Plusvalía municipal y la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017

Hace un par de años redacté el cuaderno particional de una herencia en la que figuraba un piso en la ciudad de Madrid y con el deseo de facilitarles a las interesadas, legas en la materia, todos los trámites, me ocupé de presentarlo a liquidación  del impuesto municipal de incremento de valor de los terrenos (eufemismo actual del antiguo arbitrio de Plusvalía Municipal) en el Ayuntamiento de Madrid.

Aunque, nominalmente, estaba familiarizado con él, me llevé una gran sorpresa al comprobar la forma tan insólita de fijar la base imponible y desde luego con la cuota final. Después, se dictó por el Tribunal Constitucional (TC) la sentencia mencionada y hace unos meses el Gobierno presentó en el Congreso de los Diputados el Proyecto de Reforma de la Ley de Haciendas Locales (LHL) con el fin de adaptar su texto a la doctrina sentada por nuestro más alto Tribunal.

El supuesto de hecho que dio lugar al procedimiento y a la sentencia se inicia con una liquidación que efectúa el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera en el año 2014 y que resulta positiva. La entidad afectada recurre en reposición y el Ayuntamiento desestimó el recurso argumentando que “el legislador desarrolló esta normativa reguladora a sabiendas de que siempre se podría obtener una cuota positiva”.

Promovido recurso Contencioso-Administrativo ante el Juzgado nº 1 de esta clase de  Jerez , éste, cumpliendo los requisitos normativos, planteó ante el TC la cuestión de la posible inconstitucionalidad del art. 107 de la LHL fundamentando el Auto “en que no existe ningún precepto que prevea la posibilidad de utilizar otro método alternativo de cuantificación de las plusvalías municipales” y “ que la Ley atribuye, en todo caso, un resultado positivo (un incremento de valor) por la aplicación de unas reglas de determinación de la base imponible que no puede dejar de aplicarse (dado su carácter imperativo) no contemplando la posible existencia de una minusvaloración al momento de la transmisión de los inmuebles”.

El Pleno del TC, en providencia de 31 de enero de 2017, acordó admitir a trámite la cuestión planteada y solicitó los informes preceptivos al Abogado del Estado y al Fiscal General del Estado.-

El Abogado del Estado, en su informe, excluyó el apartado 2 del art. 107, subapartados b), c) y d), “pues no serían relevantes para adoptar una resolución en el proceso” y expuso que “el art. 107 de la LHL dispone que la base imponible del impuesto se determinará aplicando al valor del terreno a efectos del IBI, es decir, el valor catastral. Se trata de un porcentaje que, a su vez, es el resultado de multiplicar el coeficiente establecido por el ayuntamiento, dentro del límite legal, por el número de años de generación del incremento. De este modo, la cuantía del impuesto aumenta en función del número de años transcurridos entre la adquisición y la transmisión del terreno (con un máximo de 20 años); siempre con total independencia de la ganancia real obtenida con la transmisión del terreno”. El legislador “prefirió establecer una regla de determinación de la base imponible que ni es presuntiva ni probatoria, sino objetiva (disociada de la realidad), lo que simplifica su determinación, aunque pueda dar lugar a una base inferior o superior al incremento real del terreno”.

El Fiscal General del Estado, por su parte, consideró que procedía declarar inconstitucionales y nulos el art. 107.1 y 2.a), y, por conexión, el art.110.4 de la LHL “únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor, al no permitir a las Corporaciones Locales prescindir de la regla de cálculo legalmente establecida aunque en las transmisiones de terrenos de naturaleza urbana se produzca una minusvaloración en el momento de la transmisión”. Asimismo reforzaba su razonamiento con la doctrina sentada en las sentencias del TC 26/2017 de 16 de febrero y 37/2017, de 1 de marzo relativas a los arts. 1,4 y 7,4 de la Normas Forales de Guipúzcoa y Álava reguladoras del mismo impuesto que nos ocupa, preceptos idénticos a los que son objeto de este recurso, y respecto a los cuales se había declarado su inconstitucionalidad “únicamente en la medida que someten a tributación  situaciones de inexistencia de incremento de valor”.

En el Fundamento jurídico 2 se recogen las alegaciones del Juzgado de lo Contencioso, del Abogado del Estado y del Fiscal General.

Concretamente, de las del Abogado del Estado se recogen las siguientes frases: “el tributo no pretende gravar incrementos reales” al optar el legislador por calcular el valor de forma objetiva; y que “ a su juicio, la circunstancia de que con la transmisión se evidencie una minusvalía, no convierte el tributo en contrario al principio de capacidad económica del art. 31.1 CE y, por tanto, en inconstitucional; porque del hecho mismo de la transmisión se pone de manifiesto una capacidad económica susceptible de gravamen”.

El TC, en el Fundamento 3 de la Sentencia, dice, entre otras cosas, que “ En efecto, declaramos en una y otra sentencia que, siendo constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza, basta con que dicha capacidad económica exista, como riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el impuesto, para que aquel  principio constitucional quede a salvo, ello debe hacerse sin que en ningún caso pueda establecer un tributo tomando en consideración actos o hechos  que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o, lo que es lo mismo, en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticia. Por esta razón precisamos a renglón seguido que, aun cuando es plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un sistema de cuantificación objetiva  de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto, sin embargo una cosa es gravar una renta potencial (el incremento de valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra cosa muy distinta es someter a tributación una renta irreal”.

En el Fundamento 4  se refiere a lo alegado por el Abogado el Estado sobre la posibilidad que tienen los Ayuntamientos de reducir el valor catastral hasta en hasta un 60% durante los cinco años siguientes a su revisión y sobre la actualización , incluso a la baja, de los valores catastrales haciendo unas observaciones que no afectan al supuesto de hecho enjuiciado.

Y en el Fundamento 5, en el apartado a) afirma el TC “que el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos no es, con carácter general, contrario al Texto Constitucional, en su configuración actual”. Lo es únicamente en aquellos supuestos en que somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, esto es cuando no hay aumento de valor. Se declaran nulos los arts. 107.1 y 107,2 a) de LHL únicamente en la medida en que se someten a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica. En el apartado b) declara inconstitucional el art.110.4 de LHL por conexión con los anteriores ya que no permite acreditar un resultado diferente al que resulta de la aplicación de las reglas de valoración que contiene. Y en el apartado c), anima al legislador  a llevar a cabo las modificaciones o adaptaciones que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.

Modestamente, a mí, la lectura de la sentencia del TC me ha producido sorpresa y me lleva a las siguientes reflexiones:

• No comprendo que si el impuesto grava el incremento de valor del suelo urbano producido entre la adquisición y su posterior disposición (incremento que se pone de manifiesto, según el art. 104.1 LHL  en el momento de la disposición)  se tome como valor de referencia el valor catastral a la fecha de transmisión.
• Lo procedente, a mi juicio, sería que se tomase como punto de partida el valor al tiempo de la adquisición porque es a partir de ese momento cuando el propietario se beneficia del incremento de valor; y sólo en el momento de la disposición, en el que ya deja de ser propietario, es cuando se puede y se debe cuantificar ese incremento pero tomando el de adquisición como punto de partida.
• El Juzgado de lo Contencioso Administrativo pone el centro de la cuestión a discutir en el art. 107 porque acoge una regla de determinación de los incrementos de valor, que tienen carácter imperativo, sin que se prevea un método alternativo de cuantificación de las plusvalías municipales.
• Y el TC, influido seguramente por la doctrina que había sentado en las sentencias relativas a los arts. discutidos de las Normas Forales de Guipúzcoa y Álava declarándolos inconstitucionales y nulos “únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor”, puso su foco de atención en esa solución,  sin darse cuenta de que lo que se ponía en cuestión era  todo el sistema de fijación de la base imponible del impuesto.
• El texto de la sentencia está plagado de referencias a si se respeta o no el principio de capacidad económica del art. 31.1 de la CE. Pero se limita a citar esa expresión sin entrar en el fondo del contenido del artículo.
• Sabemos que la Constitución es la Norma Suprema del Ordenamiento Jurídico que regula tanto el ámbito público como el privado de los ciudadanos; como dirían los primeros constitucionalistas se recoge en ella el contenido del pacto social que hace viable la convivencia de las personas y su relación con el Poder Público. Es un pacto a dos bandas. El artículo 31.1 CE dice que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrán alcance confiscatorio”.
• De entrada, habla de un sistema tributario “justo” y el impuesto de Plusvalía Municipal está un poco lejos de esa meta, a mi juicio.
• Prueba de ello, es que el Abogado del Estado dice que “el tributo no pretende gravar incrementos reales” y que “aunque la transmisión evidencie una minusvalía no convierte al tributo en contrario al principio de capacidad económica del art.31.1 CE y, por tanto, en inconstitucional”.
• El Fiscal General se limita a seguir la doctrina de las sentencias del TC sobre las Normas Forales.
• Y el TC, aparte de proclamar en el Fundamento 5  que el impuesto no es con carácter general inconstitucional, se apoya en las citadas sentencias y habla de que el legislador puede establecer impuestos que, sin contradecir el principio de capacidad económica, dicha capacidad pueda ser real o potencial sin que pueda ser ficticia o virtual. La verdad es que después no explica la diferencia entre potencial y ficticia o virtual; y  tampoco recoge ningún ejemplo de impuesto conocido en el que se grave un supuesto valor potencial, aunque el propio TC reconozca un supuesto de renta potencial en la sent. 295/2006, de 11 de octubre relativa al art. 85 de la Ley de IRPF 35/2006, que grava con un tipo del 1,1% del valor catastral de las viviendas no habituales que pudiendo ser arrendadas no lo son por renuncia del propietario. Claro que es un supuesto totalmente diferente al que nos ocupa.
• Por ello, entiendo que se ha perdido una posibilidad de oro para que el TC declarase inconstitucional y nulo el método de determinación de la base imponible del Impuesto, aunque me viene a la memoria que en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, hace años, desapareció la controvertida “Plusvalía del muerto” y no creo que fue necesaria su declaración de inconstitucionalidad.
• Pero dejándolo vigente, sí sugiero que la determinación de la base imponible se efectúe por el método que se considere mejor. Lo que no puede ser es que siga como está, fijándose la base por el valor catastral del recibo de IBI en el momento de la transmisión incrementado con unos coeficientes por año de tenencia de la propiedad que no guardan ninguna relación con ningún servicio prestado por el Ayuntamiento de turno para justificarlo y que lo único que consigue es aumentar la base para conseguir una mayor recaudación.
• Por mi parte creo que el valor de mercado es el ideal porque supondría que  se volviese al mundo real. En una sociedad, en la que la mentira consciente ha invadido todo, aplicar a este Impuesto los sistemas de comprobación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales u otro que se considere mejor sería una gran conquista y evitaría algo tan penoso como la contestación del Ayuntamiento de Jerez a la entidad que impugnó la liquidación del Impuesto de Plusvalía: “el legislador desarrolló esta normativa reguladora a sabiendas que siempre se podría obtener una cuota positiva”; o los mismos razonamientos del Abogado del Estado, que no deseo repetir. No digo nada del TC porque ya he dicho que no ha aclarado la diferencia entre valor real, potencial, ficticio o virtual y sólo ha servido para crear una inseguridad jurídica tal que en el mundo judicial en el que Jueces y Tribunales han tomado decisiones sobre liquidaciones de este impuesto  tan diferentes que se está a la espera de que el Tribunal Supremo unifique doctrina. Qué “éxito” de sentencia del TC.

Aparte de todo, si el pacto social es cosa de dos, Estado y ciudadanos, y los impuestos deben ser justos y no confiscatorios, conforme al art. 31.1 CE, el pacto se ha roto por parte del Estado y es hora de que éste rectifique. Soy muy pesimista, desgraciadamente, porque he leído el Proyecto de Reforma de la Ley de Haciendas Locales y es decepcionante. Pero eso es otra historia.