El referéndum en el contexto europeo desde los años 80
El pasado viernes 5 de mayo, la Fundación Hay Derecho presentó, en la Oficina del Parlamento Europeo en Madrid, el informe elaborado por Hay Derecho para el grupo ALDE que lleva por título ‘El referéndum en el contexto europeo desde los años 80’. En el acto intervinieron Elisa de la Nuez (autora del informe y secretaria general de Hay Derecho), el politólogo José Fernández-Albertos y los eurodiputados Enrique Calvet y Juan Fernanado López Aguilar
El informe comienza realizando un repaso teórico por el concepto de democracia como forma de gobierno que significa “poder del pueblo” y que se basa en el principio de que la soberanía reside en el conjunto de los ciudadanos, que toman las decisiones en base a mecanismos mayoritarios. La democracia puede adoptar, fundamentalmente, dos formas: democracia directa, en la que los ciudadanos reunidos de forma asamblearia deliberan y toman las decisiones por mayoría; y democracia representativa, en la que los ciudadanos eligen a una serie de representantes que son los que toman las decisiones en representación suya.
La Gran Recesión y los retos planteados por la globalización son algunas de las causas que han agravado la crisis de la democracia representativa que el continente europeo sufre desde hace décadas. Esta crisis, unida a lo que se percibe como una débil o inadecuada respuesta institucional y política, se ha materializado en una fuerte desconfianza de los ciudadanos hacia las instituciones democráticas, nacionales y europeas y, especialmente, hacia los partidos políticos que constituyen la esencia de la democracia representativa. La crisis de la representatividad está muy relacionada con la negativa percepción que tienen los ciudadanos del funcionamiento de los partidos políticos y de la colonización que han llevado a cabo de muchas de las instituciones del Estado y la sociedad.
Confianza en el Parlamento nacional (2015)
Confianza en los partidos políticos (2015)
El informe incide en la figura del referéndum como uno de los mecanismos de participación directa en las democracias liberales europeas, junto con la iniciativa legislativa popular o los procedimientos revocatorios. Las nuevas tecnologías permiten hoy nuevas formas de participación en la política y la gestión pública (como la elaboración de presupuestos públicos participativos), aún de escasa implementación. El referéndum es el mecanismo de participación directa más extendido, aunque su aplicación entre los Estados miembros es muy desigual. A través de los referéndums, los gobernantes apelan directamente a la soberanía nacional expresada a través del voto directo de los ciudadanos sobre cuestiones de especial relevancia. De esa forma, la decisión que finalmente se adopte aparece revestida de una legitimidad reforzada.
Como curiosidad, en el gráfico podemos observar que solo tres países, Italia, Irlanda y Eslovenia, acumulan el 51% de los referéndums celebrados en la Unión Europea desde el año 1980.
En relación con el proceso de construcción europea, podemos distinguir entre tres tipos de referéndums:
- Los que se refieren a la adhesión o salida de la Unión Europea.
- Los relativos al proceso de construcción europea propiamente dicho (modificación sucesiva de los Tratados, proyecto de Constitución europea).
- Los relativos a materias que guardan relación con los ámbitos competenciales de la Unión Europea.
Parece razonable que cuanto más aumenta la desconfianza de los ciudadanos más utilizan los Gobiernos nacionales el referéndum en cuestiones europeas y más crece la oposición por parte de determinados partidos al proyecto de construcción europea.
Los Gobiernos utilizan los referéndums para presionar o negociar, pero también para matizar o incluso dejar sin efectos decisiones comunitarias ya tomadas en las instituciones a través de los procedimientos establecidos.
Esto puede provocar un cierto “choque de legitimidades” entre la soberanía nacional y la “soberanía europea” o la legitimidad europea, expresada a través de la toma de decisiones de sus instituciones, lo que erosiona su legitimidad y la credibilidad.
Algunas de las conclusiones surgidas a partir del informe:
- En este momento existe una fuerte desconfianza hacia la democracia representativa, y en particular hacia los partidos políticos que la encarnan.
- Los Gobiernos pueden sentir la necesidad de una “legitimidad adicional” que otorga la participación directa de la ciudadanía.
- El uso del referéndum para cuestiones de complejidad técnica tiene muchas dificultades por razones obvias.
- Puede existir la tentación de utilizar demagógicamente estos instrumentos con finalidades de política interior:
- fortalecer la posición del Gobierno frente a la oposición
- fortalecer la capacidad negociadora exteriormente
- legitimar su acción política frente a la ciudadanía.
- Es necesario realizar un esfuerzo para encontrar e integrar mecanismos adecuados de participación de los ciudadanos en los procedimientos de toma de decisiones.
El informe nos ha permitido, además, lanzar algunas reflexiones para el debate:
- ¿Los referéndums deben de convocarse al inicio de un proceso de debate público sobre una cuestión de especial complejidad y relevancia para la ciudadanía o deben de convocarse al final de dicho proceso y una vez que el electorado ha podido formarse una opinión sobre el alcance de la decisión que van a adoptar?
- Quizás una posibilidad sea que los procesos que lleven a referéndums que afecten a los procesos de construcción europea sean de alguna forma supervisadas o cuenten con la participación de los parlamentarios o partidos europeos o incluso de las instituciones de manera que puedan servir de contrapeso a las posiciones euroescépticas que no dejarán de tratar de imputar los problemas domésticos a las lejanas instancias comunitarias.
- Hay que advertir que los problemas que pueden derivarse de la convocatoria de referéndums tanto en el plano europeo como en el nacional no son ajenos a los problemas que padecen en estos momentos nuestros sistemas democráticos, con el agravante de que al menos en el ámbito europeo un referéndum puede ofrecer posibilidades políticas muy interesantes a los gobernantes que prefieran eludir sus propias responsabilidades, en la medida en que les permiten apelar a la fuente última de la soberanía nacional para mejorar sus expectativas en el ámbito interno y, de paso, imputar sus fallos y errores a unas lejanas y burocráticas instancias europeas que es poco probable que encuentren muchos defensores en momentos de fuerte emotividad política.
Hay Derecho es una fundación sin ánimo de lucro que promueve la regeneración institucional, la lucha contra la corrupción y la defensa del Estado de Derecho.
