El control externo del sector público en crisis

La Asamblea General de las Naciones Unidas se ha pronunciado por dos veces en los últimos años, la última el 19 de diciembre de 2014, reconociéndole a las Entidades Fiscalizadoras Superiores (Supreme Audit Institutions) un importante papel a la hora de promover la  eficiencia, la eficacia, la rendición de cuentas y la transparencia del sector público. Un requisito básico de su funcionamiento, reiteradamente subrayado, es el de la independencia, desarrollado en la denominada “Declaración de Méjico” de INTOSAI (2007).

La Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI en inglés),  tiene más miembros que la propia ONU. Ningún sistema político puede pretenderse “civilizado” sin incluir en su mosaico institucional una entidad encargada de recibir la rendición de cuentas del sector público. La Constitución Española le dedica al Tribunal de Cuentas un artículo y lo cita en otro más. Se trata de Instituciones imprescindibles, que merecen recibir la más alta consideración en el juego institucional, y cuya presencia en los cinco continentes es incontestable.

Sin embargo, si hubiera que levantar un “mapa de riesgos”, aplicable a una hipotética Institución de control, asumiendo su necesaria subjetividad, habría que situar entre las puntuaciones más elevadas, si no la más alta, el riesgo de “permanecer en el terreno de la irrelevancia”. Cerca de éste, y muy relacionado con él, debiéramos considerar el de “permitir que la institución sea percibida como un instrumento al servicio de la confrontación política”.

No hace falta insistir en que ambos riesgos se materializan con  frecuencia, y en que esta situación se produce en todo el mundo. Podríamos preguntarnos, para convencernos de ello, cuántos ciudadanos europeos  podrían citar alguna importante actuación de una Institución de control, sea propia o extranjera.

Una institución es irrelevante  si es posible concluir que,  de no existir,  nada cambiaría. Esta situación puede ser el resultado tanto de una persistente ineficacia en el desarrollo de sus funciones como de la inexistencia de mecanismos adecuados para provocar en los gestores públicos la reacción esperada, seguida de la reprobación correspondiente en el supuesto de que aquélla no se produzca.

A título de ejemplo,  puede valorarse el “impacto” final de un informe de la Cámara de Cuentas de Madrid, aprobado el pasado mes de abril[1], que trata, entre otras cuestiones, del contrato integral de movilidad del Ayuntamiento de Madrid, en el que se detallan las deficiencias del control de la concesión del  servicio por parte del Ayuntamiento. Ningún medio, ni autoridad pública,  ni formación política alguna, se han hecho eco de su extenso contenido crítico, mientras que, casi al tiempo, se ha hecho público en los medios de comunicación que se estaba estudiando una ampliación de la concesión y una variación de las tarifas del servicio. No es una situación infrecuente.

Necesariamente hay que reconocer que  la función de control apenas tiene efecto si aquellas instancias que debieran hacer uso de los resultados de la misma los ignoran, así como el hecho de que las propias Instituciones tienen escaso control directo sobre las circunstancias determinantes de esta desafiante situación. Remover los obstáculos para que los informes de fiscalización alcancen el efecto final que debieran requiere, probablemente, además de una mayor concienciación general en los ámbitos político y económico, de medidas legislativas tendentes a asegurar que los gestores públicos tomen conocimiento de las conclusiones y recomendaciones de los informes y expliquen públicamente qué decisiones van a adoptar para mejorar la gestión.

Algunas propuestas útiles pueden ser tan simples como la de establecer la obligación de debatir el contenido de los Informes de Fiscalización, que hagan referencia a ellos, en los Plenos de los Ayuntamientos, o exigir que en el Debate de la Cuenta General del Estado en el Pleno del Congreso de los Diputados participe activamente el Ministro de Hacienda. Otras medidas,sugeridas en numerosas ocasiones, contemplan que en las Comisiones parlamentarias encargadas de conocer de los informes de fiscalización (entre ellas, la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas), se cite, no sólo al Presidente de la Institución de Control, sino, en su caso, también a los Consejeros ponentes y a los propios Gestores públicos, al objeto de generar un debate con la suficiente profundidad y transparencia.

Entre las decisiones que las Instituciones fiscalizadoras sí tienen bajo su control para mejorar la eficacia en el ejercicio de la función fiscalizadora, y soslayar así los escarpados abismos de la irrelevancia, están las siguientes: fortalecer la estrategia de comunicación externa de la propia Institución, mejorar la capacidad del informe de fiscalización para comunicar con claridad los resultados y contribuir a la mejora de la gestión, y desarrollar una adecuada planificación que procure no sólo cumplir las expectativas legales o los ámbitos tradicionales, sino alcanzar objetivos más amplios.

Las políticas de comunicación externa constituyen un ámbito tradicionalmente abandonado por las Instituciones de control. Ello ha redundado en la perniciosa imagen  de anquilosamiento y de falta de implicación en el entorno social. En el pasado, tal situación fue considerada por algunos como una virtud, en cuanto muestra de un conveniente distanciamiento. En el presente, tal actitud puede razonablemente considerarse como un error, que dificulta la legitimación social de las Instituciones y que las debilita ante los ataques de los que son objeto. INTOSAI hace ya años que viene incidiendo en este aspecto, destacándose como hito significado la aprobación de la ISSAI 12.

Existe una conciencia general de que cualquier actividad pública debe tener en cuenta a sus destinatarios últimos, que no son otros que la propia ciudadanía. La etapa de la planificación debiera sustentarse también en normas y principios que valoraran este factor, de tal forma que, a la hora de determinar el objeto y el enfoque de las fiscalizaciones futuras, se otorgara suficiente espacio para aquellas facetas de la actividad pública que tuvieran relación con las cuestiones que son objeto de amplio debate o preocupación social. El interés general por el funcionamiento de los servicios públicos no sólo atiende a su regularidad, sino también a su eficacia, a su eficiencia, a su impacto social, etc., desplazando parcialmente la auditoría financiera y de cumplimiento legal, que deberán retener su papel esencial, porque mal puede cumplir una entidad pública sus fines prescindiendo de asegurar la regularidad de su actuación.

Esta finalidad de renovar tanto el objeto como el enfoque de las fiscalizaciones, a través de unos procedimientos cuyo fin último sea contribuir a que el fiscalizado alcance sus propios objetivos, al tiempo que se toman en consideración las preocupaciones e intereses de los grupos sociales y de los ciudadanos, puede alcanzarse tanto mediante fiscalizaciones específicas como introduciendo en la generalidad de las fiscalizaciones determinados aspectos, como las consideraciones éticas, la gobernanza,  la evaluación del control interno, los aspectos medioambientales, etc.

La Guía elaborada por integrantes del Comité de Creación de capacidades de INTOSAI que lleva por título “How to increase the use and impact of audit reports” (2010), recoge un conjunto de interesantes reflexiones, tales como tomar en consideración los propios intereses del auditado, de los parlamentos y del público en general, formular recomendaciones que favorezcan la evolución de la gestión, ayudar a los medios de comunicación a interpretar los informes, y otras varias que parcialmente tienen reflejo en los párrafos anteriores.Asimismo, el Documento “Compendium of InnovativePractices of Citizen Engagement by Supreme Audit Institutions for Public Accountability” (2013), resultado de la  colaboración entre INTOSAI y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, muestra las posibilidades de aprovechar el entorno tecnológico y social para alcanzar el objetivo de que las Entidades Fiscalizadoras pasen a formar parte de la Administración del futuro.

[1]http://www.camaradecuentasmadrid.org/admin/uploads/aprobado-cjo-270417-3.pdf Páginas 25 a 29, 61 a 70 y Conclusiones 13 a 16.

1 comentario
  1. O'farrill
    O'farrill Dice:

    Muchas gracias a la autora por insistir en algo que debería resultar obvio: nuestros administradores necesitan ser controlados de forma independiente y preventiva. Ellos inventaron las llamadas “empresas públicas” para -entre otras cuestiones- poder eludir la mayor parte de los controles (ya de por sí escasos) en que se mueven.
    Partiendo de la base de que no deberían segregarse servicios públicos de las instituciones, cuando se ha hecho el descontrol ha sido manifiesto y propicio para toda suerte de “ocurrencias” políticas o personales. Ese capítulo 7 de los presupuestos públicos da mucho juego.
    En todo caso no hay que buscar o inventar nada nuevo, sino recuperar y mejorar el sistema de controles previos.
    En primer lugar impidiendo modificaciones presupuestarias sin autorización del Parlamento.
    En segundo lugar reinstitucionalizando el sector público en su totalidad. Todo lo que es público es Estado. Todo lo privado es ajeno al mismo.
    En tercer lugar restableciendo el control previo del gasto público (no sólo formalmente sino en su necesidad) por la Intervención General del Estado con absoluta independencia y responsabilidad de los interventores.
    En cuarto lugar quitando la capacidad decisoria final en las contrataciones al cargo público y, en todo caso, sin admitir aumentos de coste (riesgo y ventura del contratista de servicios públicos).
    En quinto lugar con publicidad y transparencia, tanto en la apertura de plicas (acto abierto al público) como en la deliberación razonada de adjudicaciones. (Mesa de contratación)
    En sexto lugar con un control administrativo interno que actuara supervisando la actuación de los responsables técnicos tanto en la preparación de proyectos como en su ejecución. (Inspección de servicios)
    En septimo lugar con apertura de expedientes disciplinarios y exigencia de responsabilidades personales en caso de perjuicio de algún tipo para el Estado (Asesorías jurídicas)
    En octavo lugar con el análisis de la gestión presupuestaria de cada ejercicio por el Parlamento y el Tribunal de Cuentas.
    Como se decía en el 15 M: ¡Sí se puede! pero….. ¿quien está dispuesto a hacerlo?
    Un saludo.

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