Continuismo o cambio en las relaciones con la Agencia Tributaria: ¿todos apostamos por el modelo de cumplimiento tributario?

Los Estados por sí solos, ante una economía globalizada y digitalizada, para poder hacer cumplir a las empresas con sus obligaciones tributarias, eficazmente y respetando valores como la justicia, proporcionalidad y redistribución, deben colaborar y cooperar entre ellos y con los otros intervinientes de la relación tributaria; con las propias empresas y con los intermediarios fiscales. La situación ha cambiado para la Administración, donde antes era suficiente la exigencia del cumplimiento de la Ley, ahora va a ser necesario conseguir la participación de todos los implicados por la vía de la colaboración para alcanzar el fin último de obtener la recaudación justa de los tributos. “Se trata de entender que en la sociedad del siglo XXI la potestas del Estado resultaba más menguada de lo que en ocasiones se está dispuesto a aceptar, y es preciso, imprescindible, reforzar la autorictas por la vía de la colaboración, de la participación” (ROZAS VALDES 2016). “Una administración para la que el orden social es un mero dato exterior y ajeno a ella, puede constituirse sobre la base del imperium, pues su operativa cotidiana se reduce a mantener ese orden que le viene dado frente a quienes ocasionalmente pretenden alterarlo. Pero cuando la tarea ya no se reduce a esto y la administración se transforma en una instancia conformadora del propio orden, y hace suyo el empeño de asegurar la propia infraestructura de resistencia individual y social, mandar no basta. Es preciso sumar voluntades” (FERNANDEZ RODRIGUEZ 1989).

La cuestión que cabe plantearse ahora es donde nos encontramos actualmente. Algunos Estados (Holanda, Reino Unido entre otros) han entendido esta nueva situación y han adoptado las medidas oportunas para adaptarse a la misma. Organizaciones internacionales como la OCDE o la UE van en esa dirección. Pero ¿Cuál es la posición de la Agencia Tributaria Española ante este panorama?

En mi opinión, la respuesta a esta pregunta es incierta.

Por un lado,  nos encontramos con claras referencias de una Administración que basa su poder sobre la base de su “imperum”, vemos como se incrementan las cargas fiscales sobre las rentas del trabajo, se obtiene un mayor peso recaudatorio de los impuestos que gravan el consumo, se intensifica los niveles de control administrativo sobre los obligados tributarios, las sanciones se vuelven automáticas sin respeto alguno por los derechos fundamentales de los contribuyentes (la presunción de inocencia desaparece), además la Administración dispone de todos los mecanismos para cobrar la deuda… Ante estas situaciones surgen voces discrepantes de denuncia como la llevada a cabo en mayo de 2018, donde se firmó la Declaración de Granada por más de 35 catedráticos de Derecho Tributario, y en la que se critica con dureza las prerrogativas de las que se vale la Agencia Tributaria para conseguir sus objetivos, llegando a utilizar expresiones como:

• “La quiebra del principio de igualdad. Dicho de una forma clara y terminante: la administración tributaria española no contempla a los contribuyentes como ciudadanos sino como súbditos.”
• “La hacienda pública se ha convertido en agente de la razón de estado. Una razón que descansa sobre un sólo pilar que es la recaudación. En el margen del camino ha ido quedando, primero, la ley; más tarde, la seguridad jurídica; y unos metros más allá las garantías de los derechos del contribuyente que en 1998 parecieron albergar un revivir de los sueños nacidos en la Constitución de 1978.”

Esta situación contrasta con las actuaciones que históricamente se han ido adoptando, sobre todo en empresas cotizadas y en las entidades financieras, en el ámbito del buen gobierno corporativo y de la responsabilidad fiscal corporativa. Ya desde 1997 se observa un impulso en nuestro país de los estándares de gobierno corporativo con la creación del grupo de expertos de carácter técnico que daría lugar al Informe Olivencia, que sirvió de base para el primer Código de Buen Gobierno y fue el germen de otros (2003 modificado por el Informe Aldama y en 2006 donde fue armonizado y actualizado dando lugar al Código Unificado de Buen Gobierno de las Sociedades Cotizadas que en la actualidad sigue vigente). En el ámbito tributario, la Administración Tributaria española impulso estos nuevos principios a través de la constitución del Foro de Grandes Empresas, que dio lugar al Código de Buenas Prácticas Tributarias para Grandes Empresas (2010), y a través del Foro de Asociaciones y Colegios de Profesionales Tributarios que ha dado lugar a los Códigos de Buenas Prácticas de Profesionales Tributarios (2019). Finalmente, estos principios han ido calando en normas tan importantes como la Ley de Sociedades de Capital para la mejora del Gobierno Corporativo, que incorpora la exigencia de que el Órgano de Administración actúe con una mayor transparencia, responsabilidad y supervisión en el área fiscal.

Nos encontramos, por tanto, ante la dicotomía en la que se encuentra la Administración Tributaria, de buscar esa “autorictas” a la que hacíamos referencia al principio de este comentario, o seguir aplicando su “imperium”. Hechos como la retribución de los funcionarios de Hacienda (que de manera directa o indirecta depende de las liquidaciones tributarias derivadas de los procedimientos inspectores) o la posición de dominio que estos ocupan frente al contribuyente en los procedimientos tributarios, se presentan como claros inconvenientes para aceptar este nuevo modelo. A su favor, hay que indicar que en el último Plan de control tributario y aduanero (2019), se lleva a cabo una clara apuesta por el modelo cooperativo, afirmando que “las experiencias internacionales ponen de manifiesto la complejidad del fenómeno del fraude tributario, de manera que no puede combatirse únicamente con medidas de control a posteriori, sino que exige la combinación de medidas preventivas de diversa índole. En esta línea, la agencia tributaria pretende continuar reforzando todas las actuaciones dirigidas a mejorar el cumplimiento tributario, mediante la transparencia de la información, el impulso de la asistencia, las actuaciones dirigidas a la intensificación de la depuración censal, la política en materia recaudatoria o el desarrollo del código de buenas prácticas tributarias. Todo ello sin olvidar las tareas habituales de comprobación e investigación del fraude.”

Estamos en un proceso de cambio y adaptación que finalmente nos llevará a una situación en la que convivirán los dos modelos, ya que, sin abandonar el modelo clásico, se irán introduciendo las medidas y los fundamentos del sistema de cumplimiento tributario. La voluntariedad del nuevo sistema y el hecho de que, en cualquier caso, la comisión de infracciones va a seguir existiendo, impiden abandonar el modelo clásico. La insuficiencia, y porque no decirlo, la desvirtualización de los principios que dieron lugar a unas prerrogativas a favor de la Administración Tributaria para que está pudiera llevar a cabo su importante función de recaudar los impuestos necesarios para el funcionamiento y desarrollo de la Sociedad, han perdido eficacia ante el nuevo Orden mundial donde fenómenos como la Globalización o el desarrollo de las nuevas tecnologías, han supuesto una transformación radical de las condiciones económicas, financieras y tributarias a las que se enfrentan los Estados. Esta pérdida de eficacia nos lleva a buscar soluciones como las propuestas por el Cumplimiento Tributario.