Las cargas de trabajo en la carrera judicial

La regulación de las cargas de trabajo es una cuestión que lleva debatiéndose cerca de treinta años dentro de la carrera judicial. Su conflictividad y reciente judicialización han merecido la atención de la opinión pública. No es solo un problema de jueces, afecta a la esencia del sistema judicial español. Intentaré en estas líneas explicar  este complejo conflicto, sus razones y consecuencias.

Existe una cuestión previa que es necesario entender: el régimen jurídico de los jueces es de carácter estatutario. La regulación de nuestro sistema de trabajo, descansos, licencias, vacaciones o permisos tiene una doble reserva de ley en el art. 122.1 de la CE. Esta voluntad del constituyente de blindar nuestro estatuto profesional con el quorum reforzado de la Ley Orgánica del Poder Judicial está provocando una desprotección en nuestros derechos inicialmente impensable. El desinterés, la dificultad, cuando no el enfrentamiento, dificultan en muchas ocasiones acometer necesarias reformas legales  de nuestro estatuto orgánico.

Igualmente hay que tener claro para entender la problemática que el trabajo de los jueces en España no se mide por tiempo, sino por cantidad. Los sistemas de medición de carga de trabajo que hasta ahora se han intentado implantar desde cualquier Consejo General del Poder Judicial siempre se han basado en un “módulo”, entendido como cantidad media de asuntos a conocer o resolver. Se fija un valor/tiempo medio por asunto/resolución y trimestralmente se informa por la estadística judicial de los procesos ingresados y resueltos.  Con estos datos se valora si los jueces cumplimos con nuestro trabajo. De este sistema surge un segundo problema, reflejado en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2006 (recurso 16/2004), que anuló el Reglamento 2/2003 de retribuciones variables por objetivos. Esta forma de medir no valora la dedicación real e individualizada a cada caso concreto, sino que fija la capacidad de resolución judicial de manera aproximada, con riesgo para la protección de la tutela judicial efectiva.

Tercera cuestión a aclarar. ¿Cuáles son los sistemas de medición de la carga de trabajo? Básicamente dos:

El  primero es la carga de trabajo del órgano judicial. Es lo que llamamos la carga de “entrada”, el número de asuntos que un órgano judicial puede tramitar y resolver en un año.

El segundo sistema de medición es el de la dedicación de jueces y magistrados. Es lo que nosotros llamamos “de salida”. No es del órgano, es del juez, y mide el número de autos y sentencias que se dictan. Esta forma de medir el trabajo judicial se divide a su vez en tres partes: la central es la carga de trabajo “razonable”  (en términos utilizados siempre por el CGPJ). Es la cantidad de trabajo que de manera ordinaria y habitual puede asumir un juez en el ejercicio de su trabajo diario. El trabajo por debajo de ese “módulo razonable” podrá tener efectos sancionadores: es la carga de trabajo  a efectos disciplinarios. Por encima de lo razonable se encuentra lo extraordinario, la productividad, que permite el abono de variables por objetivos (art. 7 de la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal).

Sobre esta productividad yo soy de los que piensan que no debe condicionarse la retribución de los jueces a un mayor número de sentencias dictadas, pues se corre el riesgo de perder calidad en la atención y resolución del conflicto.

Fijadas las formas de medir la realidad judicial, ¿Qué carga de trabajo se debe fijar en primer lugar? Sobre esta cuestión los distintos Consejos han dudado mucho,  aunque creo sinceramente que es un debate impostado. En cualquier sistema de organización del trabajo lo primero que hay que establecer es la cantidad de trabajo que puede asumir un trabajador de manera ordinaria (razonable). Por debajo de esa cantidad/tiempo podrá existir una responsabilidad disciplinaria y por encima estará la productividad.

Conocida la cantidad de trabajo que puede asumir quien ejerce la función jurisdiccional, se podrá fijar la carga de trabajo de entrada que puede recibir el órgano judicial en el que presta servicios. Para ello habrá de sumar, al trabajo del juez, el del letrado de administración de justicia y el resto de los funcionarios de la oficina judicial, además de tener en cuenta la forma de terminación de los procesos. No se puede olvidar que la oficina judicial, y por extensión la administración de justicia, sirve de soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional (art. 435 LOPJ), por lo es necesario definir el sistema partiendo de la capacidad de resolución jurisdiccional.

¿Complicado? Lo debe ser. Repasada la historia de este conflicto, la primera vez que se habló de cargas de trabajo en estos términos fue en 1989. Desde entonces, cerca de treinta años, han sido doce los distintos intentos conocidos de fijar las cargas de trabajo por el CGPJ, incluyendo dos sentencias del Tribunal Supremo (de 3 de marzo de 2006 y 9 de octubre de 2014) y la reciente de la Sala Social de la Audiencia Nacional de 12 de febrero de 2018, sobre cargas de trabajo a efectos de salud.

¿Dónde está el problema? Por un lado, en la compleja estructura de la administración de justicia española, que también tiene su reflejo en esta materia. La carga de trabajo del órgano judicial (entrada),  como también afecta a medios personales y materiales, debe de ser fijada conjuntamente por el CGPJ y el Ministerio de Justicia, con audiencia de las CCAA. (art. 560.1.21 de la LOPJ). La carga a efectos disciplinarios le corresponde fijarla al CGPJ al ser materia de su exclusiva competencia (mismo artículo). La productiva debe de ser fijada por el CGPJ con audiencia del Ministerio de Justicia (art. 7 Ley 15/2003). Una auténtica torre de Babel en el tema de cargas de trabajo.

¿Y dónde está recogida la carga de trabajo “razonable” y qué pasa con la “saludable”? La primera no está, grave error que demuestra una escasa calidad legislativa. En distintos ámbitos normativos, al hablar de la medición del trabajo del juez, se habla de carga de trabajo a efectos disciplinarios y de productividad (palo y zanahoria), pero no existe una previsión normativa de quién y cómo se debe establecer el eje que determinará de manera coordinada sus límites inferiores y superiores.

La carga de trabajo a efectos de salud laboral es el debate más reciente. Tampoco está prevista expresamente en ninguna norma con rango de ley, pero sí, por la competencia que el CGPJ tiene en materia de protección de la seguridad y salud de la carrera judicial (art. 317 del Reglamento de la Carrera Judicial 2/2011) y en el Plan de Prevención de Riesgos aprobado por el propio CGPJ en 2015, cuya habilitación nace de la aplicación transversal de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales 13/1995. En este PPRL se establece la obligación del CGPJ (en exclusiva) de fijar las cargas de trabajo a efectos de salud de los jueces.

Otro nuevo problema surge ¿Dónde encuadramos este nuevo concepto de carga “saludable”? Todos estamos de acuerdo que es carga del juez (dedicación), no del órgano. Donde no nos hemos puesto de acuerdo es en qué parte de la escala. Las asociaciones judiciales han defendido equiparar lo “razonable” a lo “saludable”. El CGPJ se ha decantado por poner el listón de lo “saludable” a la escala superior, lo productivo. Mi opinión: lo ordinario (razonable) es lo saludable, y este factor de riesgo psicosocial que conlleva superar  ese módulo no es incompatible con trabajar por encima de él a efectos de productividad, siempre que se regule como lo hace el trabajo extraordinario: de manera excepcional, voluntaria y retribuida. Ante esta discusión el CGPJ cambió de estrategia, sosteniendo que no es posible fijar un “módulo orientativo” en el ámbito de las cargas saludables. Su postura, contraria a todo lo realizado en estos últimos treinta años y a lo que viene aplicando, obligó a las asociaciones judiciales a interponer el conflicto colectivo ante la Audiencia Nacional que está pendiente de recurso de casación.

Y así seguimos: la falta de fijación clara de cargas de trabajo impide que los integrantes de la carrera judicial conozcan dónde está el límite de la cantidad de trabajo a asumir, y el miedo a un severo régimen disciplinario incentiva los esfuerzos. Ante la inseguridad que da la indefinición, muchos se sienten más seguros en el trabajo “a destajo”. Como dijo un vocal (judicial) de un CGPJ “las que van entrando, por las que van saliendo”.  Este sistema lleva consigo lo que muchos llamamos los “juzgados virtuales”; juzgados que no existen, pero que están siendo llevados por jueces y magistrados cuando en su órgano judicial asumen y sacan con el sobreesfuerzo de toda la plantilla el trabajo de un juzgado y medio, dos o tres (en cualquier sistema de medición de cargas).

… Y da igual como salgan. En el sistema de regulación de nuestro trabajo por cantidad sólo han preocupado “los palotes”, el número de sentencias que se dictan o los asuntos que quedan. Quienes integramos la carrera judicial nos sentimos tratados como meras gallinas ponedoras, sin que importe la calidad del sistema en su cúspide: la sentencia que resuelve el conflicto. Los recientes juzgados “cláusulas suelo” son la mejor muestra. Frente a ello, lo más importante debe ser prestar el mejor servicio posible; resolver con tiempo, sosiego y tranquilidad. En definitiva, cumplir con garantías el deber de procurar una tutela judicial efectiva.

Los cerca de treinta años de intentos, las doce propuestas fallidas, la judicialización del conflicto  y el agotador proceso negociador demuestran el fracaso del modelo. Hay soluciones y algunas pasan por mejorar el actual sistema de cargas de trabajo de la carrera judicial:

• El art. 560.1.21 de la LOPJ debería ser reformado para diferenciar con claridad la carga de trabajo del órgano judicial y la que establece la dedicación del juez en sus tres niveles (disciplinaria, razonable/saludable y productiva).
• El CGPJ debería asumir por vía reglamentaria la exclusiva competencia de todas las cargas de trabajo de dedicación, por afectar a la actividad jurisdiccional de los jueces.
• La productividad no debe basarse en un modelo numérico, sino de valoración de la conflictividad, complejidad y penosidad del destino.

Hasta aquí mi planteamiento. Está bien que el debate salga del ámbito de los jueces para pasar al de la justicia. Como ven es una cuestión que afecta directamente a la calidad del sistema judicial en España.