Capítulo 2.- Las instituciones como piezas del Estado de derecho

En el capítulo anterior dejé expuestas varias definiciones de “institución”, que confío hayan podido ser aceptadas sin dificultad. Antes de continuar voy a añadir una más, con mi personal invitación a reflexionar sobre ella:

“Patrones de comportamiento estables, apreciables y recurrentes” (HuntingtonFukuyama)

Ya sé que es bastante genérica, pero añade a las precedentes la idea de “patrones de comportamiento” de especial interés para este capítulo.

Para avanzar necesitamos, en primer lugar, situar las instituciones en su adecuado marco de referencia; y, en segundo término, precisar el modo en que encajan en él. Lo primero es fácil; el marco tiene que ser el del Estado de Derecho, de importancia vital para el mundo contemporáneo y de cuyo armazón forman parte muchas instituciones. Lo segundo es algo más complicado y lo haremos en dos aproximaciones sucesivas; inicialmente tomaremos el municipio como institución bien conocida y cercana para establecer su encaje dentro del Estado, tras lo cual finalizaremos el análisis abriendo el foco al resto de las instituciones públicas. Puedo anticipar que, a diferencia de lo que ocurre con su aparato organizativo propio, el Estado debe respetar en todo caso un cierto nivel de autogobierno y/o de autonomía a las instituciones que incorpore a su estructura.

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PALABRAS CLAVE: ADMINISTRACIÓN LOCAL; CONSTITUCIÓN; DERECHO PÚBLICO; ESTADO DE DERECHO; INSTITUCIÓN; LEVIATÁN; MUNICIPIO; NATURALEZA JURÍDICA; PODER; POTESTAD.

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a) Necesidad y límites de la institucionalización del Estado.

Todos tenemos una idea razonablemente aproximada de lo que es el Estado de Derecho; es el del principio de legalidad y del imperio de la ley; es el del sometimiento del Poder público a la lógica y la fuerza del Derecho; es, en fin, el del gobierno de las leyes y no de los hombres. Lo que quizás no tengamos tan claro es que el Estado es una organización, no una institución, y que esto no puede dejar de tener efectos. Pensemos un poco en ello.

El Estado Moderno es una organización creada para un fin muy específico: asumir en exclusiva el poder soberano. Surgió cuando un monarca o emperador reunió los medios necesarios (territorio, población, ejército, impuestos…) para declararse soberano y necesitó buenas reglas para gobernar su reino; como las instituciones disponían de ellas (recuérdese que son esencialmente reglas de comportamiento), parecía lógico que el Estado se “institucionalizase”.

A lo largo de la historia se probaron distintos modelos de Estado. Desde el estamental, superador del feudalismo (el de los tres estamentos: nobleza, clero y estado llano), pasando por el absolutista (el del “Estado soy yo”), el despotismo ilustrado (el de “todo para el pueblo, pero sin el pueblo”) y otros, diversas fórmulas fueron puestas a prueba, hasta que el Estado de Derecho se reveló el más favorable al desarrollo de las libertades y el progreso de la civilización. En concreto, esto sucedió con el Estado “liberal” de Derecho, lo que suscitó un gran interrogante: ¿deberíamos dar un paso más y convertir este tipo de Estado en una gran institución? A primera vista, un andamiaje general “tipo institución” ofrecía grandes ventajas, por la ordenación social espontánea que comportaría; y el auge de las democracias liberales desde el s. XVIII señalaba este camino.

No fueron sólo las democracias liberales las que trataron de institucionalizarse; lo hicieron también los regímenes totalitarios y dictatoriales. Napoleón en Francia y Franco en España se interesaron especialmente en ello; de hecho, la Ley Orgánica del Estado franquista (1967), proclamaba que “El Estado español, constituido en Reino, es la suprema institución de la comunidad nacional” (art. 1). Obviamente, estas falsas “institucionalizaciones” se hacían para la galería.

La institucionalización total del Estado nunca llegó a completarse. Se hizo parcialmente, desde luego; el Estado de Derecho, con su constante búsqueda de “ley y orden” fue incorporando a su armazón una institución tras otra; las docentes, las sanitarias, las asistenciales, las culturales etc., emprendieron pronto ese camino. Pero la decidida orientación de este tipo de Estado hacia la expansión al máximo de su poder le impidió llevar la institucionalización más allá de un cierto punto. Los Estados de Derecho, como sus precedentes absolutistas o ilustrados, también competían entre sí, por lo que no iban a renunciar a tener más poder mientras sus rivales continuasen incrementándolo; en cuanto institucionalizarse significa “autolimitarse”, este proceso quedó automáticamente vetado.

Lo que los dirigentes estatales querían era aumentar su dominio sobre los recursos de la sociedad, incluido el orden jurídico y los recursos humanos, para competir entre sí. La aparición del Estado “social” de Derecho, reforzó este curso de acción. Con lo cual desapareció el impulso hacia la institucionalización y se reforzó la organización del Estado como instrumento de dominación.

Las instituciones -insisto en ello- no son ni pueden ser meras organizaciones instrumentales de ningún tipo de dominación. Tienen una función muy especial: dar fluidez a la sociabilidad humana, y sólo son concebibles a su servicio. La confianza y cooperación interpersonal que aportan desaparecería si sirvieran a otros fines. Y los patrones de comportamiento que están llamadas a crear resultarían deformados por las nuevas prioridades.

El problema estriba en que el Estado tiene una pluralidad de fines intrínseca y en que la selección y priorización de estos fines son decisiones políticas, con potencial de alcanzar incluso a su propio armazón institucional. Es más, una de las misiones del Estado de Derecho es abrir vías jurídicas para lograr cambios institucionales. Por eso nunca podremos ver al Estado como una enorme y única institución, plena y cerrada sobre sí misma. Sencillamente, porque no puede serlo. La vida social requiere instituciones distintas del Estado; y éstas, a su vez, deben poder reformarse y evolucionar a medida que se desarrollan. Si nos enredamos en la institucionalización del Estado hasta sus últimas consecuencias, acabaremos llamando institución a algo que no lo es, y dejaremos sin ataduras el inmenso poder de la maquinaria estatal, en un interminable juego de dominación mutua imposible de equilibrar.

 

b) El caso del municipio. Su autonomía institucional.

Entre las instituciones locales, el municipio brilla con luz propia. Es anterior al Estado moderno y sus autoridades se han ganado nuestro respeto a lo largo de la Historia. Su normativización hoy día es muy alta, declarando solemnemente la Ley de Bases del Régimen Local que “los Municipios institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de sus correspondientes colectividades” (art. 1º). ¿Qué quiere decir esto?

Sencillamente, que hay que respetarlos como auténticas instituciones, anteriores incluso a las leyes que los regulan. De hecho, el preámbulo de esta ley, tras afirmar su “excepcional valor institucional”, agrega:

“Las instituciones que conforman el régimen local, además de su importancia intrínseca, […] poseen extraordinaria densidad histórica; cuentan con un pasado multisecular susceptible por sí solo de proporcionar valiosas enseñanzas y de orientar el pulso del legislador”.

Es este punto debemos preguntarnos cuánto hay de verdad en ello. Y la respuesta es clara: la densidad histórica -institucional- de nuestros municipios es innegable. Las comunidades locales que los formaron inicialmente preexistieron incluso al Derecho Romano, que mantuvo sus propias formas de gobierno tradicionales mediante el pago de un impuesto (“munus scipiendi”; de ahí “municipio”). Los reyes godos lo aceptaron así y, tras la llegada del Islam, en la península ibérica se dio una dualidad de tipos: el cristiano y el musulmán.

Con la reconquista, se difundió el modelo del concejo castellano, dotado de autogobierno, con sus funciones y autoridades características, incluidas algunas incrustaciones islámicas (la palabra “alcalde” es de origen árabe). A lo cual se añadió una creciente variedad de fueros y privilegios otorgados a lo largo del tiempo.

La nueva planta de municipios y provincias de Javier de Burgos (1833) puso fin a la diversidad e impulsó la política local en España, aunque un tanto contaminada por el caciquismo y los “burgos podridos” de la época. Para hacer la historia corta, baste decir que a lo largo de los siglos XIX y XX, el carácter institucional de nuestros municipios no sólo no se debilitó, sino que se reforzó, hasta llegar al régimen de la Constitución de 1978 hoy vigente. En este régimen, la autonomía municipal está protegida por la técnica de la “garantía institucional”, desarrollada por el constitucionalismo alemán como refuerzo del carácter institucional del municipio, en cuyos detalles no podemos a entrar.

Me remito a los trabajos sobre esta materia de mis compañeros de profesión Alfredo Gallego Anabitarte y Luciano Parejo Afonso, fácilmente localizables en Internet. A modo de resumen puede consultarse, entre otros, Cidoncha, Garantía institucional, dimensión institucional y derecho fundamental. Balance jurisprudencial. UNED Teoría y realidad Constitucional nº 23, 2009, pgs. 149 y ss.

En conclusión, los municipios gozan en España de un autogobierno sólidamente asentado sobre su innegable carácter de institución secular, que pueden ejercer incluso frente al Estado. Este es su lado positivo; en el negativo, figura su sometimiento a intereses ajenos a través de la maquinaria de los partidos y los problemas de los “micromunicipios” o las “áreas metropolitanas”, cuestiones de ordenación territorial que quedan ya fuera de nuestro estudio.

Cuanto queda dicho apenas roza la riquísima vida política y social promovida por las instituciones locales que aparece continuamente en los medios de comunicación. P.ej., estos días se habla mucho de los “remanentes de tesorería municipal”, congelados por la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2012, que el 2018 superaban los 15.000 millones de euros. Se trata de unos fondos que hay que desbloquear, en lo que han intervenido hasta ahora: el Gobierno de España (aprobó un Real Decreto-ley), la Federación Española de Municipios y Provincias (lo aceptó por el voto de calidad de su presidente) el Congreso de los Diputados (le negó la convalidación), los partidos políticos (tratan de conseguir pactos) y numerosos alcaldes (mostrando la opinión de su institución y/o partido). La cuestión permanece sin resolver, lo que no parece muy razonable.

 

c) Apunte sobre las potestades y el autogobierno de las instituciones.

Al repasar la situación del municipio han surgido dos notas susceptibles de extensión a las demás instituciones: la primera, los poderes jurídicos de que dispone; y, la segunda, su autogobierno. Veámoslas separadamente.

c,1. Las potestades. La legislación del régimen local resume los poderes básicos de las Administraciones locales diciendo que ejercerán como mínimo:

a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización; b) las potestades tributaria y financiera; c) la potestad de programación y planificación; d) las potestades expropiatorias y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes; e) la presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos; f) las potestades de ejecución forzosa y sancionadora; y g) la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos (art. 4 LRBRL).

En resumidas cuentas, se trata de ejercer como propias diversas potestades. Naturalmente, las mencionadas no son directamente transmisibles a otras instituciones, que tendrán las suyas; pero este precepto hace pensar que “institución” y “potestad” son conceptos que van necesariamente juntos. ¿Es así?

Las potestades son un particular poder jurídico caracterizado por ser: a) “funcional”, para tareas concretas; b) “en favor de intereses ajenos” a los de su titular; y c) con “obligación de ejercicio” cuando dichos intereses lo exigen (concepto de poder/deber; piénsese en la patria potestad). Por su naturaleza son muy adecuadas a las necesidades institucionales, por lo que la respuesta a la pregunta formulada es afirmativa, y aplicable a la amplia diversidad de instituciones y potestades existentes.

Sobre estas “dosis medidas de poder juridificado” pueden consultarse, a nivel de referencia general, mis “Fundamentos de Derecho Público” (cit), pgs. 39-40; y, a nivel específico, la pequeña monografía sobre “Las potestades administrativas” (Tecnos, Madrid, 1986, 255 pgs.) o el artículo “Potestades administrativas y poderes constitucionales: en torno al proceso de juridificación del poder”, (REDA n.º 38, 1983), de las que también soy autor y que espero sean todavía útiles pese a su edad.

c,2) El autogobierno. La autonomía de las Entidades territoriales españolas está solemnemente reconocida en la Constitución de 1978 con el siguiente texto:

“El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Dejemos a un lado por el momento la diferencia entre autonomía y autogobierno. Lo que debe importarnos es que la gobernación autónoma es una potestad compartida “ex constitutione” por todas las entidades territoriales; y no solo eso; las grandes instituciones del Estado, como las Cámaras parlamentarias (art. 72 C.E) o los Tribunales de Justicia (art. 117 C.E.), e incluso algunas instituciones singulares, como la Universidad (art. 27,10 C.E.) tienen también su autonomía/autogobierno reconocidos en nuestra Carta Magna.

Este reconocimiento es la piedra angular del modo en que las instituciones asimiladas o creadas por el Estado se relacionan con él. Dado que la Constitución es la cúspide del ordenamiento jurídico, las grandes instituciones públicas deben encontrar en ella el fundamento y el límite de sus poderes; es más, lo que se conoce como el “bloque de la constitucionalidad” (incluye tratados internacionales sobre derechos fundamentales y decisiones competenciales de los Estatutos de Autonomía”) contiene no solo normas, sino también principios y reglas interpretativas de la autonomía/autogobierno de las instituciones que de un modo u otro han pasado a ser piezas de su armazón.

Si esto es así en las instituciones incorporadas al Estado, con mayor razón sucederá en las que no lo están. Los colegios profesionales, las reales academias, las fundaciones culturales y tantas otras deben poder rechazar las injerencias estatales en las áreas de acción que les son propias. A nivel superficial, esto es fácil de aceptar, pero a nivel técnico político-jurídico ya no lo es tanto, dados los matices del corporativismo en que prudentemente no entraré.

El tema del corporativismo tiene muchas ramificaciones. De una parte, el totalitarismo fascista lo usó para fortalecer su régimen; de otra parte, toda corporación dotada de poder público tiende a usarlo de modo exclusivo y excluyente; y aún cabe añadir que las instituciones públicas “corporativas”, por el gran peso que en ellas tiene el factor humano, son susceptibles a pérdidas de objetividad notorias. Otra cosa sucede con las corporaciones privadas, sobre todo las de carácter empresarial y comercial, que solo necesitan atender a sus fines corporativos, aunque, precisamente por ello, suelen ser acusadas de un comportamiento capitalista inmoderado.

Tanto la autonomía como el autogobierno se resuelven en última instancia en un núcleo duro de competencias reconocible con más o menos facilidad. En el caso de las instituciones, este núcleo se concreta en sus dos misiones básicas de:

• Crear un ámbito de iniciativa personal para ciudadanos y agentes sociales, protegido frente a terceros y el Estado, de forma que en él brote la cooperación e interacción positiva que es el objetivo final.

• Aportar restricciones e incentivos específicos para que esta iniciativa se ejerza en sentido beneficioso para la comunidad.

Estas misiones son irrenunciables para las instituciones que han de responsabilizarse de ellas. Así resulta del carácter de “poder totalmente juridificado” de las potestades que ejercen. El hecho de que algunas -cada vez más- instituciones se hayan transformado en piezas del Estado no debe obstaculizar, y mucho menos impedir, su cumplimiento. Ya lo veremos más despacio. Antes debo añadir unas palabras sobre lo que he venido denominando el “encaje” de las instituciones en el armazón del Estado.

Podemos visualizar el armazón de Estado como el chasis o bastidor de cualquier maquinaria, al cual se van uniendo las diversas piezas que la hacen funcionar. A medida que ésta se hace más compleja, aquél es más difícil de reconocer. En el caso del Estado, su armazón no sólo es difícil de observar; es incluso difícil de imaginar; no obstante, existe. Su tablero de diseño es la Historia y sus planos se refieren a comportamientos humanos. Los del Estado de Derecho están bastante asentados, y el ordenamiento jurídico superior posee puntos de anclaje suficientes para la incorporación de instituciones sin detrimento de su identidad, potestades y autonomía características.

Tomemos como ejemplo el caso de los automóviles. Su chasis era fácilmente perceptible en los que se fabricaban hace sesenta u ochenta años, consistente en un sistema de vigas que soportaban y unían entre sí el motor, la transmisión y las ruedas con los mecanismos de suspensión, dirección y frenado, para obtener un conjunto funcional sobre el que se colocaba la carrocería y los asientos; en los que se fabrican hoy, dotados de carrocería autoportante, tal percepción es más difícil, ya que, además, muchas piezas actúan ahora de sostén de otras, lo que ahorra peso, da robustez y reduce los daños en caso de accidente.

En la ingeniería social del Estado contemporáneo sucede algo parecido: unas instituciones sostienen a otras y todas ellas sostienen el Estado que, a su vez, las tiene incorporadas a su armazón. La propiedad sostiene los contratos y los contratos sostienen los mercados; el Estado cuenta con las instituciones y las instituciones cuentan con el Estado; y así sucesivamente. A veces, una cierta ligereza en el uso del lenguaje puede confundirnos, p.ej. cuando denominamos “institución” a cualquier organización o persona mínimamente notorias, pero no llega a impedir que, si la buscamos, la lógica institucional aparezca.

Visto así, el encaje de las instituciones en el Estado de Derecho, aun siendo complejo, deja de ser problemático. Estado de Derecho e instituciones nacieron para juntarse. Ahora bien; la experiencia enseña que las instituciones se degradan y los Estados se extralimitan. Problemas como el de los “remanentes de tesorería” municipales referido en el epígrafe dedicado al municipio se suscitarán de continuo, y los observatorios de la dinámica institucional en todo el mundo encontrarán fácilmente disfunciones que criticar y defectos que apuntar. Por ello me atreveré a hacer ahora una recomendación: en lugar de centrar la atención en el modo concreto de encaje de las “piezas” institucionales en el armazón del Estado, hagámoslo en la coherencia interna de las instituciones.

Entiéndase lo que quiero decir. Si es cierto, como creo, que las piezas bien construidas siempre encuentran acomodo en un buen mecanismo, en el caso de las instituciones también debe serlo. Adviértase que las instituciones tradicionales incluso tienen capacidad y medios para autodefinir su papel como piezas del Estado; en tal situación, nuestra mayor preocupación debe ser conseguir “buenas instituciones” y no “buenos sistemas formales de integración”, puesto que, obtenido lo primero, lo segundo se dará por añadidura.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

2 comentarios
  1. Alfonso
    Alfonso Dice:

    Estas reflexiones son necesarias, porque en muchas ocasiones olvidamos el pensamiento teórico básico en favor de analizar elementos demasiado concretos del sistema. Los cimientos son necesarios en cualquier ámbito del conocimiento.
    Quisiera aportar algo en el punto en que nos encontramos. En el primer capítulo se recoge que la distinción entre instituciones y organizaciones no siempre resulta sencilla. En este sentido, en el capítulo 2 se habla del municipio como institución y del ejercicio de potestades y del autogobierno por parte de dicha institución. Sin embargo, si la institución, como se apunta en el capítulo primero, es un conjunto de reglas, no resulta posible que por una creación intelectual abstracta se ejerzan potestades o se pueda hablar de autogobierno; estas características parecen ser más apropiadas para una organización (que también es una creación intelectual).
    De hecho, en el capítulo primero se recoge la definición de institución por el diccionario de la Real Academia, y allí se hace referencia en varias ocasiones a “organización”, “organismo” y “órgano”, es decir, una organización también es una institución.
    Tal vez lo que suceda es que el término “institución” tenga diversos significados (con un mismo significante), y pueda referirse tanto a un conjunto de reglas como a una organización. No obstante, la definición que se recoge de North “las instituciones son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana”, en el capítulo primero, integraría ambos significados, la institución como conjunto de reglas y como organización. Aún así, pienso que el término “institución” tiene ese doble significado, y que será el contexto el que aclarará dicho significado, como sucede cuando se habla de “propiedad” (como regla) y de “municipio” (como organización).
    Un cordial saludo.

    • Juan Miguel de la Cuétara
      Juan Miguel de la Cuétara Dice:

      Respondo a Alfonso sobre la diferencia “organización-institución”
      Muy interesante la observación, que toca un punto álgido: si las instituciones no son organizaciones no pueden tener cuerpo, ni personalidad jurídica, ni, por lo mismo, ser titulares de potestades. Esta cuestión me viene preocupando desde hace tiempo. El problema es que, si las vemos como organizaciones adquieren un carácter voluntarista y una libertad de fines, que no casan con el concepto ideal de “institución”, sobre todo las de construcción ancestral, tradicional o consuetudinaria.
      Para salir del “impasse”, por mi parte arranco de lo siguiente: las instituciones tienen una función muy especial, dar fluidez a la sociabilidad humana, y sólo son concebibles a su servicio; la confianza y cooperación interpersonal que aportan desaparecería si sirvieran a otros fines. Ello me obliga a diferenciarlas de las organizaciones, que son estructuras esencialmente finalistas. La Justicia, desde luego tiene una organización; pero la “cosa juzgada de las sentencias” necesita una legitimidad adicional que la organización por sí sola no puede darle. Nuestra Universidad también tiene su organización; pero su capacidad para subsistir a lo largo de los siglos no la obtiene de ella. Y es una experiencia común que las reformas organizativas de las Administraciones públicas muy pocas veces consiguen la deseada mejora institucional.
      En el capítulo 3º, al hablar de los componentes de las instituciones (personas, normas, ideas) tendremos ocasión de observar como los dos primeros tienen una dimensión organizativa innegable; pero el tercero se resiste a ser aprisionado en cualquier tipo de rigidez organicista. Y en el cuarto, lo que he denominado “el auténtico sentido de las instituciones” deberá aportar algo de luz al tema aquí tratado. Sugiero retomar este tema al hilo de las conclusiones de la primera parte que acompañarán a este capítulo.
      Con mi agradecimiento por su interesante aportación, cordialmente. JM Cuétara.

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