Algunas consideraciones sobre el gasto público en España (a propósito de las recomendaciones del Consejo de la Unión Europea)

Expone el profesor Rodríguez Bereijo el problema de la visión esquizofrénica de las finanzas públicas puesto que la Hacienda destruye con la mano del gasto público lo que ha edificado trabajosamente con la mano de los ingresos. En la Hacienda Pública gastos e ingresos son juegos de suma cero, el beneficio o ventaja de uno otro lo paga.

Dentro del fenómeno financiero las cuestiones relacionadas con el reparto de la carga tributaria ocupan un puesto central en tanto que las cuestiones relevantes del gasto público (su asignación y programación, ejecución y control) y los principios de su distribución no consiguen acaparar la suficiente atención de los responsables políticos, de quienes se puede predicar que adolecen una visión asimétrica de las finanzas públicas.

Por ello, y teniendo en cuenta que no existen bienes y servicios públicos gratuitos, pues  todos tienen su coste, se hace preciso acotar y perseguir –lo que precisa de un adecuado cauce jurídico- los casos de malversación y despilfarro o ineficiencia en el gasto público, así como de fraude fiscal, pues los mismos se traducen siempre para el ciudadano y de manera injusta, en nuevos o mayores impuestos o en un mayor endeudamiento público.

  1. La entrada en la zona euro está sujeta a una serie de condicionantes, reglas y limitaciones del gasto público. Independientemente de la opinión acerca de lo acertado, justo o equitativo de dichas medidas, lo cierto es que por medio de ellas se busca asegurar un elevado grado de rigor presupuestario. Basta señalar que, sin necesidad de llegar a situaciones extremas de insolvencia o quiebra y atendiendo exclusivamente a la política monetaria, la necesidad de financiación a consecuencia de un déficit público excesivo repercute en el tipo de interés y sobre el tipo de cambio y un elevado volumen de deuda pública puede provocar una relajación de la política monetaria, elevando la inflación. Teniendo en cuenta la interrelación entre las economías de la zona euro, es fácil entender que lo que suceda en uno de los Estados influye en el resto.

Precisamente por ello se establecieron límites a las políticas fiscales nacionales. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, aprobado en Amsterdam en junio de 1997, contempla los siguientes:

  • Déficit público, el objetivo del mismo a corto plazo es que no puede ser superior a un determinado porcentaje, fijado posteriormente en el 3% del PIB
  • Deuda Pública: no superior al 60% del PIB

De estos dos límites el referente al déficit público es el que más preocupa actualmente a los responsables políticos de la Unión Europea.

Dichas medidas buscan conseguir un equilibrio presupuestario estructural. Precisamente por ello actualmente cobra importancia la denominada regla de gasto, conforme que dice que el gobierno no  puede incrementar el gasto anual más que su tasa potencial de crecimiento a mediano plazo

Hemos comenzado un nuevo año (2018) y continuamos con el “estigma” de estar bajo la lupa de las instituciones comunitarias en lo referente a la salud de nuestras finanzas públicas (con una deuda pública de 1,142 billones de euros), sujetos a lo que se conoce como procedimiento de déficit excesivo.

Ciertamente lo más probable es que durante este año salgamos de tan “selecto club”, en el que entramos a formar  parte en el año 2009 y del  que España quedará –esperemos que por poco tiempo- como única invitada, tras la salida de Portugal, Bélgica, Croacia, Grecia y la anunciada de Francia.

El Procedimiento de Déficit Excesivo (artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) implica una tutela o intervención más directa de las autoridades europeas (Comisión y Consejo) respecto a las políticas públicas nacionales. De modo más que sumarísimo, la tutela prevista en la normativa europea adopta, en un principio, la forma de recomendaciones, aprobadas por el Consejo  que tras un examen –calificado como exhaustivo- por parte de la Comisión, proponiendo las medidas que estime pertinentes. Caso de que el Estado “recomendado” sea renuente al cumplimiento de las mismas se tornan en advertencias y caso de no acatar las mismas se prevén una serie de sanciones.

No se va a analizar, el contenido del documento del Consejo desde un punto de vista económico, si bien es de justicia señalar que reconoce las mejoras de nuestras finanzas aunque se sigue advirtiendo de riesgos elevados de sostenibilidad presupuestaria en el medio plazo.

Si queremos llamar la atención en relación a algunas cuestiones, de relevancia jurídico-política que a nuestro juicio, deja traslucir el  documento, empezando por una referencia a las cuestiones, siempre importantes de corrupción, ineficiencia y carga tributaria.

Respecto de los casos de malversación o fraude el documento del Consejo concluye, en sus considerandos, que España ha avanzado en las medidas legislativas de lucha contra la corrupción (financiación de los partidos políticos, la publicidad patrimonial y los conflictos de interés), respecto de las cuales hay que agradecer a los editores de este blog el haber sido punta de lanza, exige centrar la atención en las medidas para su aplicación.

Sin embargo cuestiona la ausencia de una legislación para proteger a los denunciantes (cuya implementación por medio de la futura Ley integral contra la corrupción no será consecuencia de la iniciativa legislativa del Gobierno, cómo habría sido de esperar, sino de un grupo político), la ausencia de estrategias preventivas de lucha contra la corrupción a nivel local y autonómico y, particularmente, el tiempo en los procedimientos judiciales de lucha contra la corrupción, poniendo la atención tanto en su excesiva duración como en el temor de que los plazos fijados para instruir los procedimientos complejos, en la reforma de 2015 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, puedan ser insuficientes y dar lugar a la impunidad.

Con respecto al control del gasto público recomienda expresamente una revisión global del mismo a fin de identificar posibles ámbitos en los que sea posible aumentar su eficiencia. Lo novedoso es que dicha revisión –en realidad es una auditoría- no se encomienda a los órganos que, según la normativa española, serían competentes (Tribunal de Cuentas, en su calidad de supremo órgano fiscalizador de la gestión económica del sector público e Intervención General de la Administración del Estado) sino que se encarga a un órgano de recentísima creación como la Airef, lo cual debería dar qué pensar porqué se tomó esta decisión.

Por último, y en relación a los ingresos reitera (si bien lo hace en los considerandos y no lo trata propiamente como recomendaciones) lo señalado en años precedentes y da un aviso a navegantes. En efecto, tras constatar que importe recaudado por IVA en España es relativamente bajo, al igual que ocurre con los impuestos medioambientales, critica la aplicación generalizada de exenciones o tipos muy reducidos de IVA en determinados productos y sugiere nuevos tributos que graven la contaminación.

  1. iv) Por último el documento del Consejo aborda igualmente una serie de cuestiones relacionadas con la equidad de las políticas públicas y, consiguientemente, del gasto público que las hace posibles, demostrando con ello que los problemas de la justicia en el gasto público no son ajenos a las preocupaciones de los máximos dirigentes europeos.

Así, aparte de criticar las disparidades e ineficiencias en el mercado laboral, focaliza su atención, entre otras, en dos políticas (la renta mínima y la educación) respecto de las que advierte graves deficiencias, pues suponen una vulneración de la igualdad que debe promoverse por medio del gasto público. Además, pone encima de la mesa la cuestión de hasta qué punto es admisible que la concreción de determinadas políticas públicas quede en manos de las administraciones autonómicas.

En relación al sistema de renta mínima, tras constatar que determinadas categorías de hogares vulnerables quedan fuera del sistema y que “la orientación de las prestaciones familiares deja bastante que desear”, demanda “hacer frente a las disparidades autonómicas y la fragmentación en los sistemas de renta mínima garantizada y mejorar el apoyo a las familias, incluido el acceso a guarderías de calidad”.

Las críticas en materia educativa e investigación, son similares. Constata la elevada tasa de abandono escolar prematuro, la escasa movilidad de profesorado y estudiantes y las disparidades en competencias básicas entre los alumnos de diferentes comunidades autónomas. Por ello recomienda “corregir las disparidades autonómicas en los resultados educativos, en particular, mediante el refuerzo de la formación de los profesores y el apoyo individual a los estudiantes”.

En definitiva, si bien esperamos que España saldrá del Procedimiento de Déficit Excesivo en el transcurso de este año, lo que significaría una relajación (o incluso a la postre una exención) respecto del cumplimiento de las recomendaciones señaladas, lo cierto es que los problemas señalados demandan respuestas, tanto políticas como jurídicas a fin de articularlas de modo apropiado.

Coincide ello con las preocupaciones expresadas recientemente en el diario El Mundo por Javier Delgado Barrio -quien fue Presidente del Tribunal Supremo y Magistrado del Tribunal Constitucional- que, reflejando las advertencias de la Comisión Europea sobre la creciente desigualdad en España, venía a concluir en que si hay dos artículos en la Constitución que resumen su quintaesencia, a modo de mandamientos de la Ley de Dios, estos son los que se refieren al reconocimiento de la dignidad de la persona (art. 10.1) y a la obligación de los poderes públicos para promover las condiciones para que la libertad e igualdad fueran reales y efectivas (art. 9.2).

La llamada a la promoción de condiciones en pos de la igualdad real y efectiva no puede quedarse en una mera apariencia, pues demanda una actuación a los poderes públicos a fin de que remuevan los obstáculos que impiden o dificulten su plenitud;  no atender dichas exigencias cuestiona y pone en peligro tanto el orden político como la paz social.

No son pocos los tratadistas del derecho financiero que vienen advirtiendo sobre la necesidad de que los principios a los que debe ajustarse el gasto público proclamados en el artículo 31.2 de la Constitución, de equidad, eficacia y economía sean exigibles de todos los poderes públicos (legislativo, ejecutivo y judicial).

La novedad es que ahora también el propio Consejo de la Unión Europea (al que parecía que sólo le preocupaban el cumplimiento de las magnitudes macroeconómicas), toma conciencia de la necesidad de asegurar no solo una mayor eficiencia en el gasto público, sino que éste sea más equitativo y sin que las diferencias autonómicas puedan justificar desigualdades; la dignidad humana, la igualdad y la solidaridad son valores sustanciales del derecho europeo (consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000) que no pueden ser desconocidas por las instituciones europeas.

1 comentario
  1. O'farrill
    O'farrill Dice:

    Muy buen artículo que incide de nuevo en lo que Amílcare Puviani definía como “Teoría de la ilusión financiera” (presentado por cierto por el profesor Rodríguez Bereijo), que ya tratamos el pasado año en una jornada sobre el tema en el CEPC, convocada entre otros por este mismo blog.
    El juego de prestidigitación con que el Estado trata de convencer a los contribuyentes sobre las cuentas públicas, queda muy bien explicado en el texto de Puviani (que desgraciadamente no se encuentra con facilidad). Cuando los gastos superan a los ingresos en cualquier tipo de contabilidad, se produce una situación de quiebra económica; cuando la deuda pública asciende a las cifras que conocemos, tenemos un serio problema por mucho que “esperemos” que se pueda corregir.
    No es un problema exclusivo de España. El mundo está endeudado, sus estados están endeudados y, lo peor, en manos de intereses particulares que impondrán sus propias normas a los estados. La política sometida a estos intereses ya no es política, sino un juego de manos para seguir manipulando a los contribuyentes (según Puviani).
    Acabo de regresar de un foro sobre “Africa, entorno político y económico” donde se sigue creando ilusiones para un futuro cuando el presente es el que todos conocemos. Un rico continente sometido siempre a intereses ajenos que lo parcelaron a conveniencia y lo siguen manejando con distintos hilos pero las mismas manos.
    El gasto público ha dado lugar (por desgracia) en todo el mundo al fenómeno de la corrupción. Los intereses personales y particulares por encima de los generales. “Ande yo caliente…” Para empezar, si tenemos la paciencia de escarbar en los presupuestos, veremos como son prescindibles una gran parte de ellos (salvo que estén por otros motivos menos conocidos).
    El modelo de estado socialdemócrata común a toda Europa tras la 2ª GM ha venido a “sovietizar” el espacio público creando megaestructuras administrativas y políticas cuyo objetivo final se diluye. En España, las CC.AA. son un “lujo” que, además, crean complicaciones políticas y sociales de alto coste. ¿A qué se espera para su reajuste total? Mientras tanto, con un goteo interminable nos vamos enterando que los “gastos públicos” han encubierto en muchos casos ilegalidades tan numerosas, que será imposible depurar responsabilidades en el ámbito jurisdiccional en un plazo de tiempo razonable.
    Los ayuntamientos más importantes (con mayor presupuesto) “pasan” de sus órganos de control y se gastan el dinero en las “ocurrencias” que todos conocemos diciendo que eso es política….¿desde cuando un ayuntamiento debe hacer política en lugar de gestionar los servicios eficazmente?
    No me extiendo más en este dislate institucional en que vivimos y que nos empeñamos en no ver mientras seguimos “esperando a Godot”. Un saludo.

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