El federalismo y el Bundesrat (Senado) Español

Ninguna forma de organización política es perfecta, salvo en la teoría de la  pizarra.

Hace ya un tiempo que se presenta la transformación del Estado Autonómico en un Estado Federal, como la formula mágica para solventar los problemas que afectan a la organización territorial de España.

A través de este artículo se cuestiona que el modelo federal, sea la solución definitiva a la organización territorial de España.

La formula federal constituye una teoría de organización política seria y solvente defendida por reputados académicos y juristas ilustres. Causa tristeza y  estupor observar como en la arena política,  el término “FEDERAL” es utilizado por algunos políticos como eslogan, a modo de etiqueta publicitaria.

Nada conviene menos en torno a un tema tan serio, complicado y delicado como es la organización territorial en España que articular el  obligado  debate,  en términos meramente nominalista, al que tanto  nos aficionamos  los españoles.

Convendría aclarar desde el principio que la mayoría de países democráticos no son federales.

Entre las veinte democracias más antiguas del mundo, solamente seis son federales, Estados Unidos, Australia, Canadá, siendo que las tres restantes (Alemania, Austria y Bélgica) no llegan ni al 2% de los países que conforman la Unión Europea de los 27. Si incluyésemos al Reino Unido la relación sería todavía peor.

La nota definitoria del Estado Federal, está constituida por la frase latina “Pluribus Unum” (Unidos en la Diversidad), lo cual nos ofrece una idea de lo indefinido y amplio del término federal.

El Estado Federal pretende conjugar al mismo tiempo, la igualdad de derechos (unidad) con la autonomía de las partes-territorios (diversidad), lo que viene  a ser una reproducción del debate siempre inacabado de la pugna entre la libertad y la igualdad.

Otra de las características  del Estado Federal, consiste en un reparto competencial entre el todo (La Federación) y las partes (Estados Federados). Dicho de forma muy sintética, en la mayoría de Estados Federales, la legislación en una parte significativa corresponde a la Federación, y la administración en general es competencia de los territorios federados, aunque  éstos también legislan, si bien todo ello con matices. Al igual que no hay dos piedras iguales, tampoco hay dos Estados Federales idénticos.

Llegados a este punto, verifiquemos si las  características esenciales que sustentan el cuerpo doctrinal del Estado Federal,  concurren en España, anticipando que la respuesta es afirmativa.

En España existen unas instituciones centrales constituidas básicamente por el Gobierno de la Nación, así como el Congreso de los Diputados y el Senado que gobiernan y legislan para el conjunto del país.

Las Comunidades Autónomas, igualmente están investidas de importantes competencias,  y  no solamente de mera administración, sino de contenido político – capacidad legislativa -, que son ejercidas por sus respectivos parlamentos.

España es considerada año tras año por diferentes organismos internacionales como uno de los países más descentralizados del mundo, avalando los datos dicha afirmación.

Según el último Boletín oficial del personal al servicio de las administraciones públicas de julio de 2017, 514.372 personas trabajan en la Administración Central, 1.303.641 en las Comunidades Autónomas, 566.141 en los Entes Locales y 151.339 en las Universidades.

En relación con la distribución territorial del gasto público, excluidas las pensiones y las prestaciones por desempleo,  las administraciones territoriales gestionan casi la mitad del gasto público total, siendo que la administración central apenas controla el 22% del total.

En cuanto a que España de facto ya es un Estado Federal,  el propio Consejo de Estado en su famoso informe de reforma constitucional de febrero de  2006, lo señala indirectamente  en varios de sus fragmentos (págs. 139 y 186 -último párrafo-).

Muchos objetan que España no es un Estado Federal porque el Senado en su actual configuración no es una auténtica cámara de representación territorial, más allá de la denominación que recibe en el artículo 69.1 de la Constitución.

Se argumenta la escasa influencia del Senado en el proceso legislativo ordinario, por cuanto su veto, puede ser fácilmente levantado por el Congreso de los Diputados (artículo 90.2 de la Constitución). Siendo cierta la crítica formulada, la prudencia aconseja ser extremadamente cuidadoso, si se pretende atribuir mucho más protagonismo al Senado, copiando como algunos proponen el modelo del Bundesrat (Senado Alemán).

En Alemania es imprescindible para aprobar Leyes que afecten a los Länder (el equivalente a las Comunidades Autónomas), contar con el consentimiento expreso del Bundesrat,  lo cual obliga a ejercer de forma permanente el dialogo, siendo  el pacto un aspecto básico, máxime cuando las dos cámaras legislativas (Bundestag y Bundesrat) pueden estar dominadas por fuerzas políticas de distinto color político.

A este respecto sería bueno recordar que en España recientemente, tuvimos un Gobierno en funciones  casi 1 año, y a punto de batir el poco decoroso récord mundial que ostenta Bélgica en dicho sentido,  siendo necesarias  unas segundas elecciones generales, la dimisión del Secretario General del principal partido de la oposición, y demás avatares,  para poder formar  gobierno, lo cual pone de manifiesto la  insuficiente capacidad de las formaciones políticas para  ejercer el dialogo y el acuerdo,  imprescindibles si se quiere convertir al Senado en el nuevo Bundesrat español, so pena de tener bloqueada la actividad legislativa y la gobernanza del país sine die.

Se imaginan un Congreso de los Diputados con mayoría del Partido Popular, y un Senado con mayoría del PSOE, o viceversa. Convendría recordar la frase del Ministro de Renania del Norte -Westfalia, Heinz Kühn  cuando en 1971 dijo “Somos simultáneamente padres del Land e hijos del partido”.

Quien garantiza que en el nuevo Senado (reformada la Constitución) no se convierta en un arma de abuso partidista, de desgaste y bloqueo continuo al Gobierno de turno, donde la representación de lo territorial -el objetivo buscado- ocupe un segundo plano.

En Alemania el sistema funciona, porque existe una arraigada cultura del pacto, como valor intrínseco de su democracia, habiendo existido diferentes gobiernos de concentración a lo largo de su historia, como bien confirma el reciente acuerdo entre la CDU de Angela Merkel y el SPD de Martin Schulz.

Aún así y con todo resulta obligado recordar que en el año 2006, se modificó la Constitución Alemana, para reducir el número de leyes federales – casi a la mitad – que necesitaban la autorización del Bundesrat (senado) para su aprobación.

En España, salvo la etapa de la transición,  la cultura del consenso se encuentra en precario, siendo especialmente importante destacar que en España nunca ha habido un gobierno de concentración formado por partidos de diferente signo político y no parece que estemos cerca de ello.

Por todo ello sería saludable,  no empezar la casa por el tejado, y ofrecer antes pruebas de madurez democrática practicando con más frecuencia el pacto y el acuerdo, porque de lo contrario de nada servirán las nuevas y/o reformadas instituciones, producto de las mejores intenciones, si nos falta la necesaria  cultura política del consenso y la lealtad institucional, ingredientes básicos para el correcto funcionamiento no sólo del Estado Federal sino de cualquier forma de organización política, y eso no se puede imponer por Ley o por reforma constitucional, sino con el ejercicio y práctica diaria.

José Antonio Blanco Oliva. Funcionario de la Escala Técnica de Gestión de Organismos Autónomos de la Administración General del Estado.