Casi sin darnos cuenta vamos a transcurrir la mitad del año 2016 “en funciones”. Este estado de letargo ha llevado aparejado un silencio casi imperceptible del apartado del Ministerio de Justicia, en la Sección III del Boletín Oficial del Estado, solamente interrumpido por los indultos de Semana Santa, de la misma forma que los tambores y bombos interrumpen la calma de esos días. Pero, ¿puede un Gobierno en funciones conceder indultos?

Se trata de una cuestión controvertida que fue ya resuelta por la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2005: el despacho ordinario de los asuntos públicos incluye la concesión y denegación de indultos. Así, tanto gobiernos populares como socialistas, han hecho uso de tal medida en sus periodos “en funciones”.

Más importante, si cabe: ¿podría un Gobierno en funciones indultar a condenados por casos de corrupción de su propio partido político? ¿Entraría esta situación dentro del concepto de “despacho ordinario de los asuntos públicos” del TS? La respuesta no es clara y pudiera incluso ser afirmativa. Pese a que esto nunca se ha producido, sí han tenido lugar indultos controvertidos, como el otorgado por el Gobierno en funciones al exbanquero Alfredo Sáenz. Bien es cierto que el Tribunal Supremo, a través de su sentencia de 20 de febrero de 2013, anuló la parte del citado indulto que permitía al exbanquero el ejercicio de la actividad bancaria por considerar que “es obvio que un acto del Gobierno, como es el indulto, por muy acto político que sea, no puede excepcionar la aplicación de estas leyes, haciendo desaparecer el rastro administrativo de la condena sin que hayan transcurrido los plazos legales de cancelación”.

De todos modos, hay que tener en cuenta un hecho importante: el gobierno de Mariano Rajoy redujo a partir de 2013 de manera sustancial la concesión de indultos, pasando de más de 500 en 2012 a menos de 100 en 2015, como se aprecia en la gráfica.

 

 

En relación con ello, hay que preguntarse, primero, a qué se debe este descenso. En mi libro “Yo te perdono: Los indultos en el marco de la política penitenciaria en España” (ed. Hispalibros – Libros.com, pendiente de publicación: aquí) demuestro que esa reducción, esa “interrupción del equilibrio” –en términos politológicos– se debe, entre otros factores, al clima de opinión pública contrario a la actuación del Gobierno y a una mayor atención de la agenda política del Congreso de los Diputados hacia el indulto, entre otros factores. Es lógico que una medida de gracia como el indulto, un “derecho” del Gobierno (en puridad, del Rey, ex art. 62 de la Constitución) y que se otorga por razones de oportunidad, de justicia y equidad, se vea limitado en su aplicación cuando el foco de la atención está sobre él. La lógica es: “si indulto, me van a criticar, ergo no indulto”. Ello implica que personas que posiblemente fuesen merecedoras de un indulto no vayan a recibirlo, como me advirtieron distintos responsables de esta política pública en las entrevistas de mi libro.

En el siguiente modelo, incluido en la tabla, podemos ver cuáles son esos elementos que explican esa reducción. No solamente importan estas dos variables (la opinión pública y la atención del Congreso), sino que el modelo demuestra que la dinámica de la propia institución también es importante –la conocida en Ciencia Política como path dependence; en concreto, en este caso, las concesiones de indultos en periodos anteriores–, junto con las propias solicitudes de indulto.

¿Es deseable o no la concesión de indultos? ¿Debería modificarse la ley para limitar esta medida? El Congreso, en 2013, tuvo la ocasión de considerar las tres únicas proposiciones de ley de reforma de la vetusta Ley del indulto de 1870, dos del Partido Socialista y una del Grupo La Izquierda Plural, todas con un infructuoso resultado. Además, como tengo ocasión de comprobar en mi estudio, la atención hacia los indultos es prácticamente nula hasta el año 2013, momento en el que se dispara. Esta atención creciente en el Congreso ha influido en la disminución de los indultos, como se ha visto antes. Sí se ha producido una importante modificación: la reforma del Código Penal de 2015 ha incluido la obligatoriedad de que el Gobierno remita, semestralmente, al Congreso, un informe sobre la concesión de indultos.

Por otra parte, la emergencia de actores sociales también ha favorecido esta reducción. Uno de los Subsecretarios de Justicia de esta legislatura, Juan Bravo, lo reconoce en una de las múltiples entrevistas que realicé para este libro. El Indultómetro, página creada por la Fundación Civio para suplir la falta de transparencia por parte del Ministerio de Justicia hacia esta medida (aquí), ha contribuido, en mi opinión de manera decisiva, a que la política de indultos se haya reducido de la manera que ha sucedido. De hecho, el mismo Subsecretario sostiene que “la atención mediática sobre la figura del indulto no se debe a que el Ministerio de Justicia haya hecho nada raro o porque haya habido dos o tres casos más mediáticos, sino porque ahora mismo tienes El Indultómetro que no existía y redes sociales de transparencia…” (ver artículo aquí) .

Ahora bien, teniendo en cuenta esa drástica reducción en la concesión de indultos en la última legislatura, ¿por qué no han roto la tradición de Semana Santa y han seguido con una concesión de indultos esporádica y excepcional? La respuesta es clara y la dan los propios responsables: romper esa tradición secular generaría más problemas de los que resolvería. Juan Bravo desconocía la tradición. En la entrevista, cuenta: “Cuando el primer año, en la primavera de 2012, el Jefe de División me dice «Te subo esta tarde los indultos de Semana Santa», le dije «¿Qué?»; «Indultos de Semana Santa», y me contó la historia: «En Semana Santa hay una tradición que se conceden los indultos a través de las peticiones… son indultos normales, lo que pasa que quien presenta la petición es la cofradía equis…»”. Concluye diciendo que “si rompes esa tradición, que no genera ningún problema (…) generaríamos un ‘conflicto’ social en determinadas localidades vinculadas a la Semana Santa”.

Por lo tanto, si el pasado mes de marzo el Gobierno en funciones concedió (legítimamente) indultos solicitados por cofradías y no siguió la dinámica de no concesión que durante los últimos años ha venido rigiendo su actuación se debe a los motivos expuestos: a pesar de que la dinámica actual, propiciada por una mayor atención, es la de no concesión, romper con esta antigua tradición traería consecuencias desfavorables para el político responsable de tal decisión. ¿Pero es justo mantener esta tradición? Conviene señalar que se trata de indultos iguales que el resto: las personas penadas que se ven beneficiadas de esta tradición podrían recibir ese indulto si fuese solicitado por cualquier otro particular. Aunque las Cofradías no tienen ningún privilegio para solicitar el indulto ni para que se le conceda (ver nota al pie), parece que sí pueden ejercer la presión social suficiente para lograr su concesión (en esa dirección parecen apuntar los resultados de recientes investigaciones: aquí).

Se acercan otros comicios y con ellos numerosas propuestas de reforma de esta institución que ya vieron la luz en las recientes elecciones. Recordemos que, entre las medidas de represión de la corrupción del frustrado acuerdo PSOE-Ciudadanos, se encuentra la de “prohibir la concesión de indulto en cualquier delito vinculado a supuestos de corrupción, violencia de género y contra los Derechos Humanos. Incorporar la necesidad de su motivación y acentuar la información a las Cortes Generales sobre los indultos concedidos” (aquí). Veremos si en la siguiente legislatura se vuelven a realizar propuestas para la modificación de esta institución. Mientras, el Gobierno en funciones podrá seguir concediendo, o más bien, denegando, indultos como parte de su gestión de los asuntos de trámite.

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Nota: De hecho, en mi investigación critico la pervivencia de una mención expresa en un Real Decreto de indulto al año concedido con ocasión de la Semana Santa de un supuesto privilegio otorgado por el Rey Carlos III a una cofradía de Málaga: no existe privilegio para solicitarlo, ni mucho menos para que se conceda, por lo que tal mención me parece absolutamente fuera de lugar en un Estado democrático de Derecho al conectar con supuestos privilegios del Antiguo Régimen.