. Es verdad que de nuevo la presión de la opinión pública ha llevado a la realización de un primer peer review (revisión por sus pares) en 2015, pero es indudable que el margen de mejora es muy grande, como revela la tabla siguiente.
Tabla. Resumen por países de los elementos de control de calidad y control externo de las ESF
Fuente: elaboración propia
En definitiva, tenemos que ser mucho más exigentes con nuestro Tribunal de Cuentas con la finalidad de que cumpla adecuadamente su función de controlar el gasto público. Nos va mucho en ello y no necesitamos reinventar la rueda, bastaría con adoptar algunas de las mejores prácticas de los países de nuestro entorno.
El estudio íntegro está disponible en http://www.fundacionhayderecho.com/presentacion-del-analisis-del-funcionamiento-del-tribunal-de-cuentas-de-espana/
Este artículo de Elisa de la Nuez y Carlota Tarín ha sido publicado en Ahora Semanal.
Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado es licenciada en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (1980-1985). Accedió al Cuerpo de Abogados del Estado en el año 1988
En la Administración pública ha ostentando cargos tales como Abogado del Estado-Jefe de la Secretaría de Estado de Hacienda; Subdirectora General de Asuntos Consultivos y Contenciosos del Servicio Jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; Abogada del Estado-Secretaria del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid; Abogada del Estado-Jefe Servicio Jurídico de la Rioja; Letrada en la Dirección General Registros y Notariado; Abogada del Estado ante el TSJ de Madrid; Abogada del Estado en la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado del Ministerio de Justicia
En la actualidad compatibiliza su trabajo en los Juzgados de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional con otras labores profesionales.
En el sector público, ha ostentado muchos años el puesto de Secretaria General de una entidad pública empresarial.
En su dedicación al sector privado es socia fundadora de la empresa de consultoría Iclaves y responsable del área jurídica de esta empresa.
Destaca también su experiencia como Secretaria del Consejo de administración de varias empresas privadas y públicas, Secretaria del Consejo de Eurochina Investment,
de la de la SCR Invergestión de Situaciones Especiales, y de la SCR Renovalia de Energía; ha sido también Consejera de la sociedad estatal Seyasa y Secretaria de la Comisión de Auditoria Interna; Secretaria del Consejo de la sociedad estatal SAECA.
En el área docente ha colaborado en centro como ICADE; la Universidad Complutense de Madrid; la Universidad San Pablo-CEU o el Instituto de Estudios Fiscales. Ha publicado numerosas colaboraciones en revistas especializadas, de pensamiento y artículos periodísticos.
Es coeditora del blog ¿Hay derecho? y del libro del mismo nombre editado por Península junto con otros coautores bajo el pseudónimo colectivo “Sansón Carrasco” y Secretaria General de la Fundación ¿Hay Derecho?
En este blog hemos
Las cinco candidaturas más votadas fueron Dolores Agenjo, Foro para la Concordia Civil, Mercedes Alaya, Ana Garrido y Verónica del Carpio y José Muelas (conjuntamente por la llamada Brigada Tuitera), y pasaron a formar parte de la deliberación de un Jurado compuesto por miembros del equipo de gobierno de la Fundación así como por un representante de Acción Cívica contra la Corrupción, +Democracia, el Consejo General de la Abogacía Española y ACCORS.
Es de recordar que Dolores Agenjo era la directora del Institut d’Educació Secundària Pedraforca de L’Hospitalet del Llobregar (Barcelona) el 9 de noviembre de 2014. Ese día, estaba convocada de forma “alegal” una consulta soberanista sobre el futuro de Cataluña detrás de cuya organización estaba la propia Generalitat. A pesar de estar al margen de la Ley, la Consellería de Educació ordenó a los centros escolares públicos a abrir sus puertas para convertirlos en centros electorales, sin ninguna orden por escrito. Pero en el IES Pedraforca, L’Hospitalet, su directora se negó. Dolores tuvo también oportunidad de intervenir a continuación para agradecer el premio y explicar las dificultades que un funcionario puede tener para ejercer su función cuando quienes le incitan a incumplir las normas vigentes son las propias instituciones. ¿Qué debe hacer un funcionario público, obedecer a sus jefes “insumisos” o respetar el Estado de Derecho? Ella no tuvo duda, pero no es fácil. Fue una intervención muy sentida y emocionante en la que terminó pidiendo que el resto de los españoles no abandonemos a los catalanes que luchan por el Estado de Derecho, que son mayoría.
González Panero. Desde ese momento y hasta hoy ha sufrido el acoso por parte de este consistorio, hasta el punto de tener que abandonar su trabajo, España en una ocasión, y se ha visto obligada a desprenderse de su casa y muchos de sus bienes personales, entre otras cosas para atender a los numerosos gastos que le han supuesto (y le siguen suponiendo) sus batallas judiciales.
En la fotografía, Elisa de la Nuez (Secretaria General de ¿Hay Derecho?) y Miguel Ángel Aguilar (Presidente del Consejo de Administración de Ahora) firman el convenio en la sede de Ahora.