Bienvenidos al reino de taifas de la plusvalía municipal

Se conoce como reino de taifas a la situación político-administrativa existente en la península ibérica en época de dominación musulmana, caracterizada por el desorden y la anarquía. Pues bien, algo parecido ocurre en nuestro país en los últimos años, con el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), más conocido como “plusvalía municipal”.

En efecto, en la actualidad, acudir a un Juzgado para dirimir la adecuación a Derecho de una liquidación del impuesto de plusvalía municipal es una auténtica lotería. Los pronunciamientos dispares, incluso entre varios Juzgados de la misma capital, son algo habitual. Y al final, en la maraña de sentencias y criterios dispares, se acaba llegando el gato al agua el que conoce los concretos criterios e interpretaciones que maneja el Juzgado que le haya tocado por turno.

Esta situación no es casual, y se ha venido fraguando como consecuencia de varios hechos, que detallaré a continuación:

1. La confusa sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017.

 La primera piedra de la actual situación que vive el impuesto, la puso el Tribunal Constitucional, en su famosa sentencia número 59/2017, de 11 de mayo.

En dicha resolución, el máximo intérprete de nuestra Constitución acordó “declarar que los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4, todos ellos del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, son inconstitucionales y nulos, pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor”.

Y no sólo eso. Previamente, y para llegar a dicho pronunciamiento, la sentencia había declarado que “El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos no es, con carácter general, contrario al Texto Constitucional, en su configuración actual. Lo es únicamente en aquellos supuestos en los que somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, esto es, aquellas que no presentan aumento de valor del terreno al momento de la transmisión. Deben declararse inconstitucionales y nulos, en consecuencia, los arts. 107.1 y 107.2 a) LHL, «únicamente en la medida en que someten a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica»”.

Además, el Tribunal Constitucional extendió la declaración de inconstitucionalidad y nulidad al artículo 110.4 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, “el cual «no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene» [SSTC 26/2017, FJ 6; y 37/2017, FJ 4 e)]. Por consiguiente, debe declararse inconstitucional y nulo el art. 110.4 LHL, al impedir a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica (SSTC 26/2017, FJ 7; y 37/2017, FJ 5)”.

Por último, y siendo plenamente consciente del vacío legal producido por la declaración de nulidad e inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional, en su sentencia, dejó un “recado” al legislador, que a día de hoy aún no ha sido cumplido: “Una vez expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los arts. 107.2 y 110.4 LHL, en los términos señalados, debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana”.

Como puede verse, la sentencia es confusa, ya que contiene una declaración de inconstitucionalidad y de nulidad de los artículos 107.1, 107.2.a y 110.4 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales que es condicionada (“… únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor”). Pero ¿cuándo ocurrirá esto? El legislador sigue callado…

2. La modificación del impuesto de plusvalía municipal que nunca llega.

A pesar del mandato del Tribunal Constitucional, y de la urgencia por rellenar el vacío normativo generado por la declaración de inconstitucionalidad, el legislador sigue sin especificar cuál es la forma de determinar la existencia o no de incremento de valor, susceptible de ser gravado por el impuesto de plusvalía municipal.

Primero bajo la forma de Proyecto de Ley, y posteriormente de Proposición de Ley, dicha reforma sigue estancada, y sin noticias de que vaya a ser aprobada de forma urgente.

En la regulación proyectada, se trata de poner solución al principal problema que, en estos momentos, afecta al impuesto. Éste es el de aclarar definitivamente cuándo existe incremento de valor del terreno que pueda ser gravado por la plusvalía municipal, y cuándo no. La norma en tramitación aboga por la comparación de los valores incluidos en las escrituras, o declarados en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones. Y ello, salvo que dichos valores hayan sido comprobados. Y dispone además que, cuando de la referida comparación resulte una pérdida, la transmisión quedará no sujeta al impuesto.

Pero lo más inquietante es que dicha modificación legal, cuando finalmente se apruebe, prevé una fecha de efectos retroactiva, que alcanzará hasta el 15-6-2017, que fue cuando se publicó en el BOE la sentencia del Constitucional. No queremos ni imaginar los problemas que dicha retroactividad puede plantear en relación con las liquidaciones que hayan devenido firmes, y que no debieran haberse dictado en aplicación de la normativa retroactivamente aplicable.

3. El Tribunal Supremo decide cuáles son los límites de la inconstitucionalidad del impuesto.

La declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los referidos artículos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y su consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico “ex origine”, fue entendida por muchos Juzgados y Tribunales como absoluta y definitiva. Y así nació la conocida como “tesis maximalista”, defendida por muchos e ilustres órganos judiciales. Entre ellos, los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid y Cataluña.

Sostenían estos Juzgados y Tribunales que dichos artículos habían sido expulsados del ordenamiento jurídico “ex origine”, por el Tribunal Constitucional. Y, por tanto, hasta que el legislador no llevase a cabo las modificaciones normativas para determinar cuándo se producía en cada caso, el incremento de valor del terreno, todas las liquidaciones (tanto si existía tal incremento de valor como si no), debían ser anuladas.

Dicha interpretación, sostenida por unos Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia y rechazada por otros tantos, generó enormes desigualdades entre los contribuyentes, que veían estimado o desestimado su recurso, en función del órgano judicial que tuviera que resolverlo.

Dicha incertidumbre fue mitigada por el Tribunal Supremo, que en sentencia de 9-7-2018 (Recurso 6226/2017), tuvo que establecer cuáles eran los límites de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la sentencia 59/2017 de 11 de mayo antes referida, interpretando lo que el Tribunal Constitucional quiso decir:

“1º) Los artículos 107.1 y 107.2 a) del TRLHL, a tenor de la interpretación que hemos hecho del fallo y del fundamento jurídico 5 de la STC 59/2017, adolecen solo de una inconstitucionalidad y nulidad parcial. En este sentido, son constitucionales y resultan, pues, plenamente aplicables, en todos aquellos supuestos en los que el obligado tributario no ha logrado acreditar, por cualquiera de los medios que hemos expresado en el fundamento de derecho Quinto, que la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título (o la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos), no ha puesto de manifiesto un incremento de su valor o, lo que es igual, una capacidad económica susceptible de ser gravada con fundamento en el artículo 31.1 CE .

2º) El artículo 110.4 del TRLHL, sin embargo, es inconstitucional y nulo en todo caso (inconstitucionalidad total) porque, como señala la STC 59/2017 , «no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene», o, dicho de otro modo, porque «imp[ide] a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica ( SSTC 26/2017, FJ 7 , y 37/2017 , FJ 5)». Esa nulidad total de dicho precepto, precisamente, es la que posibilita que los obligados tributarios puedan probar, desde la STC 59/2017, la inexistencia de un aumento del valor del terreno ante la Administración municipal o, en su caso, ante el órgano judicial, y, en caso contrario, es la que habilita la plena aplicación de los artículos 107.1 y 107.2 a) del TRLHL.”

En definitiva, para el Tribunal Supremo el artículo 110.4 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales sí resulta expulsado completa y definitivamente del ordenamiento jurídico. Pero no pasa lo mismo con los artículos 107.1 y 107.2.a), que podríamos calificar de “muertos vivientes”. Y es que, según el caso, es decir, según se acredite la existencia o no de incremento de valor, los referidos artículos serán plenamente legales y aplicables, o nulos e inconstitucionales. Sin medias tintas.

4. La decisión sobre cuándo existe incremento de valor y cuándo no, en manos de los juzgados.

La carga de la prueba sobre la referida existencia de incremento de valor recae sobre los sufridos contribuyentes. Pero lo peor es que la valoración de dicha prueba queda en manos de los Juzgados de lo Contencioso. Y ahí es donde el reino de taifas cobra su máximo esplendor ya que cada Juzgado realiza una valoración de la prueba que, en la mayoría de los casos, difiere mucho de la que realiza otro Juzgado. Aunque sean vecinos.

Cuestiones tales como la validez o no de las escrituras como medio de prueba (tanto en transmisiones onerosas como lucrativas), la obligación o no de aportar una pericial, la actualización del valor de escrituras conforme al IPC, la inclusión en la comparación de valores de adquisición y transmisión de los gastos de urbanización, o de notaría y registro, y hasta la validez de la fórmula de cálculo del impuesto, han venido siendo resueltas por los distintos Juzgados de lo Contencioso a su libre albedrío. Y ello está provocando grandes diferencias de trato entre los contribuyentes.

Cierto es que el Tribunal Supremo está realizando un ingente esfuerzo por ir clarificando poco a poco los distintos supuestos que se le plantean, aclarando cómo probar en cada caso la existencia o no de incremento de valor. Pero todavía queda mucho por hacer, y la casuística es diversa y variada. En el fondo, la única solución a todo este caos la tiene el legislador, cuyo silencio, incomprensible, sigue generando innumerables perjuicios a los sufridos contribuyentes.