CONCLUSIONES DE LA PRIMERA PARTE

 

Lo que hemos visto

En esta primera parte hemos aprendido que las instituciones son, a la vez:

  • Estructuras básicas de la sociedad y piezas del armazón del Estado.
  • Constructos intelectuales e instrumentos legales.
  • Soportes de la civilización y reguladoras de conductas.
  • Creadoras de confianza y necesitadas de confianza.
  • Canalizadoras de la sociabilidad y promotoras de la cooperación.

En resumidas cuentas, las hemos visto como un fenómeno eminentemente humano con muchas facetas, entre las que destaca su capacidad de sostener y dar fluidez a la convivencia dentro de los grupos humanos. Y, por supuesto, hemos reconocido su importancia, que va pareja a la del avance de nuestra sociedad.

 

Cuadro general

A lo largo de sus cuatro capítulos han ido apareciendo todo tipo de instituciones, algunas con mayor insistencia que otras. Entre las ancestrales, han destacado el lenguaje, el clan y la tribu; entre las tradicionales, la familia, el contrato y el comercio; y entre las modernas, la escuela, el municipio y la democracia representativa. En su conjunto, dibujan un cuadro general, en que las instituciones son unas estructuras sociales evolutivas que, a día de hoy, es decir, en el seno del Estado de Derecho, realizan las siguientes funciones:

Vistas con un enfoque amplio: (a) son unas herramientas sociales y/o piezas del armazón del Estado, que (b) domestican el poder, facilitan la cooperación y sostienen la convivencia, lo que hacen (c) mediante el Derecho;

Centrando el foco en su función relativa al Estado: (a) equilibran el poder político con la fuerza del Derecho, para (b) crear ámbitos de libertad en que los ciudadanos puedan cooperar libremente, (c) mediante restricciones e incentivos que crean conductas socialmente positivas (“comportamiento institucional”), que (d) sus dirigentes gestionan con amplios márgenes de autogobierno y/o autonomía.

 

Componentes

De sus componentes hemos comprobado, en primer lugar, que el factor humano es el más complicado de todos; en segundo término, que las normas por las que se rigen, además de mucho “Derecho escrito”, incorporan numerosas reglas informales que les dan su flexibilidad y plasticidad características; y. por último, que las instituciones se apoyan en una tupida red de valores, creencias y presunciones que constituyen su componente inmaterial de mayor relevancia.

 

Otras perspectivas

Todo lo dicho es compatible con otras formas de verlas, como las que las consideran “estructuras básicas del orden social”, “relaciones sociales cristalizadas en el tiempo”, o, simplemente, una “forma de referencia común a los órdenes normativos más importantes de una sociedad”.

 

El armazón institucional del Estado

Las instituciones pueden tener muchos orígenes: costumbres, organizaciones religiosas, personas filantrópicas, asociaciones de todo tipo y, por supuesto, el Estado. El Estado contemporáneo es un activo constructor/acaparador de instituciones, básicamente por dos razones: la primera, porque, al haber expandido enormemente su campo de acción, ha tenido que incorporar a su “armazón institucional” todas las que encontró en su camino, o creó “ex novo”; y, la segunda, porque, al haber acumulado así un gran poder, ahora pretende ocultar parte del mismo en dicho armazón. En lo esencial, se trata de que no se conviertan en rivales u oponentes a su autoridad; las cada vez mayores exigencias de “transparencia” del poder público tratan de combatir esta práctica.

 

Dos anotaciones y una observación

En este punto debe destacarse la existencia de un entendimiento general que identifica las instituciones con elevados niveles de autoridad y actividades de gran repercusión social. Este entendimiento exige a las instituciones una elevada trascendencia social, sobre todo a las que podemos denominar instituciones “estatales” o “estatalizadas”.

Lo anterior no debe hacernos olvidar la importancia de los “ordenes normativos espontáneos” que, como las comunidades de aguas o el régimen de colas referidos en el capítulo 4º, participan a pequeña escala de la naturaleza común a todas las instituciones. Al observarlos, podemos obtener datos valiosos sobre las “grandes” instituciones estales; p. ej., sobre las reglas informales que les dan vida.

En otro orden de cosas, en el capítulo 2º figura un pequeño texto que merece un lugar en estas conclusiones; el siguiente:

“[Las instituciones] tienen una función muy especial, dar fluidez a la sociabilidad humana, y sólo son concebibles a su servicio. La confianza y cooperación interpersonal que aportan desaparecería si sirvieran a otros fines”.

Estos dos simples párrafos ponen de relieve la necesidad de que las instituciones conserven su identidad y vida propia, incluso aunque aparentemente se estén disolviendo en nuestro poderoso Estado actual. Lo que, para mí, en los tiempos que corren, es en sí misma una conclusión importante.

 

Sobre las “claves de comprensión”

A modo de reflexión general, el capítulo final de la primera parte está dedicado a lo que he querido denominar “claves de comprensión” de las instituciones públicas. Como explico al presentarlo, se trata de despertar una atención temprana del lector sobre tres puntos centrales de la dinámica institucional:

  • El primero es el equilibrio que en ella mantienen la Política y el Derecho;
  • El segundo es que el sentido primario de las instituciones procede de la cooperación que promueven, no de la subordinación que favorecen; y,
  • El tercero es que su buena comprensión exige conocer sus fortalezas y debilidades y atender a su carácter fundamentalmente evolutivo.

En esta fase de conclusiones me reafirmo en el carácter central afirmado de los tres puntos expresados, que, en su conjunto, constituyen un sólido asiento para los estudios que han de seguir.

 

Puntos fuertes y débiles de las instituciones

Finalmente, en esta materia -un tanto especial- de las claves de comprensión me permitiré subrayar: (a) la idea de que la mayor fortaleza de las instituciones radica en la adecuada combinación de racionalidad, flexibilidad y plasticidad que alumbran espontáneamente, y (b) la de que su principal debilidad es la facilidad con la que estamos dejando de creer en ellas.

En el plan de trabajo de este libro electrónico dedico los dos últimos capítulos (19º y 20º) a un examen detallado de estas cuestiones, y en ellos habrá ocasión de debatirlas en profundidad; pero, como conclusión relativa a las claves que aquí interesan, quiero dejar constancia ahora de que ésta es una de las más relevantes.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo