¿Es constitucional la ley catalana que limita el precio de los alquileres? (II)

El pasado día 4 de octubre tuve ocasión de publicar en este blog un pequeño comentario sobre la constitucionalidad de la ley catalana de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de viviendas, en vigor desde finales de septiembre pasado, desde la exclusiva perspectiva de la distribución de competencias en nuestro Estado compuesto. Paso ahora a completar dicha reflexión con algunas ideas sobre la constitucionalidad de dicha ley desde la perspectiva de su contenido material (1), finalizando con algunas ideas sobre la aplicación práctica de la ley y su futura evaluación (2).

1) Como se recordará, esta ley catalana prevé una regulación por la que, salvando ahora numerosos detalles, en los contratos de alquiler de viviendas situadas en áreas declaradas formalmente de mercado tenso (sea ahora durante un año, DT 2ª,  por la propia ley, que incorpora un listado de decenas de municipios, y, en el futuro, por diversas Administraciones, habilitadas legalmente a ello, de acuerdo a ciertos requisitos legales)  la renta pactada en el contrato no podrá exceder, salvo en algunos supuestos, alguno de estos índices fijados administrativamente: el de referencia de precios de alquiler de la vivienda  o el  de garantía de competitividad (ver art. 7 Ley 2/2015), en este segundo caso si la vivienda ya hubiera sido arrendada en los últimos 5 años anteriores a la entrada en vigor de la Ley.

Desde el punto de vista del contenido de las medidas previstas, se podría reflexionar, por ejemplo, sobre el respeto o violación de la ley de varios derechos y principios constitucionales, como por ejemplo el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), incluido el legislador, el derecho de propiedad (art. 33 CE), o el principio de proporcionalidad (que el TC ha extraído del art. 1 CE, así STC 65/1986, como inherente al Estado de Derecho y deducible del valor Justicia), por ejemplo.

-En cuanto a la posible vulneración del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad, el Tribunal Constitucional en algunas ocasiones ha declarado inconstitucionales leyes por este motivo, a falta de una fundamentación y justificación racional, pero ha sido un control bastante excepcional (véase la STC 122/2016, en relación al ejercicio arbitrario de la potestad legislativa por el legislador balear). En el supuesto que nos ocupa, la racionalidad de la justificación legal contenida en el Preámbulo y en los antecedentes parlamentarios de la ley parece existir: intentadas y en marcha otras políticas públicas para generar vivienda asequible en el últimos años, la dramática situación existente, agravada por la pandemia de Covid-19, haría racional y justificado (se comparta o no la bondad de la regulación) intentar una medida como la expuesta.

-En cuanto al derecho de propiedad, se podría sostener que la ley supone una expropiación que afecta el derecho de propiedad de los arrendadores de las viviendas situadas en estas zonas declaradas de mercado tenso. Estaríamos ante una regulación expropiatoria, que no habría previsto la correspondiente indemnización, arte. 33.3 CE (regulatory taking, en terminología norteamericana). Ahora bien, hay que tener en cuenta el reconocimiento constitucional de la función social de la propiedad, que posibilita una delimitación del derecho de propiedad, prevista en el art. 33.2 CE y aceptada por nuestro Tribunal Constitucional (TC), tanto en el ámbito rural, con la muy conocida STC 37/1987, auténtico leading case en la materia, como en el urbano, con la menos mencionada pero muy relevante también STC 89/1994, que se sitúa en idéntica línea. Esta última sentencia señaló en relación con la LAU entonces vigente que:

“esta delimitación del derecho de propiedad encuentra una justificación en la proclamación del arte. 47 del Texto fundamental, que recoge el derecho a disfrutar de una vivienda y ordena a los poderes públicos que promuevan las condiciones para lo cual necesarias. Además, no puede olvidarse la relevancia que la continuidad del arrendamiento reviste para la protección de la estabilidad del domicilio familiar, y de la misma familia, en la línea del que se dispone en el art. 39.1 de la Constitución. Responde así a la función social de la propiedad inmobiliaria, sin vulneración constitucional, que el legislador establezca una limitación de esta propiedad que, sin suponer su vaciado o desfiguración, pueda contribuir (con mayor o menor fortuna, según las diferentes teorías económicas) a satisfacer un derecho constitucionalmente afirmado”

En la misma línea, estas delimitaciones han sido aceptadas también por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en repetidas ocasiones, señalando que la eliminación de lo que se considera por parte de los legisladores injusticias sociales es un ejemplo de las funciones de los poderes legislativos democráticos, concretando cómo en las sociedades modernas se considera a la vivienda como una necesidad primordial, la regulación de la cual no puede ser dejada totalmente en manos del mercado. Así, se pueden consultar las sentencia del TEDH Spadea y Scalabrino vs. Italia, sentencia de 28 de septiembre de 1995, y Mallacher y otros  vs. Austria, sentencia de 19 de diciembre de 1989, por ejemplo.

-Por otro lado, se podría cuestionar la proporcionalidad de la ley, desde la conocida perspectiva de los tres filtros utilizada por la jurisprudencia española y europea (adecuación, necesidad, proporcionalidad stricto sensu). En primer lugar, parece difícil negar que la ley persiga el interés general y que lo puede conseguir, dejando de lado ahora los costes que pueda generar y cómo se repartan éstos, lo que no es baladí, desde luego. En cuanto al filtro de necesidad, el legislador impone esta regulación habiendo ya ensayado previamente y desde hace años medidas menos restrictivas, que se han mostrado ineficaces ante el enorme problema existente. Y lo hace con la voluntad de obtener mayores beneficios sociales (más vivienda asequible no segregado en la ciudad, permitiendo la protección del emergente derecho a la ciudad ) que costes (reducción en su caso del lucro de los arrendadores, quienes se podría sostener que continúan obteniendo un fruto económico de su propiedad; véase lo que se dice más abajo sobre la sentencia Nobel del TEDH).

Así lo entendió el TC alemán en una sentencia de julio de 2019 respecto a una regulación alemana que limita los precios de alquileres, en la que mencionó la finalidad de luchar contra la segregación residencial, evitando una excesiva gentrificación y la generación de guetos urbanos, perjudiciales para la ciudad como sistema,  como una de las finalidades de interés general perseguidas por el legislador alemán, afirmando que “Es de interés público evitar el desplazamiento de los sectores económicamente más débiles de la población de las zonas donde la demanda de alojamiento residencial es alta”. La sentencia señaló, respecto de la regulación alemana, que “Los límites de renta son necesarios; no hay otros medios que, con certeza, sean igualmente eficaces a corto plazo. El legislador encontró un justo equilibrio entre los intereses legítimos de los propietarios y el bien común”.

Por su parte, el TEDH considera, como hemos visto,  que el legislador tiene un amplio margen de apreciación en la delimitación del derecho de propiedad reconocido en el artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, solo limitado, precisamente, por el principio de proporcionalidad y concretamente por la idea de balance justo (fair balance), que tiene que ser analizado caso por caso, para detectar si existe una eliminación del aprovechamiento económico del propietario.

Un caso en que se aplicó esta doctrina de forma clara es la sentencia del TEDH Nobel y otros vs. Holanda, de 2013, en la que ante la demanda de varios propietarios contra una regulación holandesa que limitaba el precio de los alquileres, el TEDH desestimó las reclamaciones, debido a las concretas circunstancias. Así, señaló que:

“36. Cualquier interferencia con la propiedad debe también satisfacer el requisito de la proporcionalidad. Cómo ha afirmado repetidamente el Tribunal, tiene que existir un equilibrio justo entre las exigencias del interés general de la comunidad y las exigencias de la protección de los derechos fundamentales del individuo, siente la busca de este equilibrio justo inherente al conjunto de la Convención. El equilibrio necesario no se conseguirá cuando la persona en cuestión lleve una carga individual y excesiva (ved Sporrong y Lönnroth c. Suecia, 23 de septiembre de 1982, §§ 69-74 Serie A n.º 52, y Brumărescu c. Rumanía [GC], n.º 28342/95, § 78, CEDH 1999-VII).

37. La preocupación para conseguir este equilibrio se refleja en la estructura del artículo 1 del Protocolo N.º 1 en su conjunto. Por consiguiente, en cada caso de presunta violación de este artículo, el Tribunal tiene que determinar si, en razón de la injerencia del Estado, la persona interesada tuvo que soportar una carga desproporcionada y excesiva (véanse los asuntos James y otros, antes citados; Mellacher y otras c. Austria, 19 de diciembre de 1989, § 48, serie A, N.º 169; y Spadea y Scalabrino c. Italia, sentencia de 28 de septiembre de 1995, § 33, serie A, N.º 315-B).
38. En los casos en cuestión, el Tribunal observa que no se ha demostrado que los solicitantes primero y tercero -que solo se basan en datos generales para fundamentar sus reclamaciones- no obtengan un beneficio decente de sus ingresos por concepto de alquiler. Lo que sí está claro es que estos solicitantes reciben niveles de alquiler muy superiores al nivel del impuesto sobre la propiedad que se cobra por los pisos, contrariamente a la situación en el caso Lindheim y otras c. Noruega (Ente. 13221/08 y 2139/10, § 129, 12 de junio de 2012). Además, no hay ninguna indicación que los ingresos por concepto de alquiler no cubran los gastos de mantenimiento y los impuestos necesarios, como en el caso de Hutten-Czapska (citado anteriormente). Tampoco hay otros indicios que lo primero y el tercero solicitando hayan tenido que soportar una carga desproporcionada y excesiva.
39. En cuanto al segundo demandante, se observa que, incluso suponiendo que el alquiler pagado por Y no cubra todos los gastos relacionados con la vivienda, no puede decirse que la decisión del Tribunal Regional haya sido desproporcionada. El solicitante compró el edificio de buena gana, consciente de la cuantía del alquiler que paga. Además, hay que suponer que una persona que compra un edificio para alquilarlo es consciente de las restricciones impuestas por el derecho interno en cuanto a la cuantía máxima del alquiler exigible por una determinada norma y los máximos aumentos anuales de alquiler permitidos. El Tribunal está de acuerdo con las autoridades nacionales que era responsabilidad del segundo solicitante incorporar este conocimiento en las negociaciones de precios cuando compró el edificio.
40. En estas circunstancias, el Tribunal considera que, teniendo en cuenta el amplio margen de apreciación concedido en los Estados contratantes para regular los problemas de la vivienda, el control del uso de la propiedad en los presentes casos puede considerarse justificado en el sentido del segundo párrafo del artículo 1 del Protocolo N.º 1 del Convenio”..

2) Ahora bien, fuera ya del ámbito jurídico, cosa diferente a la constitucionalidad de la ley es la cuestión de si esta es o no una ley acertada, en el sentido de que pueda contribuir a solucionar el problema de la falta de vivienda asequible con una afectación lo más razonable posible de las rentas de los arrendadores.

Como ya hemos dicho, no es este aspecto, de política legislativa o, directamente, de Política y de ideología, como hemos dicho repetidamente, el que nos interesa en este artículo. Sí que se puede señalar, al menos, que a pesar del ruido interesado, en uno u otro sentido, que pueda generarse, hay que reconocer que faltan todavía datos concluyentes sobre los impactos de las modernas regulaciones internacionales de contención de rentas.

Es verdad que algunas opciones legales podrían ser discutibles desde la óptica del equilibrio necesario entre necesidades diferentes de interés general  y la afectación de derechos de arrendatarios y propietarios arrendadores muy diversos, en situaciones que pueden ser muy distintas (en el primer caso, por ejemplo, diferencia entre arrendatarios con rentas altas y otros; en este último caso, por ejemplo, personas jurídicas, en su caso fondos de inversión, y personas físicas, que hayan comprado un único piso con hipoteca con fines diversas: complemento de pensión de jubilación, futuro salto de alquiler actual a esta propiedad, etc.).

Aunque la ley tiene en cuenta, en parte,  la renta de los arrendadores y arrendatarios, puede ser cuestionable si el umbral establecido ha sido el adecuado o si excluye en la realidad muchos supuestos, de un lado, y la razón para aplicar diferentes umbrales a las dos partes, de otro. Recordemos lo que dice el art. 6 de la ley, apartados 3 y 4: si  es arrendadora una persona física la unidad de convivencia de la cual tiene unos ingresos iguales o inferiores a 2,5 veces el indicador de renta de suficiencia de Cataluña, contando también las rentas de los arrendamientos, no es aplicable en este nuevo contrato el límite del precio de referencia para el alquiler de una vivienda de características análogas en el mismo entorno urbano, y le es aplicable únicamente como límite la renta consignada en el último contrato de arrendamiento, dando por sentado que, si la renta consignada en el último contrato de arrendamiento es inferior al precio de referencia correspondiente, la nueva renta se podrá incrementar hasta el mencionado precio de referencia.

Para hacernos una idea concreta de lo que estamos hablando, para el ejercicio 2020, la Ley de presupuestos de la Generalitat de Cataluña fija el valor del indicador de renta de suficiencia de Cataluña en 569,12 euros mensuales y 7.967,73 euros anuales.

Esto no es aplicable si los ingresos del arrendatario son iguales o inferiores a 3,5 veces el indicador de renta de suficiencia de Cataluña ponderado. Pero en cuanto a los arrendatarios por la parte de arriba, la ley se aplica también a los de alto nivel económico (¿pudiendo ser superior al del arrendador en determinados casos?) sin que haya ninguna matización al respeto, estableciéndose los límites aquí en la libertad contractual de igual manera.

No se ha aplicado aquí la idea que subyace en la figura del gran tenedor, con regulación singular por sus características económicas,  incluida en previas leyes catalanas (y ahora regulada en el Decreto ley catalán 17/ 2019, como aquellas personas físicas, jurídicas o fondos de capital riesgo y de titulación de activos que sean titulares de más de 15 viviendas), pero en relación ahora a arrendatarios con rentas altas. Esa idea puede hallarse en el art. 4.2 segundo párrafo de la vigente LAU, cuando refuerza la libertad de pactos en relación con viviendas cuya ““superficie sea superior a 300 metros cuadrados o en los que la renta inicial en cómputo anual exceda de 5,5 veces el salario mínimo interprofesional en cómputo anual y el arrendamiento corresponda a la totalidad de la vivienda”.

Por otro lado, la aplicación, en el caso de arrendamientos anteriores a los últimos 5 años a la entrada en vigor de la ley, del precio del último contrato con aplicación del índice de garantía de competitividad estatal, el cual ha sido desde su origen, y continúa siendo, negativo,  puede implicar que el cálculo que se haga a partir de la entrada en vigor de la ley  de un precio de alquiler que no habrá subido en años (ni siquiera el IPC).

Téngase  en cuenta que este índice estatal fue creado por la Ley  2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, en plena Gran Recesión, con un objetivo muy concreto, que no tiene nada que ver con el equilibrio económico contractual. La ley que lo creó, quería, como dice el Preámbulo, que “en el supuesto de que las partes hubiesen acordado explícitamente la aplicación de algún mecanismo de revisión periódica pero no detallasen el índice o metodología de referencia, será aplicable un índice de referencia, el Índice de Garantía de la Competitividad (IGC) elaborado según lo previsto en el Anexo de esta Ley. Este IGC, de cuyo cálculo y publicación mensual será responsable lo Instituto Nacional de Estadística (INE), establece una tasa de revisión de precios consistente con la recuperación de competitividad frente en la zona euro. Esa tasa será igual a la del Índice Precios al Consumo Armonizado (IPCA) de la UEM menos una parte de la pérdida de competitividad acumulada miedo España desde 1999. Cuando la tasa de variación de este índice se sitúe miedo debajo de 0 miedo ciento, se tomará este valor como referencia, lo que equivaldría a la aplicación de la regla de no revisión. (…) De esta forma, se asegura que los contratos a los que se aplique este nuevo índice contribuyan a garantizar el mantenimiento de la competitividad de la economía  lo medio plazo”

Por otra parte, la ley no ha contemplado ninguna disposición transitoria para la adaptación al nuevo marco legal, lo que habría sido adecuado para permitir a los actores económicos, variados, como decimos, ajustar su comportamiento progresivamente (recuérdese la mención hecha de la STEDH Nobel respeto a la posibilidad de los adquirentes de viviendas para alquilar de poder tener en cuenta la regulación limitativa al hacerlo). Recuérdese también  que el art. 129.4 LPAC, aplicable a proyectos de ley estatales, señala como uno de los principios de buen regulación que:

“A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas”.

Ello ha llevado a una modificación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, por la Ley 40/2015,  en su art. 23, el cual señala ahora que:

“Artículo 23. Disposiciones de entrada en vigor.

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.

Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva Memoria”.

A pesar de que como es sabido, la LPAC no es aplicable a los proyectos de ley autonómicos (de acuerdo con la STC 55/2018), y además la ley catalana es fruto de una proposición de ley, y por supuesto la ley de gobierno estatal no es de aplicación en Cataluña, lo relevante aquí es retener la vinculación de la buena regulación con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).

En cambio, sí que parece acertado que la propia ley prevea su evaluación ex post de manera anual, mediante la creación por parte del Gobierno de una comisión de seguimiento y evaluación, con representantes del sector público y privado y en la que “también  pueden participar personas expertas en la materia”. El Gobierno tendrá que informar el Parlamento con la misma periodicidad sobre cómo está funcionando la regulación, para, en su caso, corregirla en lo preciso.

Evaluación ex post de una política pública formalizada en una norma jurídica que es infrecuente desgraciadamente, aún en Cataluña (y España) pesar de que tenemos ya ejemplos interesantes, como la que venía haciendo el defensor del pueblo catalán de la ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno por propia exigencia de ésta. Pero no por eso dejan de ser importantísimas dichas evaluaciones y su realización tendría que permitir  futuros debates públicos mejor informado.

Ahora bien, nótese como esta evaluación es realizada por una comisión designada desde el mismo Gobierno catalán  y no se genera desde el propio parlamento, como se hace en otros países (así, entre los de habla hispana, Chile), o por un ente público que pueda disfrutar del conocimiento técnico y de la neutralidad necesarias para realizar evaluaciones de calidad (autoridad administrativa independiente).

Ante la complicación progresiva de la regulación y la gestión pública en asuntos como estos y otros, entendemos que sería necesario avanzar de manera urgente en el debate público y en la toma de decisiones necesarias para contar con esta evaluación de políticas públicas formalizadas en normas jurídicas técnicamente informada, imparcial, objetiva y neutral, como componente del sistema de buen gobierno y buena administración.