Capítulo 1.- Las instituciones como garantía de la convivencia

Esta es la primera entrega de un libro electrónico que se publicará por partes, por lo que debo presentarme. Soy Juan Miguel de la Cuétara, catedrático de Derecho Administrativo y socio de Ariño y Villar Abogados, actualmente jubilado. Tras mi retiro, redacté un ensayo sobre los “Límites del Estado” (ed. Reus, Madrid 2019, 239 pgs) donde expuse que los españoles necesitamos comprender mejor nuestras instituciones. Eso fue antes de la pandemia del coronavirus. Al sufrirla, observé que nuestras instituciones sanitarias, sometidas a una dura prueba, no la estaban pasando bien. Al propio tiempo, la incapacidad de las instituciones políticas españolas para adoptar posiciones comunes frente a ella me preocupó enormemente. A todo ello se añade el desconcierto de las instituciones de protección civil y asistencia social ante la descoordinación generalizada, quizá con la única excepción de la Unidad Militar de Emergencias.

Este primer capítulo de un libro electrónico compartido, interactivo, que hoy comienzo gracias a la página web “hayderecho.com”, es mi respuesta a la difícil situación en que nos encontramos. Creo firmemente que sin una mejor comprensión de las instituciones públicas jamás encontraremos la vía de salida adecuada. Por eso y para comenzar, en su texto propongo tres puntos de reflexión iniciales destinados a entender qué son las instituciones, qué hacen y cómo lo hacen; los he agrupado bajo el tema general de la “garantía de la convivencia” porque es exactamente eso lo que aportan, como explico a continuación. Os animo a participar en los comentarios, a los que intentaré responder en lo posible. 

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PALABRAS CLAVE: CIVILIZACIÓN, CONVIVENCIA, COMPORTAMIENTO, COOPERACIÓN, DERECHO PÚBLICO, ESTADO, ESTADO DE DERECHO, INSTITUCIÓN, LEGALIDAD, NORMAS, POLÍTICA, SOCIAL.

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a) Qué son: piezas del armazón del Estado.

Una buena costumbre para empezar cualquier aventura intelectual es consultar el diccionario. En el de la RAE, he encontrado las siete acepciones siguientes de la palabra “institución”:

    1. f. Establecimiento o fundación de algo.
    2. f. Cosa establecida o fundada.
    3. f. Organismo que desempeña una función de interés público, especialmente benéfico o docente.
    4. f. Cada una de las organizaciones fundamentales de un Estado, nación o sociedad. Institución monárquica, del feudalismo.
    5. f. desus. Instrucción, educación, enseñanza.
    6. f. pl. Colección metódica de los principios o elementos de una ciencia, de un arte, etc.
    7. f. pl. Órganos constitucionales del poder soberano en la nación.

 Las dos primeras se refieren a la acción y efecto de “instituir” algo; instituir significa establecer algo de nuevo, darle principio, confiando en que dure. Y, a la vista de las restantes acepciones, aceptaremos que ese “algo” ha de participar del poder soberano de la nación y/o de su estructura fundamental, es decir, ha de ser realmente importante para la vida colectiva.

En efecto, así es. Los órganos constitucionales de la nación (7ª) no son cosa de poca monta, como tampoco lo son las organizaciones fundamentales del Estado (4ª) o el interés público (3ª).

Bien, ya sabemos que las instituciones son importantes para la vida en una sociedad organizada en forma de Estado; ¿algo que añadir en primera aproximación? Pues sí: otra cosa sabida es que existe una gran variedad de instituciones, todas con un mismo fin: facilitar y dar fluidez a la cooperación en el seno de los grupos humanos.

Hay instituciones sociales, políticas, jurídicas, económicas, culturales, educativas, sanitarias, etc; las hay también ancestrales, tradicionales o modernas; las hay de carácter local, regional, nacional o global; de carácter público o privado…; en fin, su diversidad en las complejas sociedades actuales es notoria.

Dentro de esta diversidad, todas ellas comparten las siguientes notas: a) regulan comportamientos fundamentales para los grupos humanos basados en la confianza mutua; b) a los que aportan un marco normativo con restricciones e incentivos socialmente positivos; y c) generador de interacciones útiles para el avance colectivo.

La forma en que las instituciones aportan utilidad a los grupos humanos es fácil de explicar. Permiten a cada uno de sus miembros orientar su conducta hacia el comportamiento social adecuado. Desde las más intuitivas (matrimonio, familia) hasta las más abstractas (democracia, mercados) generan unas relaciones de confianza profunda que posibilitan los intercambios pacíficos entre desconocidos. Cuando faltan, lo que impera es la dominación violenta, y son los “señores de la guerra” quienes conducen a sus sociedades a una vida triste, mísera y pobre.

Pensemos por un momento en los mercados de alimentos. Despojados de su parafernalia tecnológica, los grandes supermercados actuales son esencialmente los mismos que los mercados de abastos de las novelas de Dickens y o las ferias y mercados medievales: en todos ellos, comprador y vendedor exhiben comportamientos previsibles y realizan transacciones pacíficas útiles para ambas partes.

Otra característica común es que son “construcciones intelectuales” de carácter inmaterial y abstracto, que los seres humanos utilizamos para entender nuestra vida en comunidad. Es lo que hace aceptables las referidas reglas de comportamiento, con sus restricciones e incentivos particulares. Sobre esta base tenemos una primera definición de las instituciones como:

aquellas construcciones intelectuales que soportan la mutua confianza en los grupos humanos.

Esta noción, que afecta a construcciones tales como el parentesco, la amistad, los pactos o la justicia, tiene ya cierto contenido, pero hay que precisarla; no todas las construcciones intelectuales que afectan a comportamientos relevantes son instituciones; las ideologías, p. ej., lo hacen, pero, por sí solas, carecen de carácter institucional.

Pensemos ahora en el contrato como institución básica para el intercambio de bienes, sustitutiva de la violencia y la rapiña claramente antisociales. Se sostiene sobre normas tan sencillas como el clásico mandato “pacta sunt servanda” (los contratos han de cumplirse) de nuestro Derecho Civil. La percepción de que los contratos efectivamente se cumplen es un aspecto crítico de la función socializadora de las instituciones.

Prosiguiendo el análisis encontramos que las instituciones proceden del pensamiento simbólico propio del ser humano. J.A. Marina y J. Rambaud, en su notable Biografía de la Humanidad (Planeta, Barcelona 2018, 573 pgs), siguiendo a F. Fukuyama, lo expresan en dos líneas:

La inteligencia creadora de símbolos inventó una ‘fuerza simbólica’, para oponerse a la fuerza bruta, real, y protegerse de ella. (pg. 90)

Al hablar de fuerzas, hablamos de equilibrios. Las instituciones equilibran la fuerza bruta de los miembros dominantes de la comunidad con la fuerza de las reglas creadas por la propia comunidad. De este modo nacieron: primero, el Derecho; después el Estado; y, finalmente, el Estado de Derecho. Por el camino fueron tomando cuerpo muchas instituciones concretas. Sirvan de ejemplo las siguientes:

    • Instituciones sociales: las caritativas y asistenciales florecidas entre los siglos XVI y XVIII; los institutos de enseñanza media del siglo XIX; o la generalización de la Seguridad Social en el XX;
    • Instituciones políticas: las inherentes a las formas de gobierno (monarquía absoluta, despotismo ilustrado, monarquía parlamentaria, república, dictadura…) de nuestros tres últimos siglos;
    • Instituciones económicas: la propiedad, los mercados y la libertad de contratación, de un lado, y la dictadura del proletariado y propiedad pública de los medios de producción, de otro.
    • Instituciones culturales: Las reales academias, gabinetes pedagógicos, museos, el patrimonio histórico-artístico, los bienes de interés cultural etc.

Las fórmulas resultantes de estos procesos son ‘inteligencia colectiva objetivada’“, soluciones para la convivencia probadas, con sus tanteos y errores, discrepancias y luchas, en la dinámica social. Ésta selecciona las mejores, las ordena e integra en su seno las “reglas“, “valores” y “creencias“, que las fundamentan. Trasladado a su definición, tenemos que son unas:

construcciones intelectuales que reúnen personas, reglas, valores y creencias como soporte de la confianza y la convivencia dentro de los grupos humanos.

Realmente no necesitamos una definición tan larga; las hay más breves:

    • Las instituciones son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” (NORTH)
    • Estructuras básicas del orden social” (HAYEK)
    • “Relaciones sociales cristalizadas en el tiempo” (WEBER)
    • Reglas del juego formales e informales que pautan la interacción entre los individuos y las organizaciones”. (PRATSNORTH)

Conformémonos con esto; ocasiones habrá más adelante de profundizar en ello.

 

b) Qué hacen: domestican el poder y sostienen la convivencia.

Permítanme unas precisiones previas:

    1. Las instituciones se forjan en la sociedad. Normalmente se generan a partir de una cierta variedad de modelos disponibles; así viene sucediendo al menos desde la China imperial o la Grecia clásica.
    2. Garantizan la convivencia y la cooperación “intragrupo”. Ya está dicho y no voy a insistir; las instituciones dan forma a la tendencia innata a cooperar de los seres humanos.
    3. Interaccionan con individuos, organizaciones y entre ellas. Las instituciones no trabajan aisladas; se articulan entre sí dentro del Estado, cada una definiendo su propio “marco institucional”.
    4. Afectan especialmente el equilibrio entre el Poder y el Derecho. Desde la aparición de la soberanía y el Estado Moderno, la principal función de las instituciones es la domesticación del poder público.

Esta última precisión merece un breve comentario. Expresando su contenido con una analogía, diría que las instituciones son a la sociedad lo que el pensamiento simbólico es a las personas: son lo que permite a una y otras actuar razonablemente más allá de sus propios instintos.

El epígrafe “El animal amaestrado” de la Biografía de la Humanidad  de Marina y Rambaud (cit. pgs 49 y ss) es ilustrativo:  dicen que nuestra especie se “amaestró” a sí misma, ya que el cerebro creó la mente y ésta impuso límites a sus impulsos primarios; en el caso de las instituciones sucede lo mismo: la sociedad las creó, y éstas controlan (domestican) los impulsos primarios tanto del cuerpo social como del Estado que lo rige.

Dicho esto, debo añadir que para entender lo que hacen las instituciones hay que verlas como lo que son: estructuras sociales evolutivas. El juego de constricciones e incentivos con que actúan tiene que adaptarse a las circunstancias de cada momento, al tiempo que -esto es importante- los agentes sociales tratarán de influir cuanto puedan en ellas, lo que hace el proceso de institucionalización particularmente complejo. Ya veremos en qué consiste eso de las “constricciones e incentivos”; por el momento me limitaré a puntualizar que a veces no será fácil diferenciar entre “instituciones” (básicamente, reglas de comportamiento social positivo) y “organizaciones” (estructuras creadas para fines particulares); pues bien, cualesquiera dificultades se presenten para separarlos, debe quedar claro desde ahora que el propósito de las instituciones de facilitar la convivencia nunca debe faltar en ellas.

En cuanto a la naturaleza cambiante de las instituciones, debo remitirme a su bibliografía específica, de la que señalaré especialmente la obra de Cesar Martínez Meseguer, La teoría evolutiva de las instituciones (Unión Editorial, 2ª ed. 4ª reimp. Madrid 2015, 318 pgs.)

 

c) Cómo lo hacen: a través del Derecho.

Desde tiempos remotos, las instituciones vienen haciendo previsibles los comportamientos humanos mediante normas, muy sencillas inicialmente, más complicadas después. De su integración en un “corpus” conceptual surge el orden jurídico, esencial en toda sociedad, proceso en cuyos detalles no puedo entrar. Por fortuna Francis Fukuyama lo ha hecho para nosotros en su gran publicación Los orígenes del orden político (Trad. esp. Deusto, 2ª ed. 2017, 716 pgs.), centrada precisamente en “los orígenes históricos de las instituciones políticas“.

Fukuyama es institucionalista, como acreditan sus siguientes párrafos:

De todos los componentes de los Estados contemporáneos, las instituciones legales eficaces son tal vez las más difíciles de interpretar” (pg. 355).

En lo que respecta a las instituciones, las sociedades no empiezan una partida nueva en cada generación. Lo más habitual es que se incorporan instituciones nuevas sobre las ya existentes, las cuales perduran durante períodos de tiempo extraordinariamente largos (pg. 616).

Los seres humanos tienen una propensión innata a crear y cumplir normas o reglas. Dado que las instituciones son básicamente reglas que limitan la libertad de elección individual, puede decirse también que los seres humanos tienen una tendencia natural a crear instituciones (pg. 618).

Retengamos la idea de que “las instituciones son básicamente reglas”. En lo esencial, estas reglas se referirán al modo en que deben resolverse las cuestiones que afectan a la colectividad, lo que, de un modo u otro, implica el control del poder político mediante un orden jurídico. Pues bien, de eso se trata: de “domesticar” el poder de los gobernantes con el establecimiento de un orden político legitimado e implantado mediante normas jurídicas.

Fukuyama describe la creación de este orden según las siguientes fases:

    • De sociedades de bandas a sociedades tribales.
    • De sociedades tribales a Estados
    • De Estados patrimoniales a Estados modernos.
    • Aparición de sistemas legales independientes
    • Aparición de instituciones formales de responsabilidad.

De estas fases, la cuarta y la quinta son las decisivas. En sus propias palabras:

Los Estados acumulan y usan el poder, pero son mucho más eficaces y estables si ejercen su autoridad legítima y logran que sus ciudadanos cumplan voluntariamente (pg. 710)

La forma de conseguirlo es crear instituciones equilibradas y duraderas. Ante lo cual hace la siguiente advertencia:

Hemos visto como las instituciones eran producto de circunstancias históricas contingentes […]. De entrada, requiere trabajar muy duramente para convencer a la gente de que es necesario un cambio institucional […] y posteriormente condicionar a la gente para que acepte el nuevo conjunto de conductas como algo rutinario y esperado. Frecuentemente, las instituciones formales tienen que complementarse con cambios culturales… (pg. 673)

 De todo ello resulta que la respuesta de nuestro autor a la pregunta ¿cómo lo hacen? -¿cómo consiguen las instituciones cumplir su cometido?- es que lo consiguen a través del Derecho o, más exactamente, de la domesticación del poder del Estado mediante las correspondientes reglas jurídicas. Dicho de otro modo, serán las “instituciones públicas” las que por fin cierren el círculo que hace funcionar correctamente el Estado de Derecho, cuyo valor se mantiene incólume desde su nacimiento.

Aquí debo anotar que las líneas de pensamiento favorables al “neo-anarquismo”, “anarco-capitalismo” y similares, que quieren prescindir del Estado, se equivocan de medio a medio. Eso ya lo hizo Engels, al profetizar su desaparición con el advenimiento de la “sociedad sin clases” comunista, y cometió un gran error: Estado, Sociedad e Instituciones se necesitan entre sí, cada cual con su propia identidad, y no pueden anularse mutuamente.

El Estado de Derecho es una variedad de la vida en comunidad surgida convencionalmente cuando el Estado Moderno asumió el constitucionalismo, la división de poderes y las declaraciones de derechos humanos tras la independencia de EE.UU y la Revolución Francesa en el  S. XVIII. Lo cual no debe hacernos olvidar que el Derecho es mucho más antiguo y que las instituciones jurídicas ya existían, y con gran desarrollo, antes del propio Estado.

Hay dos grandes tipos de instituciones previas al Estado de Derecho: las ancestrales y las tradicionales. Las primeras (lenguaje, parentesco, familia, clan, tribu, familia, trueque…) pueden llegar a ser anteriores a la invención de la escritura. Y las segundas (reinos y repúblicas con ejércitos permanentes, ciudades con fuero propio, bienes privados, comunales o públicos, contratos, comercio y mercados, autoridades políticas, normas escritas y publicadas etc.) tuvieron que buscar su lugar a medida que el Estado crecía y creaba nuevas instituciones, dependientes en buena parte de su voluntad. Éstas últimas pronto crearon un tipo característico adicional a los dos precedentes muy extendido hoy día (sirva de muestra la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia como regulador sectorial especializado).

Estas tres clases de instituciones se conservan, cada una con su situación específica dentro del armazón del Estado. Las dos primeras continúan inmersas en la difícil tarea de armonizar su sometimiento al orden jurídico estatal con su necesaria autonomía; las universidades de origen medieval son un buen ejemplo. La tercera, nacida ya con un estatuto jurídico ad hoc,  debe concentrarse en la generación de la cultura institucional de la que inicialmente carece; el Defensor del Pueblo puede servir ahora de ejemplo. De todo lo cual habrá amplia ocasión de hablar en próximos capítulos.

Pese a haber simplemente rozado la información disponible, confío haber trasladado ya al lector algunas nociones fundamentales en este primer apartado:

a) las instituciones garantizan la convivencia y la confianza mutua;

b) su legitimación y regulación son esenciales para su buen funcionamiento;

c) la institucionalización requiere tiempo, esfuerzo y superación de errores; y

d) los equilibrios entre instituciones y con el Estado son deben ser manejados con exquisito cuidado. Creo que, para un primer contacto, resulta más que suficiente.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

10 comentarios
  1. LAOG
    LAOG Dice:

    La iniciativa de Hay Derecho hoy, promovida por el catedrático Juan Miguel de la Cuétara, merece ser destacada y al mismo tiempo apoyar la labor académica para divulgar los conocimientos científicos sobre el Derecho Administrativo y Constitucional, que seguro mantendrá atentos a los interesados por la compleja materia del Derecho. Enhorabuena anticipada

  2. José Manuel Ramos Gascón
    José Manuel Ramos Gascón Dice:

    Echo en falta la referencia a los principios morales y ley natural inmanente en el ser humano y en los que la instituciones deben basarse para cumplir su función.

    • Juan Miguel de la Cuétara
      Juan Miguel de la Cuétara Dice:

      Respondo a JM Ramos, post. Sobre principios morales y ley natural.
      Con mis disculpas por el retraso derivado de los problemas iniciales de todo proyecto. El mundo de las instituciones públicas puede verse desde muchas perspectivas y una de ellas es, efectivamente la de la Ética y el Derecho Natural. Bajo esta perspectiva se han escrito muchos libros “regeneracionistas” cuyo objetivo es elevar en nivel de valores éticos presentes en nuestra sociedad. En este capítulo inicial, mi objetivo ha sido mucho más modesto: conocer en primera aproximación qué son y para qué sirven las instituciones. Por este camino me centré en el hecho fundamental de que las instituciones garantizan la convivencia y la confianza mutua y, de momento ahí me quedé: la filantropía y el viejo precepto “ama a tu prójimo como a ti mismo” también lo hacen, pero en algún punto había que centrarse. En próximos capítulos algo diré de los valores a que atienden las instituciones y los derechos humanos ínsitos en los marcos institucionales.
      La agradezco su comentario. Atentamente. JM Cuétara

  3. José Manuel Ramos Gascón
    José Manuel Ramos Gascón Dice:

    Ayer escribí un comentario referente a este Capítulo 1, que no aparece publicado.
    Agradeceré se me indique el motivo.

    • hayderecho
      hayderecho Dice:

      Estimado José Manuel:

      Muchas gracias por su comentario. Revisamos todos los comentarios para evitar que se cuele publicidad, y lo hacemos tan pronto como podemos con todas las manos de que disponemos. Disculpe la tardanza.

      Un saludo,

      Pedro Abellán
      Comunicación

  4. Nieves Sánchez Guitián
    Nieves Sánchez Guitián Dice:

    Me parece un magnífico resumen que ayuda a reflexionar en estos tiempos en que todos y todas lo necesitamos. Doy las gracias por este repaso que ayuda a comprender mejor las bases de lo que tenemos como sociedad y como país. En ocasiones parece que lo público no se pone en valor. Y como funcionaria creo que es importante que todos los empleados públicos tengamos formación sobre cuestiones que no nos deben ser ajenas. Estaré pendiente de nuevas entregas. Gracias y un saludo.

    • Juan Miguel de la Cuétara
      Juan Miguel de la Cuétara Dice:

      Gracias por los ánimos. Mi propósito es, en efecto, ayudar a comprender mejor una instituciones que a la vista de sus respuestas a la crisis política (falta de consensos) y sanitaria (la del covid-19) parecen incapaces de iniciar las acciones necesarias. Desde luego habrá nuevos capítulos a un ritmo estimado de uno a la semana.
      Atentamente JM Cuétara.

  5. Andrés González
    Andrés González Dice:

    Esta iniciativa del Profesor De la Cuétara y Hay Derecho era muy necesaria. Se nota toda la sabiduría y la experiencia acumuladas durante toda una vida, escrito con rigor, calidad y elegancia. Es leer y disfrutar del mensaje y de las diversas perspectivas que nos ofrece, haciéndonos reflexionar en un tiempo en que todo sucede a gran velocidad. Enhorabuena.

    • Juan Miguel de la Cuétara
      Juan Miguel de la Cuétara Dice:

      Muchas gracias por la opinión; espero que pueda repetirse en los próximos capítulos.
      JM Cuétara.

  6. Carlos Rogel Vide
    Carlos Rogel Vide Dice:

    Atendiendo a la invitación, que mi querido amigo y compañero Juan Miguel de la Cuétara me ha formulado, de “glosar” su incipiente y original libro, pongo mi granito de arena al respecto -que ha de tomarse a beneficio de inventario- del modo y manera siguiente:
    Puede inducir a confusión utilizar el termino “institución” para referirse a muy diversas realidades y figuras -instituciones políticas, sanitarias, familia, matrimonio y hasta lenguaje-. Habría que poner un poco de orden aquí, distinguiendo la institución de los organismos o servicios, de los modos de expresión. Las diferencias específicas entre las instituciones referidas son tan grandes que, en ocasiones, es difícil encontrar un mínimo común denominador.
    Prescindiendo del Diccionario de la Lengua, es útil ver lo que dice Don Federico de Castro al respecto en su “Derecho civil de España. Parte General, Tomo I. Libro Preliminar. Introducción al Derecho civil”, Instituto de Estudios Políticos Madrid, 1949, páginas 562 y 563″. Hablando de “La institución jurídica” y entre otras interesantes cosas, el Maestro distingue entre institución y relación jurídica, diciendo que la primera -muy estudiada por autores franceses como Hauriou o Renard- se compone de un conjunto de reglas jurídicas reguladoras de algo que ha alcanzado la firmeza de lo fundamental, de las formas básicas y típicas de la organización jurídica total.

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