¿Modificación por Decreto Ley del contenido de los contratos?

La epidemia del COVID-19 exige de los poderes públicos la adopción de medidas para paliar los efectos sociales y económicos que se están produciendo como consecuencia de la misma. Corresponde al Gobierno repartir los esfuerzos redistribuyendo los perjuicios derivados de la crisis, a cuyo efecto debe arbitrar las medidas para la protección de los sujetos identificados como más vulnerables. Esto es lo que está haciendo en sucesivos Decretos Leyes determinando como grandes perjudicados, en primer lugar, a los trabajadores, después a los arrendatarios y deudores hipotecarios en riesgo de exclusión y, en menor, medida a los autónomos y las empresas de ciertos sectores.

En cuanto a la configuración de las ayudas, normalmente se utilizan instrumentos de política fiscal ya sean subvenciones directas, prestamos en condiciones ventajosas, prestación de garantías y avales o rebajas impositivas. También aquí influye la política y será decisión del gobierno la utilización de uno u otro instrumento, para lo cual será cuestión fundamental el análisis de su coste y el modo de financiarlo.

Hasta aquí estaríamos dentro del ámbito de la acción normal de cada gobierno, incluso en condiciones tan extraordinarias como la crisis que padecemos, acción que será objeto de análisis y, en su caso, crítica cuando se considere que se han identificado de forma incorrecta a los perjudicados merecedores de protección o se han diseñado de forma ineficiente o errónea los mecanismos de ayuda.

Sin embargo, el Gobierno español ha decidido dar un paso más y ha recurrido a la modificación por ley de determinados contratos ya concluidos y en vigor, como instrumento para la protección de los sujetos que considera vulnerables. Con ello se involucra a un tercero, la otra parte del contrato, distinto de las Administraciones Públicas y del sujeto merecedor de protección, al que se le modifican de forma sobrevenida sus derechos contractuales, imponiéndole un esfuerzo para paliar las consecuencias económicas y sociales que la crisis sanitaria ha generado en la otra parte.

En el contrato de trabajo, tal vez esta intervención no es tan sorprendente, pues al fin y al cabo el predominio del interés general en la relación jurídico laboral difumina en extremo su carácter contractual. Pero, hasta ahora las sucesivas reformas laborales, habían respetado los derechos adquiridos sin llegar a soluciones tan drásticas como la interrupción del cómputo del plazo en los contratos temporales, el establecimiento por cuenta del empresario de un permiso obligatorio retribuido recuperable o la prohibición del despido por causas económicas, técnicas, organizativas y de producción.

La protección de la vivienda habitual es otra de los objetivos que pretenden realizarse mediante el expediente de modificar por ley el contenido de los contratos de préstamo y arrendamiento en vigor.

En este sentido se impone a las entidades acreedoras una moratoria hipotecaria por la cual aquellos deudores que se encuentren en situación de vulnerabilidad podrán obtener la suspensión de sus obligaciones de pago de capital e intereses durante tres meses, ampliables por acuerdo del consejo de ministros. En definitiva, se impone a los bancos y entidades de crédito la obligación de dotar de liquidez a quienes carezcan de ella por razón de las extraordinarias dificultades consecuencia de la crisis del COVID-19. El Decreto Ley 11/2020 ha extendido la moratoria a determinados créditos hipotecarios que no tengan por garantía la vivienda habitual (inmuebles afectos a la actividad económica y viviendas distintas a la habitual en situación de alquiler cuando concurren determinadas circunstancias) y, en general, a los créditos sin garantía, con lo cual las facilidades de pago ya no parecen ligadas a la protección del derecho a la vivienda. Es verdad que este sacrificio contractual podría justificarse en el hecho de que el sector financiero esté fuertemente regulado con importantes barreras de entrada y se ha beneficiado de ayudas públicas directas e indirectas a través de la abundante liquidez suministrada por el Banco Central Europeo.

Esta justificación no es, sin embargo, aplicable al ámbito de los arrendamientos de vivienda en los que históricamente existe una regulación fuertemente protectora del arrendatario y no son muchas las ayudas públicas dispuestas en favor del arrendador. Pese a ello, se ha decretado la suspensión de los desahucios durante el estado de alarma y más allá del mismo, hasta que se adopten las medidas que los servicios sociales competentes estimen oportunas, por un periodo máximo de seis meses. Se convierte así al arrendador en la persona obligada a proveer a la persona vulnerable de vivienda, al menos durante el tiempo que se considera necesario para que los poderes públicos puedan cumplir con la función social que les corresponde. El sacrificio del arrendador es más difícil de justificar por cuanto esta categoría comprende una pluralidad de sujetos heterogéneos entre sí, alguno de los cuales pueden ser tan vulnerables y necesitados de protección como el propio arrendatario. El propio legislador es consciente de ello, aunque otra vez recurre para su protección a la alteración de la relación contractual imponiendo a las entidades de crédito la moratoria hipotecaria, para sean ellas quienes doten al arrendador de una liquidez de la que, a su vez se ha visto privada por al arrendador.

Donde se lleva al extremo esta curiosa forma de redistribución en la cual se elimina al Estado como intermediario para que un agente privado directamente subvencione al otro, es en el artículo 4 del Decreto Ley 11/2020 que utiliza como elemento determinante de la modificación de la relación contractual no sólo la condición de vulnerabilidad del arrendatario sino la situación patrimonial del arrendador. No se trata de que el arrendador con más posibilidades patrimoniales contribuya más con un tipo impositivo más alto, como podría ser lógico en un sistema fiscal progresivo. Aquí se trata de que la injerencia en la relación contractual, en este caso a través del establecimiento de una moratoria o quita alternativas, se imponen sólo a determinados arrendadores a los que la ley define como grandes tenedores. Con ello se introduce un cierto elemento punitivo contra quien se dedica habitualmente a la actividad empresarial de arrendar viviendas, sanción que se compadece mal con la libertad de empresa y la economía de mercado. Queda como único consuelo que el mismo tratamiento reciben las entidades públicas, aunque ello introduzca un elemento de sospecha sobre la actuación de las misma que no les deja en muy buen lugar ¿acaso no se confía en que estas entidades públicas ofrecerían, sin necesidad de imposición legal, soluciones de quita o espera similares para sus arrendatarios? ¿O es que va a resultar que no solo las entidades privadas merecen el despectivo nombre de fondos buitres?

No es el momento de entrar en el análisis exhaustivo de las normas citadas cuyos abundantes defectos de redacción generarán, a buen seguro, una gran litigiosidad judicial. Tampoco merece la pena analizar los requisitos subjetivos que definen la vulnerabilidad o la condición de gran tenedor, discutibles en el fondo y sobre todo en la forma pues se prestan fácilmente al fraude.

Simplemente quería señalar las nefastas consecuencias que para la seguridad jurídica tienen este tipo de medidas que, además socialmente podrían ser suplidas con ventaja con una activa política fiscal, incrementando el gasto público y los impuestos que sean necesarios para financiarlo. En el ámbito contractual es mejor dejar que actúe la autonomía de la voluntad que probablemente generará acuerdos ya que ambas partes están interesadas en procurar la continuidad de la relación y, por ello, no será extraño que se lleguen a pactos de aplazamiento o quita. Por otra parte, el Derecho Civil suele ofrecer mecanismos suficientes para reequilibrar la relación contractual en los casos más extremos, como el recurso a la fuerza mayor, la cláusula rebus sic stantibus, la buena fe o la prohibición del abuso de derecho.

Lo que no parece lógico es imponer a personas físicas o jurídicas privadas la protección de colectivos vulnerables necesitados de aquella, cambiando de forma sobrevenida su relación contractual para que asuman una función que, en rigor corresponde al Estado. Con ello se socava la confianza de los ciudadanos en el contrato como instrumento jurídico del intercambio económico y, en último término, se daña al mercado en detrimento de aquellos a quienes se dice proteger. Con esta normativa ¿quién será el que se dedique a la actividad empresarial de arrendamiento de vivienda? ¿Cuál será el beneficio que pretenderá aquel que se arriesga a invertir en un mercado en el que Estado puede cambiar su contrato en mitad de su vigencia? Tal vez lo que se persiga es el incremento del precio en el mercado del alquiler o la escasez de oferta… para luego poder volver a intervenir regulando las rentas o sancionando a aquellos que, ante la inseguridad jurídica, hayan optado por dejar sus viviendas vacías.