El coste de la electricidad y sus responsables: la culpa no es del sol

A veces parece que todo el problema del coste de la electricidad deriva del alto coste de las energías renovables. Pero la verdad es que la culpa ha sido una regulación inicial absurda y sus irresponsables modificaciones. Con ella se ha conseguido al mismo tiempo menoscabar gravemente la seguridad jurídica, dañar un sector en el que éramos líderes, y pasar a ser uno de los países con la electricidad más cara de Europa. ¿Cómo se ha “logrado” esto en menos de 10 años? Con una extraordinaria combinación de ignorancia, incompetencia y prepotencia de los gobiernos de Zapatero y Rajoy. Mientras que en incompetencia no me atrevo a pronunciarme, en ignorancia gana el primero y en prepotencia el segundo.

  1. Ignorancia inexcusable: el RD 661/2007

La Ley 54/1997 del Sector Eléctrico establecía el marco general de la regulación eléctrica, y distinguía el “Régimen Ordinario” de producción de energía y un “Régimen Especial” para favorecer las renovables. Como relata el laudo del CIADI que condena a España y que se comentó aquí, en los años 1998, 2002 y 2004, España adoptó una serie de decretos para regular y facilitar la producción a partir de fuentes renovables. Considerando que hacía falta un mayor estímulo, se dictó el Real Decreto 661/2007 que garantizaba “prioridad en el acceso” asegurando que la totalidad de la producción podría introducirse a la red y además permitía a los productores elegir anualmente entre una tarifa fija por unidad de producción (la “Opción de Tarifa Fija”) y una prima adicional al precio de mercado por cada unidad (la “Opción de Prima”). La prima implicaba un pago muy superior al precio normal de la energía durante toda la vida útil de la instalación. El art. 44.3 del Decreto garantizaba que las revisiones de tarifa no afectarían “a las instalaciones cuya acta de puesta en servicio se hubiera otorgado antes del 1 de enero del segundo año posterior al año en que se haya efectuado la revisiónEl problema no fue tanto que la prima fuera alta sino que el RD no fijó límites a las instalaciones, aunque en el plan de energía el objetivo para los próximos 10 años era una instalación de 300 MW. La consecuencia fue que a los pocos meses después ya se habían solicitado instalaciones por más de 3 veces el objetivo, y en el 2008 se había superado en un 1000% como se ve en este gráfico.

El error es totalmente imperdonable: bastante antes del 2007 se sabía que la energía fotovoltaica parecía seguir la llamada Ley de Moore (originalmente aplicada a los microprocesadores), en el sentido de que el coste de producción de un MW disminuye de manera exponencial, como se ve en el siguiente. La curva de hecho ha seguido en la misma línea siendo el coste actual del vatio solar inferior a 1 dolar.

En estas condiciones es evidente que la instalación de este tipo de energía debe realizarse de manera muy escalonada. La mezcla de ignorancia y demagogia (ya saben que Zapatero creía que la tierra solo pertenecía al viento… )  fue el origen de este desaguisado.

La consecuencia es que se produjo una sobreinstalación de energías renovables con tecnologías caras y primas excesivas. Aparte de los excesos de la fotovoltaica, el laudo expone que España tiene instalada el que decir que España en este momento tiene el 59 por ciento de la instalaciones termosolares de todo el mundo.

El aumento de los costes se empezó a repercutir en el consumidor, de manera que pasamos en poco tiempo de tener una energía barata a tener de las más caras de Europa: en 4 años pasamos de pagar un 20% menos de la media a un 20% de la media de la UE, con lo que eso supone de coste para las familias y de pérdida de competitividad para las empresas en lo peor de nuestra crisis.

 

  1. Las reformas posteriores: palos de ciego… a la seguridad jurídica

En 2008 un nuevo Real Decreto redujo la prima para las instalaciones no acogidas al de 2007, pero como eso no era suficiente para reducir el llamado déficit de tarifa, en 2010 se dictaron el  RD 1565/2010 y el RDL 14/2010 que limitaban la percepción de la tarifa regulada a la vida útil de las plantas fotovoltaicas y las horas anuales a las que se podía aplicar. Los cambios siguieron con el gobierno de Rajoy: la Ley 15/2012 estableció un impuesto de 7% sobre la producción de energía y redujo la posibilidad de utilizar gas en el proceso de generación; el Real Decreto Ley 2/2013 eliminó totalmente la Opción de Prima; y el RDL 2/2013 canceló también el mecanismo para actualizar las tarifas reguladas de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor, sustituyéndolo por un índice diferente e inferior al IPC.

Aunque estas reformas se han salvado en los Tribunales españoles e incluso en los extranjeros (caso Charanne), suponían la modificación de unas reglas que el Estado se había comprometido a no cambiar. Esto tiene un enorme coste más allá de que nos condenen o no en los tribunales internacionales, pues se atenta contra la seguridad jurídica del país y esto reduce la confianza de los inversores nacionales y extranjeros. También el efecto sobre el desarrollo del sector fue demoledor, pues la incertidumbre paró toda inversión, perdiéndose la ventaja de know-how que -a un alto coste- habíamos obtenido.

  1. La madre de todas las reformas y su factura: 4000 millones

Como el déficit de tarifa no se resolvía del todo, se llegó a la conclusión de que nada mejor que cambiar de manera total el sistema. Las reformas del 2013  ( el RDL 9/2013, la Ley 24/2013, el RD 413/2014 y la OM IET/1045/2014), sustituyeron el sistema de tarifas y primas por un régimen totalmente distinto. La retribución ya no se basa en pagar una tarifa por la producción,  sino en una retribución que se fija para otorgar una rentabilidad razonable para una hipotética inversión “tipo” en plantas hipotéticamente “eficientes”, con retribución circunscrita a una vida operativa de 25 años.

Son estas reformas las que han sido declaradas contrarias al trato equitativo que impone el Tratado de la Carta de la Energía por el CIADI, que ha condenado a España a pagar 128 millones de euros a unos concretos inversores. Como expliqué en este post el CIADI admite que los Estados realicen modificaciones en el régimen -como en el caso Charanne comentado aquí-: el problema es que en el 2013 se cambia totalmente el sistema, sustituyéndolo “por un sistema normativo sin precedentes y totalmente diferente, basado en premisas totalmente diferentes”. El tribunal es crítico además con el propio concepto de “fundar el nuevo régimen regulatorio en los costos hipotéticos de una planta “eficiente” hipotética”. Si las demandas pendientes siguen esta doctrina, la factura podría llegar a ser de 4000 millones de euros, que según se ha anunciado terminarán repercutiendo, de nuevo, en el precio de la electricidad. En este caso se añade -como dicen los ingleses “adding offense to injury”- el insulto al daño, pues esto se pagará a los inversores extranjeros que son los que pueden acogerse a ese Tratado, mientras que los españoles que confiaron en su Estado perderán su inversión.

La reforma se podía haber hecho de otra forma. Debía haberse partido de una negociación transparente con el sector afectado, y es difícil pensar que un acuerdo no hubiera sido mejor que el caos posterior. Si esto hubiera fallado, se debían haber estudiado minuciosamente las experiencias anteriores y haber realizado las reformas dentro de los límites que ya marcaban numerosos casos resueltos en cortes internacionales de arbitraje.  Además, puestos a reducir el déficit eléctrico, la reforma debía haber abarcado a todas las fuentes de producción, y no solo las renovables. En la  evaluación del programa nacional de reforma y del programa de estabilidad de España para 2012 la Comisión Europea había señalado que existía “una compensación excesiva de algunas infraestructuras, tales como centrales nucleares y grandes centrales hidroeléctricas, ya amortizadas.”

Pero las reformas se hicieron sin pactar con el sector, cambiando de manera total el sistema, y a costa de los consumidores y de las empresas de energías renovables como se explica en este artículo del blog Nada es Gratis (aquí). Solo de manera marginal afectaron a otras fuentes de energía, cuando son precisamente algunas de estas últimas —nuclear, hidroeléctrica— las que obtienen mayores beneficios y utilizan más recursos de dominio público. Quizás tenga algo que ver que son las grandes eléctricas las que dominan estas últimas fuentes de energía -y las que tienen en sus Consejos de Administración a tantos ex políticos- mientras la propiedad de las renovables está muy atomizada. Como vemos, la incompetencia y prepotencia van acompañadas del tercer jinete de la mala gestión pública, el clientelismo -el cuarto es primo de éste, la corrupción-.

Igual que el gobierno Zapatero decidió que iba a ser más ecologista que nadie, el de Rajoy pensó que era el más listo y que no hacía falta pactar -ni estudiar en profundidad- como hacer la reforma. El daño ya está hecho y es difícil de remediar. Pero el perjuicio puede ser aún mayor si pensamos que el problema no ha sido la mala regulación sino las renovables. Las mejoras tecnológicas han llegado al punto de que ahora pueden competir con las fuentes tradicionales sin primas ni tarifas especiales -como han demostrado las últimas subastas- de manera que pueden contribuir a reducir el coste de la electricidad y la contaminación al mismo tiempo. El próximo reto probablemente sea impedir que las grandes eléctricas consigan ahora poner trabas a su instalación, como se ha hecho con el llamado impuesto al sol o se pretendió hacer con los gravámenes a las baterías de acumulación de energía.

 

6 comentarios
  1. Alb.
    Alb. Dice:

    Interesante articulo.
    Me gustaria comentar varias cosas.
    En primer lugar, La ley de Swanson( que es el equivalente a la ley de Moore para la fotovoltaica) dice que se reduce el precio de la fotovoltaica a medida que aumenta la potencia instalada y no con el paso del tiempo.

    Es decir, que no basta con sentarse a esperar para que el precio de los paneles baje. Hay que instalar paneles. El problema es que esos paneles eran caros, por eso se instalaban pocos. Para romper este circulo vicioso se decide dar primas a la generacion.
    Esta politica ha funcionado muy bien, mucho mejor de lo previsto y por eso ahora los paneles fotovoltaicos son baratos.
    A funcionado tan bien que ahora hay quien se queja de haber instalado los paneles caros en lugar de sentarnos a esperar a que estos se abaratasen solos.

    Seguramente haya habido imprevision en las politicas energeticas española… pero creo queal final han tenido un buen resultado. El boom en la demanda fotovoltaica del 2008 tuvo mayor efecto en la industria fotovoltaica que si se hubiera invertido la misma cantida de manera gradual.

    El boom español desato la locura inversora china, a partir de ese momento se crearon la grandes empresas fotovoltaicas y la carrera por aumentar la produccion y reducir precios.
    No podemos saber que hubiera ocurrido son el boom fotovoltaico español… pero posiblemente las cosas hubieran ido mas despacio y quizas que no hubiera conseguido la masa critica para despegar.
    Yo creo que el boom fotovoltaico español consiguie adelantar el desarrollo de la fotovoltaica en al menos una decada.

    Lo intento explicar en mi blog.
    http://falaciasecologistas.blogspot.com.es/2014/02/el-gran-exito-de-las-primas.html

    Por otra parte, creo que es injusto atribuir a la fotovoltaica ese espectacular aumento del precio de la electricidad.

    Las primas a la fotovoltaica han rondado los 2500M€ anuales. El aumento del 70-80€/Mwh en el precio de la electricidad implica un aumento de los ingresos de 20.000M€ anuales.

    O visto de otra forma, las primas fotovoltaicas solo serian responsables de un aumento del 10€/MWh. Si la tarifa aumento 70 u 80€/Mwh… será por otras causas.

    Si, la polticica de primas ha tenido un coste, pero achacar la subida de las tarifas electricas unicamente a la fotovoltaica es erroneo.

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    • juanlui
      juanlui Dice:

      “Seguramente haya habido imprevision en las politicas energeticas española… pero creo que al final han tenido un buen resultado”

      ¿ Lo dice en serio ? ¿ El buen resultado es el precio que tiene la electricidad en Expaña ? Por favor.
      No dice nada de cómo no se utilizan nuevos saltos de agua ni se actualizan las centrales hidroelectricas existentes.

      ¿ Buen resultado ? Por favor, que estamos en manos de cuatreros. ¿ Se apellida vd. quizás Sánchez Galán ? Eso explicaría mucho.

      Responder
      • Alb.
        Alb. Dice:

        Creo que lo he explicado en mi comentario y con mas detalle en la entrada de mi blog.
        Pero se lo vuelvo a explicar.

        A finales del siglo XX el mundo se enfrentaba a un problema gordo. Se preveia que los combustibles fosiles se irian agotando paulatinamente a lo largo del siglo XXI, y no habia ninguna fuente de energia que permitira remplazar a los combustibles fosiles.
        De hecho solo se conocian dos posibilidades, La energia nuclear y las energias renovables.
        Ninguna de las dos parecia ser capaz de remplazar el agotamiento de los combustibles fosiles.

        La nuclear estaba en declive, se habian instalado mucho reactores en la decadas de los 70, 80 y 90… y solo habian conseguido llegar a generar el 5% de la energia primaria consumida.
        Ademas se habia habido un paron y en las ultima decada no se instalaba nada.
        Algunos como el MIT auguraba un renacimiento nuclear, con instalacion masiva de reactores que permitieran alcanzar el 10% de la energia primaria en el 2020.
        Eso en el mejor de los casos… ¿Asi que como se iba a cubrir el resto de la demanda?
        La otra posibilidad eran las energias renovables. Dentre las cuales las que mas potencial tenian era la eolica y la solar.
        Pero tenian un problema, Eran terriblemente caras y ademas producian muy poco.Sobretodo la energia solar… y dentro de las solares la fotovoltaica era especialmente cara.
        Solo se utilizaba en aplicaciones muy especificas, Satelites espaciales o calculadoras de bolsillo. Pero parecia completamente inviable prentender que la fotovoltaica proporcionase una parte signficativa del consumo electrico y menos aun del total de la energia.

        Pero como no habia mucho mas para elegir, se estudia el potencial de la fotovoltaica. Y los estudios de las curvas de experiencia, concluyeron que el coste de la fotovoltaica bajaria a medida que aumentase la potencia total de paneles solares fabricados. Hasta el punto de poder llegar a ser competitiva.
        El problema es que mientras no fuera competitiva, apenas se instalaria y por lo tanto no bajaria el precio.
        Para solucionar este inconveniente muchos gobiernos decidieron dar primas a la generacion.
        De esta manera se favorecia la implantacion de la fotovoltaica y con ello el descenso del precio.

        Resumiendo… el objetivo de las primas a la generacion fotovotaica era desarrollar esta fuente de energia.

        Cuando se aprobaron estas politicas, conseguir que la fotovoltaica fuera competitiva se veia muy lejano y complejo. Las cifras mas optimistas que barajaban era conseguir que el precio de los paneles bajase de 1€/Wp antes del 2030.
        Y realmente costaba creer que esto fuera posible a pesar de lo que decian la extrapolacion de las curvas de experiencia. Parecia demasiado utopico.

        Pero dos decadas despues las cosas salieron muchisimo mejor de lo que se habia previsto.
        El objetivo de bajar del 1€/Wp se consiguio en el 2012, 18 años antes de lo previsto.
        Este año se instalaran cerca de 100GW de paneles solares una cifra que dificil de imaginar hace unos años.
        China ha cancelado la construccion de 150 centrales termicas de carbon, por que prevee que no serán competitivas frente a la fotovoltaica.
        La fotovoltaica ya no es una promesa del futuro,sino una opcion disponible en el presente.
        A principios de siglo, si un pais preveia que iba a aumentar la demanda electrica y queria aumentar su capacidad de generacion. Solo podia recurrir a centrales termicas, nucleares o hidroelectricas. Ahora ademas tiene la opcion de instalar eolicas y fotovoltaicas. Y la mayoria se esta decantando por estas opciones.

        Se ha conseguido el objetivo que se buscaba con las primas a las energias renovables. Y se ha logrado mucho antes de lo previsto.

        No es un buen resultado… sino excepcional y acojonantemente bueno. Nadie imaginaba que se consiguiera tanto en tan poco tiempo.

        La politica de primas a las fotovoltaica a tenido un exito asombroso.
        Evidentemente ha tenido un coste. No hay nada gratis en el mundo. Y ese coste a supuesto un aumento en nuestras facturas electricas( de unos 10€/MWh).
        Si, desarrollar nuevas fuentes de energia es caro…. pero no hacerlo y no disponer de energia lo es muchisimo mas.
        La energia mas cara de todas es la que no se tiene.

        Quizas se podrian haber hecho las cosas de otra forma. Seguramente se hayan cometido errores que se podrian haber evitado.Pero es como si despues de ganar la final del mundial de futbol con un aplastante 5-0 se le echa en cara a los jugadores haber fallado un tiro a puerta.
        Pues quizas tengas razon y ese tiro no estuvo acertado…. pero el resultado ha sido bueno.

        Hasta ahora he hablado de manera global de la politica de primas, que indiscutiblemente ha sido un exito.
        Pero bajando al caso concreto de España.¿Ha sido un exito?
        Esto es mas dificil de saber y no se puede asegurar con certeza.
        En principio podriamos no haber participado, Sentarnos en el suelo a esperar que le resto de jugadores corran y marquen los goles. El conocido “Que inventen ellos”. De hecho la mayor parte de los paises no han participado y el esfuerzo ha repartido entre un puñado de ellos.
        Monetariamente la participacion Española ha sido mediana. El grueso de las aportaciones ha estado en China y Alemania.

        Ademas la participacion española ha sido caotica y desorganizada. Diametralmente opuesta al caso de Alemania, que ha sabido regular las primas conseguir un crecimiento de la potencia instalada homogeneo y constante.
        Pero,en mi opinión, la participacion caotica y desorganizada de España ha resulta decisiva en el desarrollo de la fotovoltaica y a resultado mucho la practica mas efectiva que la organizacion Alemana.
        El caos legislativo español origino un boom en las instalaciones, lo que creo una burbuja especulativa en China. Hubo una autentica locura inversora en china y se crearon de la noche a la mañana enormes empresas fotovoltaicas. Que luego lucharon a muerte por sobrevivir reventando los precios y haciendo avanzar a gran velocidad por la curva de swanson.

        Quizas,( aunque esto es mera especulacion), la razon por la que se consiguio alcanzar el objetivo del 1€/Wp 18 años antes de lo previsto, sea debido al boom fotovoltaico español.
        Y sin el se hubiera avanzado lentamente y sin sobresaltos.

        No podemos saber que es lo que hubiera ocurrido sin la participacion de España… pero si sabemos que a raiz del boom fotovoltaico español el sector fotovoltaico mundial despegó.
        Quizas lo hubiera hecho igualmente o quizas no.

    • Segismundo Alvarez Royo-Villanova
      Segismundo Alvarez Royo-Villanova Dice:

      No creo que diga en el poste que el aumento de la electricidad sea culpa de las fotovoltaicas. De hecho el título lo dice así expresamente.

      Por otra parte no creo que nos correspondiera a los españoles “lanzar” la fotovoltaica al mundo, ni que lo hiciéramos. De hecho lo que se produjo primero, antes de la bajada de los paneles solares, fue una subida de su precio (y del propio silicio) por la instalación inmoderada.

      La ley de Moore o de Swanson, no dependía de nosotros, Eso se ve perfectametne en el gráfico porque antes de entrar España en ese mundo ya vania ocurriendo lo mismo

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  2. Juan de la Cruz Ferrer
    Juan de la Cruz Ferrer Dice:

    Excelente artículo. En pocas líneas se explican con claridad cuestiones complejas.
    La cuestión que se destaca brillantemente y me parece esencial es la carencia de debate y transparencia en la elaboración de la regulación. Esta carencia nos lleva a carecer de algo tan importante como es una Política Energética sostenible y que dote de sentido y coherencia a la regulación. Por ello, la regulación se acaba improvisando con meteduras de pata constantes y letales para la competitividad…. y lo peor es que esta carencia de grandes políticas públicas afecta a todas las cuestiones esenciales: enseñanza, modelo territorial, sanidad, etc, etc

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    • Segismundo Alvarez Royo-Villanova
      Segismundo Alvarez Royo-Villanova Dice:

      Muchas gracias. Justo esa transparencia e información es lo que persiegue este blog. Gracias por contribuir, y esperamos también las aportaciones de los lecctores en forma de posts!

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