Concierto económico con el País Vasco: su aplicación en esta Comunidad Autónoma

El pasado día 29 de diciembre se publicó en el BOE la última modificación de la Ley 12/2002 de 23 de mayo del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) así como la Ley de metodología del cupo para el quinquenio 2017-2021. Mucho se ha escrito y debatido sobre esta última, que se refiere al cálculo de la cantidad que la CAPV debe abonar al Estado por los servicios que éste presta a los ciudadanos de la comunidad al ser de su competencia. Sin embargo, muy pocos han comentado lo que supone la modificación del Concierto Económico (CEc en adelante) o al menos explicar cuál es su funcionamiento y aplicación práctica. A esto último voy a contribuir a continuación, en lo que se refiere a su funcionamiento dentro de la CAPV. En otro blog comentaré su aplicación en el resto de España, es decir, cómo afecta a los ciudadanos y empresas que residen o están domiciliados fuera del País Vasco pero que realizan alguna operación en esta comunidad.

En un resumen muy básico, podemos decir que el CEc consiste en un “pacto legal” entre el poder tributario del Estado y el de la CAPV por el cual el primero cede a la segunda la práctica totalidad de las competencias sobre los recursos tributarios que se generen en su territorio. Habría que matizar que no se incluirían los procedentes de las importaciones (IVA, Impuesto especiales y renta de aduanas) que recaudaría el Estado, ni tampoco las competencias normativas sobre algunos impuestos, los más importantes el IVA y los Impuestos Especiales, también de normativa estatal, aunque para ser más precisos deberíamos decir comunitaria (Directiva 2006/112 del IVA y Directiva 2008/118 de Impuestos especiales).

Con los impuestos recaudados, la CAPV debe abonar al Estado un importe para sufragar las competencias que éste presta en beneficio de los residentes de esta Comunidad Autónoma y que no han sido transferidas, como los gastos de Defensa, Exteriores o la Corona, entre otras. Este importe es lo que se llama cupo y la metodología para su cálculo es lo que se aprueba también en la Ley negociada del cupo, recientemente aprobada como ya anticipamos al inicio.

Ahora bien, quienes están alejados del conocimiento del CEc pensarían que el órgano recaudador es el Departamento de Hacienda del Gobierno Vasco, pero la realidad es que lo son las Diputaciones Forales de cada provincia (que se denomina “territorio histórico” en alusión a la Disposición Adicional primera de la Constitución) tal y como establece el artículo 41 del Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 3/1979). Por lo tanto, las Diputaciones son las que tienen todas las competencias que ostenta la Agencia Tributaria en el resto de España (salvo Navarra, donde existe también el régimen fiscal foral) y además también ejercen las competencias de las Haciendas Autonómicas.

Por lo tanto y muy esquemáticamente: la empresa B domiciliada en Bilbao o el ciudadano S que reside en San Sebastián presentan sus declaraciones tributarias por el Impuesto sobre Sociedades o el IRPF en el Departamento de Hacienda de la Diputación Foral de Bizkaia y de Gipuzkoa respectivamente. Y el ciudadano V residente en Vitoria que compra una vivienda a un vecino de dicha ciudad pagará tanto el IRPF como el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD) a la Hacienda de la Diputación de Álava.

Sin embargo, las cosas no son tan sencillas para las empresas vascas. Así, cuando un empresario realiza su actividad en dos o tres territorios forales y factura más de 10 millones de euros (hasta la presente modificación eran 7) debe presentar sus declaraciones tributarias por el Impuesto sobre sociedades e IVA e ingresar su importe en cada Diputación en función de la facturación realizada en cada uno de ellos. Y si realiza operaciones en el resto de España, deberá también presentar e ingresar su parte a la Agencia Tributaria. Y esto se puede complicar más aun en cuanto al Impuesto sobre sociedades, porque habría que comprobar cuál es la normativa aplicable a la empresa y la Administración competente para efectuar una inspección tributaria.

En cuanto al órgano que aprueba la normativa fiscal en la CAPV, el Estatuto de Gernika nos dice que no corresponde al Parlamento Vasco, sino a cada uno de los territorios históricos a través de una institución denominada Juntas Generales y que es, para entendernos, el “parlamento provincial”. Sin embargo, como el único poder que puede emitir leyes en la CAPV es su parlamento autonómico (artículo 6 de la Ley 27/1983 del parlamento vasco) resulta que las juntas generales dictan las llamadas “Normas Forales” que vienen a ser las leyes tributarias provinciales pero que tienen el rango administrativo de reglamentos.

Los “diputados” de las Juntas Generales de cada territorio se eligen cada cuatro años, cuando hay elecciones municipales. Por ello, cuando los ciudadanos residentes en esta comunidad votan en las elecciones municipales, también votan para elegir a los parlamentarios provinciales.

Esta normativa tributaria foral puede ser distinta a la estatal, pues lo único que garantiza el Concierto Económico es que la CAPV tenga la misma “estructura general impositiva del Estado” (artículo 2 CEc) y que ésta mantenga una “presión fiscal efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado” (artículo 3 CEc). De esta manera, todos los impuestos que gestiona la Agencia Tributaria son los mismos que los de las Diputaciones Forales, pero su regulación puede ser diferente, como así ocurre por ejemplo con el IRPF y el Impuesto sobre sociedades. De esta manera, un residente en la CAPV puede pagar más por IRPF pero una empresa pagar menos por el Impuesto sobre sociedades y viceversa, pues lo importante es la presión fiscal del sistema.

Lo significativo es que, como son las Juntas Generales de cada territorio las competentes en materia tributaria, pueden también existir diferencias entre ellas, como también sucede. Aunque la Ley del parlamento vasco 3/1989, de Armonización, Coordinación y Colaboración Fiscal, obliga a una necesaria armonización, en teoría si un territorio histórico decidiese separar su normativa a la del resto, podría hacerlo, posiblemente entrando en conflicto con la aplicación de la Ley de armonización. Como vemos, sería un problema institucional entre las Juntas Generales y el Parlamento vasco.

Pero es que este problema al que acabamos de aludir viene acompañado de otro: como en la CAPV las principales competencias de gasto corresponden al Gobierno Vasco (sanidad y educación, con más del 50% del presupuesto para 2018) y éste las financia con el dinero que recaudan la Diputaciones, la política tributaria de cada una de ellas va a influir en la propia política financiera del Gobierno vasco. Y ya por último, si los ciudadanos de la comunidad tienen el mismo derecho a recibir estos servicios en igualdad de condiciones, también deberían contribuir con sus impuestos de manera igual y como hemos explicado, es posible que esto no ocurra porque la fiscalidad en cada Territorio es distinta, aunque en la actualidad no lo es de manera significativa. Para intentar solucionar este problema, el artículo 2 in fine de la Ley de armonización ya dispone que “El nivel de armonización alcanzado podrá permitir la existencia de disposiciones normativas diferentes en los territorios históricos, siempre que éstas garanticen una presión fiscal global equivalente en toda la Comunidad Autónoma”.

Si nos fijamos, la aplicación de la Ley de Armonización del parlamento vasco y de la normativa foral de los territorios históricos, debe suponer una presión fiscal global equivalente dentro de la CAPV, mientras que la aplicación del CEc deberá cumplir el requisito de que exista una presión fiscal “efectiva” global equivalente entre la Comunidad Autónoma y el resto del Estado, siendo la diferencia el calificativo que se refiere a la efectividad. ¿Significa esto que dentro de la comunidad no puede existir una diferencia teórica pero sí efectiva? Porque si es así, la presión fiscal podría ser de hecho distinta en cada territorio, pese a que la normativa de los tres sea muy similar.

En conclusión, podemos decir que el CEc garantiza que en la CAPV exista un sistema fiscal equivalente al del resto de España, tanto en cuanto a estructura como a presión fiscal. No obstante, la existencia de tres territorios cuasi independientes con sus respectivos parlamentos (Juntas Generales) y gobiernos (Diputaciones Forales) hace que puedan existir diferencias entre estos tres territorios, no sólo en cuanto a normativa sino en cuanto a la efectividad en su aplicación. Una posible solución para evitarlo sería que el parlamento vasco fuese el órgano competente para dictar leyes y reglamentos tributarios a fin de conseguir los siguientes objetivos: evitar que haya distinta presión fiscal en los tres territorios, unificar la política financiera y simplificar la tributación de las empresas vascas. Para llevar a cabo esta reforma habría que modificar el Estatuto de autonomía y el Concierto económico, lo cual entra ya en el terreno de la política, fundamentalmente en el ámbito interno vasco.

2 comentarios
  1. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Básicamente la provincia es en la práctica el ente con soberanía fiscal sometida a algunas limitaciones y acuerdos. La implantación y gestión es complicada desde la perspectiva de quienes están acostumbrados a que el soberano real sea un ente central distante.
    El cupo, retórica aparte, sería el resultado de los equilibrios de poder entre el Estado y las Provincias representadas al menos parcialmente por el gobierno autonómico.
    El caso es que quienes están dentro no quieren salir y hay gente que quiere entrar.
    Lo que más chirría es el papel de la UE que realmente gobierna y grava sin representar a nadie. Una anomalía.

    Si la gente pudiera elegir –libertad y democracia le llaman a eso– ¿qué elegiría?
    Interesante, ¿no?
    Un mundo de posibilidades.

    Saludos y gracias por el breve artículo.

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  2. Izaskun
    Izaskun Dice:

    Conviene matizar que con lo que recaudan, sea poco o mucho, tienen que apañárselas para cubrir todas sus competencias, entre ellas educación, sanidad o carreteras. Por otro lado, a pesar de su aparente complejidad, parece que es un sistema de buena eficiencia (las partes no se quejan y el control fiscal parece óptimo).
    No hay que olvidar en Navarra (cuarto territorio foral) sucede lo mismo.

    Responder

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