Capítulo 4.- Claves de comprensión

Confieso que he dudado un tanto antes de redactar este capítulo. Estamos todavía en la introducción a la materia y las auténticas claves las obtendremos al final. No obstante, me he puesto a ello en el afán de despertar una atención temprana del lector sobre tres puntos centrales de la dinámica institucional.

  • El primero es el equilibrio que en ella mantienen la Política y el Derecho. Una trae consigo dinamismo, confrontación y conflicto y el otro paz, orden y seguridad. Es un equilibrio central y necesario en toda sociedad civilizada.
  • El segundo es que el sentido primario de las instituciones procede de la cooperación que promueven, no de la subordinación que favorecen.
  • Y, el tercero es que su comprensión profunda nos exige tomar conciencia de sus fortalezas y debilidades, con los riesgos propios del proceso que las genera.

Estos tres puntos deben ser tomados como lo que son: unas ideas iniciales que dan sentido a lo que vendrá después. Cuando más adelante concretemos los aspectos cruciales de “un Estado constructor/acaparador de instituciones” o de las “exigencias de la “lógica institucional” el bagaje adquirido en esta primera parte dará sus mejores frutos.

* * * * * * *

PALABRAS CLAVE: AMENAZAS; CONFRONTACIÓN; COOPERACIÓN; DERECHO; INSTITUCIÓN; ESTADO; FORTALEZAS; HISTORIA; PODER; POLÍTICA.

* * * * * * *

a) Doble dinámica “política” y “jurídica”. Un equilibrio necesario.

Las instituciones no pueden entenderse sin una buena comprensión de las dos fuerzas sociales que las impulsan: la Política y el Derecho. La primera aporta la “voluntad” de mejorar la sociedad y adaptarla a los cambios que precisa; y, la segunda, “somete a normas” la forma de hacerlo. Sobre esta combinación se basan tanto el Estado de Derecho contemporáneo como sus instituciones asimiladas.

 

Dos fuerzas sociales

Al verlas operar, observamos que la política es proclive a entrar en un dañino círculo vicioso de “confrontación-colisión-conflicto“, inductor de agresividad y violencia. Es el precio a pagar por la dinamización social. Junto a ello, el sometimiento a normas jurídicas de la actividad social permite mantener la convivencia, de modo que las discrepancias no se conviertan en odios y que la dialéctica “amigo-enemigo” no llegue a producir sus peores efectos.

Hoy día, una de las primeras tareas de las instituciones consiste en suavizar, a través de la técnica jurídica y la dinámica institucional, las tensiones de la actividad política. Su relevancia deriva de la creciente complejidad de la sociedad en la que actúan. Personalmente -como he hecho aquí- acostumbro a decir que las instituciones civilizan el Estado, “domestican” el poder público y hacen viable la convivencia. Es una imagen que encuentro muy gráfica para mostrar la forma en que las instituciones amortiguan la tendencia al conflicto siempre acechante en la actividad política, que trataré de resumir en un par de párrafos.

 

El ciclo “confrontación-colisión-conflicto” de la política

La confrontación es inherente a la política. En ella se lucha por el poder, esto es, por forzar la voluntad del adversario para imponer la propia, de forma que sea la nuestra y no otra la que construya la voluntad colectiva. El debate político es en lo esencial confrontación de voluntades. Nada de malo hay en ello, en tanto los contendientes acepten una cierta “ritualización” o moderación de sus enfrentamientos; pero, lo mismo que los seres humanos tenemos una tendencia natural a la cooperación “intra-grupo“, también la tenemos a la confrontación “entre grupos“, y la política es campo abonado para esto último, es decir, para la inducción de colisiones.

Cada colisión es una chispa que enciende unos ánimos propensos al enfrentamiento. Como cualquiera sabe, la política es una actividad eminentemente pasional. Los conflictos políticos entran fácilmente en una senda destructiva que impide, primero, la cooperación, y, después, la convivencia, entre seres humanos aparentemente razonables. En España lo hemos comprobado en numerosas ocasiones entre los años 2017 y 2020.

 

La dinámica institucional previene los conflictos

Ahí es donde entra en juego la “juridificación del poder” con la conversión del poder político en potestades que, puestas en manos de instituciones, garantizan la pervivencia de la civilización. Pero no nos engañemos: por muy densa que sea, la actividad de las instituciones estatales no es, como las murallas de una ciudad, algo sólido e inmutable; es más bien como un río caudaloso que protege a la ciudad con su corriente, aunque tenga variaciones estacionales, crecidas, sequías o heladas que disminuyen su protección. Y, lo mismo que los responsables de la ciudad han de mantener prudentemente estable la fuerza de la corriente con las correspondientes obras hidráulicas, así también los dirigentes de la sociedad han de mostrar la misma prudencia y estabilizar la pasión política y la evolución social mediante los marcos institucionales adecuados.

 

Un fenómeno preocupante

Ignoro la causa, pero en mi vida profesional he percibido repetidas veces un fenómeno preocupante: los habitantes de los países desarrollados tendemos a creer que el Estado democrático nos viene dado y se sostiene por sí mismo, al tiempo que nos permitimos el lujo de debilitar frívolamente sus instituciones. Eso es totalmente erróneo. La degradación de las instituciones públicas agrieta el Estado. Su “politización” fraudulenta también lo hace. Por eso sostengo que una mínima conciencia de la necesidad de preservar las instituciones que nos hacen civilizados exige el cuidadoso mantenimiento del equilibrio entre Política y Derecho al que ahora me refiero.

 

Un equilibrio necesario

Precisamente por los efectos que podría causar cualquier desequilibrio presento como primera clave de comprensión el existente entre la Política y el Derecho. Se trata de que ni la dinámica política, con su propensión a radicalizar los conflictos, ni la jurídica, con su conservadurismo innato, predominen una sobre otra, y sigan equilibradas en una sociedad diversa, plural, creativa y libre.

 

b) Cooperación. El auténtico sentido de las instituciones

 

El mundo ancestral

En las sociedades primitivas las instituciones ancestrales (la familia, el clan, el consejo de ancianos, los brujos o chamanes, etc) concretaban la innata tendencia a la cooperación de los seres humanos. Su eficacia está demostrada por su conservación todavía hoy en pequeños grupos aborígenes de vida selvática. Frente a lo cual cabría pensar que, con la civilización, esta tendencia primaria a la cooperación perdería todo su sentido; las sofisticadas sociedades avanzadas parecen precisar otros cimientos más elaborados. Lo cual estaría profundamente equivocado. La cooperación que permitió cultivar la tierra y domesticar animales en el neolítico sigue siendo necesaria para mantener el Estado de Derecho frente a los desafíos de la posmodernidad y la globalización.

Adviértase que estos desafíos tienen un importante componente emocional, que alcanza zonas “primitivas” de nuestro cerebro; es en estas zonas donde radica nuestra capacidad de diferenciar entre “nosotros” y “ellos” y donde se activó hace decenas de miles de años nuestra tendencia a cooperar con los primeros y a desconfiar de los segundos.

 

Cooperación “intra-grupo”

Las instituciones de las sociedades avanzadas, hoy igual que ayer, son causa y resultado del éxito de la cooperación “intra-grupo”. Las instituciones de hoy, como las de ayer, combaten la agresividad social del mismo modo: apaciguando a los caudillos impetuosos, corrigiendo el impulso de las tribus excesivamente guerreras, o mostrando que la esclavización de otros lleva -literalmente- al hambre y penuria generalizadas.

 

Cooperación “entre grupos”

En la cooperación entre grupos, las cosas son más complicadas, pero esta tendencia también existe. Desde luego, las libertades públicas y de empresa, asociación, contratación, etc. garantizan la formación de grupos de todo tipo, con muy pocas excepciones (las sociedades secretas, p.ej. o los grupos terroristas, están prohibidos). Y, desde luego también, la cooperación entre instituciones es algo ínsito en la entraña misma del Estado de Derecho.

A nadie se le oculta que las relaciones de cooperación se oponen directamente a las de dominación dentro de los grupos humanos. Esta oposición es muy relevante para captar la acción de los marcos institucionales en vigor sobre los subgrupos detentadores del poder y debe ser bien entendida. Por eso la incluyo aquí, entre las “claves de comprensión” buscadas.

 

Comunidades de aguas

Como ejemplo de instituciones dedicadas a organizar la cooperación entre personas y grupos pueden tomarse las comunidades de aguas. La humanidad viene realizando obras hidráulicas desde hace milenos, y hoy estas comunidades son unas de las más conspicuas instituciones estatales. Elinor Omstron recibió el premio Nobel de Economía por sus trabajos sobre comunidades de aguas y su libro “Comprender la diversidad institucional” (trad. esp. KRK ediciones, Oviedo 2013, 757 pgs) contiene un buen resumen de sus hallazgos.

La cooperación en la explotación común de manantiales, pozos o ríos es antiquísima. También lo es la construcción conjunta de presas, canales y acueductos, o la gestión unitaria de tomaderos, acequias o regadíos. Los conocimientos hidrogeológicos son, sin duda, muy importantes para todo ello; pero la misma o mayor importancia tienen todas y cada una de las instituciones que lo hacen posible.

 

Socialización

Otro ejemplo, ahora de mayor alcance, es el servicio que dan todas las instituciones, ancestrales, tradicionales y modernas, a la socialización de los seres humanos. Todos sabemos que la mayor parte de nuestra socialización se produce en nuestra infancia y primera juventud y que procede básicamente de la familia y la escuela. Ciertamente, desde la aparición de la televisión e Internet, se han abierto otros canales de gran capacidad; pero, ciertamente también, nuestra adquisición del lenguaje y primeras habilidades sociales se produce abrumadoramente en el seno del grupo familiar y en las instituciones educativas durante nuestros primeros años de vida..

Me permitiré utilizarlas para señalar un efecto de gran interés: el hecho de que el Estado tenga actualmente una gran presencia en ellas no impide que continúen desempeñando su función socializadora tradicional; en otras palabras: su integración en el Estado, o la gran penetración de éste en las instituciones educativas, no llega a afectar a sus características esenciales.

¡Mucho han cambiado la familia y la escuela en el último siglo! Pero lo que no ha cambiado es la función socializadora de ambas. No solo la continúan desempeñando, sino lo hacen de la forma cooperativa que es connatural a su ser. En las tareas escolares, en las salidas a hacer trabajos de campo, en los esfuerzos para combatir la pandemia del Covid-19 en las escuelas… la cooperación está omnipresente; la función socializadora de la familia no necesita ejemplos.

 

Socializar es enseñar/aprender a cooperar

Socializar significa enseñar a cooperar; las instituciones educativas de hoy y de ayer tienen en la cooperación una de sus principales razones de ser. Sus responsables no deben olvidar nunca este sencillo hecho: su misión es promover la cooperación, no la dominación de una persona o grupo sobre los demás.

Hoy poca gente lo sabe, pero hubo un tiempo en que la expresión “institucionalizar” se aplicaba a la incapacitación de algunas personas que, tras haber estado un tiempo recluidas en un hospital, un asilo, un horfelinato o un manicomio, habían quedado “institucionalizados” y eran incapaces de volver por sí solos a la vida normal.

En fin, comerciar es, también, una forma de cooperar; la justicia nos obliga a cooperar en la persecución de delincuentes; la democracia implica múltiples formas de cooperación etc. Por eso las instituciones comerciales, culturales, jurídicas y políticas consiguen la adhesión popular; porque facilitan a la gente modos sencillos y eficaces de cooperar en beneficio mutuo. Me he permitido enfatizarlo, ante el peligro de que los Estados actuales opten por el dominio proporcionado por su aparato frente a la cooperación facilitadas por sus instituciones.

 

Órdenes normativos de general aceptación

El auténtico sentido de las instituciones se percibe claramente en los órdenes espontáneos que generan, surgidos a partir del reconocimiento consciente o inconsciente de su utilidad social. Ni que decirlo tiene, todos ellos incorporan una forma u otra de cooperación. Neil Maccormick, en su obra “Instituciones de Derecho” (trad. esp. Pons, Madrid, 2011, pgs. 39 y ss.). lo explicó con toda sencillez usando como ejemplo la formación de colas.

 

La formación de colas

Una observación muy común es la colocación de las personas una detrás de otra cuando se está esperando algo: la llegada de un autobús, que te atiendan en un mercado, o entrar en algún museo. La cola puede formarse de muchas formas: por observación del comportamiento ajeno, por indicaciones de algún responsable, o mediante algún sistema de dispensación de turnos; en todo caso, la regla es siempre la misma: quien llega antes ocupa el primer lugar disponible.

A primera vista es claro que quienes forman cola cooperan para evitar cualquier tipo de tumulto o desorden durante la espera. Pero, mirando más allá, encontramos que el régimen de colas promueve una importante virtud social: la previsión. Premia a quien es capaz de prepararse anticipadamente para obtener un buen puesto, con independencia de su corpulencia y fuerza física.

Aún se puede decir más: la cola ante la caja del supermercado crea un orden de la misma naturaleza que el acceso a viviendas de protección oficial por fecha de solicitud, o a licitaciones de obras de millones de euros, para el supuesto de igualdad de méritos.

Maccormick nos explica que tanto la simple aceptación de las normas que establecen turnos, como la creación y puesta en funcionamiento de estas mismas normas, generan unos “órdenes normativos institucionalizados” de gran valor para la comunidad. Estos órdenes normativos desempeñan un papel central en la dinámica institucional, y, por lo mismo, en el desarrollo de la civilización.

 

c) Fortalezas y debilidades. Esquema de situación.

Las instituciones tienen sus fortalezas y debilidades con las que afrontan amenazas y aprovechan oportunidades; aunque no sea usual, creo que será útil aportar aquí un bosquejo de análisis “DAFO” como clave de comprensión final.

 

Fortalezas

1ª. Legalidad. Al asentarse sobre leyes escritas, las instituciones aparecen recubiertas de la autoridad de la Ley.

2ª. Legitimidad. El reconocimiento general del carácter legítimo de las instituciones refuerza su propia autoridad.

3ª. Racionalidad. Su lógica interna facilita su aceptación por quienes se relacionan con ellas.

4ª. Utilidad social. Sostienen la convivencia y las interacciones intragrupo positivas.

5ª. Flexibilidad y plasticidad. Pueden adaptarse a circunstancias diversas a lo largo de su evolución.

 

Debilidades

1ª. Pueden ser puestas al servicio de intereses espurios. El factor humano es uno de sus puntos débiles.

2ª.- Se politizan fácilmente. Su componente jurídico puede ser manipulado desde dentro en favor de la dominación política.

3ª.- Pueden autobloquearse. La paralización de las instituciones es uno de sus desequilibrios más frecuentes.

4ª.- Tienden a fragmentarse. El mantenimiento de la integridad institucional exige un esfuerzo que no siempre se da.

 

Amenazas

1ª.- Desapego de la población. El desinterés de la población es el primer paso hacia su pérdida de legitimidad.

2ª) Populismo y demagogia. Los “antisistema” tienen en las instituciones su objeto de ataque preferido. La demagogia es su instrumento ideal.

3ª) Creencias tóxicas. El pensamiento líquido de la posmodernidad corroe la confianza en las instituciones.

4ª) Reformas constantes. Las instituciones necesitan estabilidad para mantener sus valores; las continuas reformas las destruyen.

5ª) Carencia de medios. Muchas instituciones languidecen y llegan a perecer al derivarse sus recursos hacia otros fines.

 

Oportunidades

1ª) Avance de las ciencias sociales. Cuanto más conocimiento tengamos de las instituciones, mejor funcionamiento y aceptabilidad tendrán.

2ª) Respuestas acertadas en caso de crisis. Su regular funcionamiento asienta las instituciones; su acierto en casos de crisis las refuerza.

3ª) Interiorización del espíritu institucional. La paz social exige respetar el espíritu, no la forma. siempre manipulable, de las normas institucionales.

4ª) Mantenimiento de la confianza. Las instituciones son imperfectas, pero funcionan; si, pese a todo, confiamos en ellas, podrán renovarse.

En este punto me gustaría añadir una breve nota sobre la principal fortaleza y la principal debilidad que observo en las instituciones españolas. En mi opinión, la mayor fortaleza de las instituciones radica en una adecuada combinación de racionalidad, flexibilidad y plasticidad, que mostraré someramente.

 

Racionalidad

Los seres humanos buscamos explicaciones para todo y, si no las tenemos, las inventamos; de ahí que hayamos tratado desde muy antiguo de encontrar el origen de nuestra sociabilidad. Entre mitos y leyendas, en algún momento nos reconocimos como creadores naturales de instituciones (véase el capítulo primero), constructos que pueden analizarse y comprenderse a la luz de la razón. Y en ello estamos. Las instituciones existen, los marcos institucionales tienen sentido y la razón da cuenta de todo ello. Ni el nihilismo, ni la acracia, ni el pensamiento posmoderno, ni la globalización, pueden obviar este hecho.

 

Flexibilidad

Ya habrá ocasión más adelante de tratarla en detalle; de momento me conformaré con afirmar que la flexibilidad debe formar parte necesariamente de la ecuación explicativa de la fortaleza institucional. Sin flexibilidad, ninguna institución podría llegar a consolidarse y durar lo suficiente para merecer tal nombre; sin ella, no alcanzaría nunca la credibilidad necesaria para perdurar, ni podríamos confiar en sus determinaciones; sin flexibilidad, en fin, las instituciones no podrían superar las pruebas que inexorablemente les presentará la realidad, ni evolucionar positivamente a partir de ellas.

 

Plasticidad

Este elemento es esencial para la articulación de las instituciones entre sí y con el aparato del Estado. Sin él, resultarían excesivamente sensibles a los choques y colisiones propios de la actividad política y serían demasiado rígidas para evolucionar y transformarse cuando fuera necesario. Adviértase que las instituciones al cumplir su cometido reciben constantemente presiones de todo tipo y que la mera flexibilidad no basta para amortiguarlas. Si se piensa en instituciones seculares con milenios de vida, como la familia, el matrimonio, los mercados o el dinero, se apreciará en todo su valor este elemento.

En cuanto a su principal debilidad, me temo que sea la facilidad con la que dejamos de creer en ellas. No es fácil saber cómo surgió, pero es evidente que esta tendencia existe. Es posible que, a la vista de la extensa y continua penetración de la política en las instituciones, estamos trasladando a éstas nuestra desconfianza hacia aquella. Sea como fuere, se trata de una debilidad grave, sobre todo cuando, como ahora mismo está sucediendo, los dirigentes y responsables de las instituciones son los primeros descreídos.

Burla burlando” -permítaseme parafrasear a Quevedo en su famoso soneto- hemos llegado al final de la primera parte. En el siguiente cuarteto -quiero decir, “bloque”- veremos algo de historia, al objeto de entender el nacimiento hace tres siglos del Estado Contemporáneo, antes de lanzarnos al estudio de su arquitectura institucional y del papel de las instituciones en su esquema general.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

2 comentarios
  1. Virginia Saldaña
    Virginia Saldaña Dice:

    Interesante documento que pone de manifiesto las grandes preocupaciones de la actualidad.
    Siempre es conveniente que juristas de trayectorias solventes pongan de manifiesto sus pensamientos en elementos tan pragmáticos como el que trae causa del presente artículo.

  2. Nuria Puentes
    Nuria Puentes Dice:

    Considero que las claves apuntadas por el autor en este capítulo del libro son muy acertadas.
    El Estado de Derecho se basa en las cooperaciones entre grupos, en oposición a la dominación de un grupo sobre el resto. En una sociedad tan diversa, como la actual, es necesaria esa cooperación entre grupos, ya que sigue existiendo esa diferenciación entre “nosotros” y “ellos” como apunta el autor.
    Las instituciones deben facilitar esas cooperaciones para que la vida en sociedad reporte beneficios para las personas, dado que en caso contrario éstas emperazarán a plantearse sus creencias sobre la necesidad de las mismas. Asimismo, si las instituciones dejasen de “ayudar a la sociedad”, perderían una de sus características más reseñables y explicada por el autor en capítulos anteriores. Esto, a su vez, llevaría al desapego, identificado como una amenaza de las instituciones en este capítulo de la obra.
    Uno de los problemas de las instituciones españolas, en los últimos años, es que las debilidades institucionales tienden a brillar más que sus fortalezas, pudiendo destacarse el factor humano como el principal causante de ese brillo. Igualmente, y como acertadamente apuntaba el autor, las crisis experimentadas llevan a la población a preguntarse si las respuestas de las insistituciones han sido correctas, posibilitando mayores distanciamientos entre la sociedad y las instituciones al perderse la confianza.

Los comentarios están desactivados.