Capítulo 7: La eclosión del Estado Moderno.

Dejamos atrás las instituciones cuya gestación se cuenta por milenios para adentrarnos en las que tienen un desarrollo de unos pocos siglos. Ahora se trata de la construcción del Estado Moderno y su armazón institucional, que es nuestro auténtico objeto de interés. Lejos de mi ánimo queda tratar de abarcar la totalidad del proceso. Requeriría cientos de páginas, y me quedaría corto. Lo que haré será simplemente apuntar sus basamentos (poder militar, soberanía y aparato burocrático), recordar la importancia del Estado-Nación como objetivo y presentar el modo en que va incorporando instituciones de distintos orígenes hasta convertirse en un ávido constructor y acaparador de instituciones.

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PALABRAS CLAVE: ADMINISTRACION; ESTADO; EDAD MODERNA; FEUDALISMO; INSTITUCIONES; NACIÓN; PAZ DEL REY; PODER; SEÑORÍO TERRITORIAL; SOBERANÍA.

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a)  Un Estado con poder militar, soberanía y aparato administrativo

El Estado Moderno nace en Europa en la segunda parte del siglo XV, durante el tránsito de la Edad Media a la Edad Moderna. Ni la fecha exacta ni el haber surgido en Europa importa ahora. La creación de una organización política tan compleja como el Estado es un proceso lento y con diversos puntos de partida; de hecho, un Estado de este tipo ya había aparecido en China en el primer milenio AEC. Lo realmente importante aquí es que nace con monarcas que disponen de ejércitos permanentes.

Los cañones como símbolo del poder

Este hecho es bien conocido: los ejércitos permanentes sostuvieron el poder del Rey frente al de los señores territoriales, cuyas mesnadas y huestes poco podían contra ellos. Y no sólo eso; en el s. XV los monarcas europeos dispusieron de cañones capaces de destruir los muros de los castillos feudales, antes inexpugnables. De ahí surgió la conocida respuesta del Cardenal Cisneros a la pregunta de unos nobles castellanos que cuestionaban su exigencia de acatamiento al nuevo rey que les traía de Flandes (Carlos V, comienzos del XVI): “estos son mis poderes“, dijo, mostrándoles una batería de artillería formada en el patio.

La “Paz del Rey”

Anécdotas aparte, el Estado Moderno nació con monarcas apoyados en un poder militar cuyas múltiples aplicaciones les permitieron no solo sojuzgar a la aristocracia o entablar guerras dinásticas; lo usaron también para ofrecer a sus vasallos algo valiosísimo: la paz en los caminos. Denominada respetuosamente “Paz del Rey“, resultó espectacular en los albores del Estado.

En Europa, la caída del Imperio Romano y la ocupación de su territorio por las tribus bárbaras provocó una inseguridad física no solucionada inicialmente por los nuevos reinos (francos, visigodos, ostrogodos, etc.), la aparición de nuevos señores territoriales o la elaboración de pactos de vasallaje y otras instituciones feudales.

Era necesario solucionar tal estado de cosas. La Paz del Rey, largamente esperada, fue la solución a la que se llegó tras comprobar la incapacidad de los señores territoriales para mantener la paz, no ya en el reino, sino entre ellos mismos.

Ello tuvo un interesante efecto. Para imponer la paz, el rey necesitaba las estructuras y servicios de un Estado: un ejército permanente, recaudación de impuestos, seguridad física de sus súbditos, producción de alimentos, actividad económica general, estabilidad para acometer proyectos de cierta amplitud, etc. Y necesitaba acierto al configurar las instituciones que lo proporcionaran.

Ese acierto llegó. Con tanteos y fracasos, por supuesto (piénsese en el Sacro Imperio Romano-Germánico o las guerras de religión), pero la paz fue imponiéndose. Con ella, el Estado se asentó sobre nuevas instituciones, entre las que destaca la “soberanía“, y a las que me referiré seguidamente. En ese entorno, la “Paz del Rey” constituyó la prueba palpable de la utilidad de la nueva entidad política, que fue plenamente aceptada.

La soberanía

La soberanía es un concepto que permite a un grupo humano no reconocer ningún poder igual al suyo en su interior ni superior fuera de él.  Requiere poder militar, pero no es “sólo” poder militar. Las tribus nunca se declararon “soberanas“; simplemente se consideraban “independientes“. En cambio, los Estados lo hicieron tan pronto como alumbraron el concepto. El matiz es importante.

Si bien lo miramos, la soberanía es una construcción intelectual derivada de la efectiva concentración de poder en el monarca. Según se fue implantando, primero los señores territoriales y, después, la Iglesia fueron cediendo sus poderes y privilegios. La antigua frase que gustaban repetir los señores feudales al rey “cada uno de nosotros vale tanto como vos, y todos juntos más que vos” cayo en el olvido.

La soberanía real hizo acto de presencia al despejar los campos de mesnaderos y los caminos de bandoleros. En este proceso, el rey quedó legitimado como superior, no simple “primus inter pares” de los señores territoriales. La propia palabra lo dice: “soberanía” viene de “super omnia“, que significa estar por encima de todos. Consiste, según Jean Bodin, su padre conceptual, en el “poder absoluto y perpetuo de una República” (“Los seis libros de la República“, 1576).

Un proceso lento

El proceso fue lento; los Reinos medievales no se convirtieron en Estados modernos de la noche a la mañana. Las instituciones, como sabemos, tardan en madurar. Los Parlamentos, p. ej., necesitaron siglos para dejar de ser estamentales (reuniones de los tres estamentos, nobleza, clero y estado llano, presididas por el Rey). Aunque no fue un camino de rosas; con la concentración del poder en el monarca las nuevas instituciones se fueron haciendo cada vez más dependientes de las circunstancias del reino y la voluntad del rey.

Muchas de las viejas instituciones (p. ej., el mayorazgo que sustentaba los grandes patrimonios fundiarios de la nobleza) fueron perdiendo su sentido, al tiempo que aparecían otras, como los privilegios y capitulaciones reales, los grandes Consejos del Reino, característicos de la España de los Austrias, o los oficios públicos enajenados, impensables en las etapas precedentes.

Instituciones nacidas de la voluntad del Rey.

Dicho en otros términos, las nuevas instituciones, nacidas de la voluntad del monarca, eran muy voluntaristas y dependían de unas autoridades que podían no tratarlas como era debido. Pero esa voluntad era “soberana“, que era todo lo que importaba.

Un caso muy notorio fue la creación del Tribunal de la Inquisición por los Reyes Católicos en 1478, que afrontó el problema de los falsos conversos con una clara voluntad de erradicarlos, hasta el punto de que sus procedimientos se alejaron drásticamente de los de cualquier institución de justicia, aceptando, p. ej., denuncias anónimas.

Aparato administrativo.

El aparato administrativo del nuevo Estado lógicamente creció con él. La concentración del poder lo exigía. Por aquella época el “mandarinato” chino, era muy superior al sistema de “consejeros” o “validos” imperante en Europa, demostrando la utilidad de la burocracia, aunque nuestros reinos no supieron verlo. Pero no importó; el aparato estatal de los Estados europeos fue tomando su propia forma.

En fin, con un Estado en crecimiento, obligado a competir con sus pares y atender cada vez a más tareas, la burocracia creció también, hasta llegar a identificarse con la modernidad, que fue por lo que Max Weber llegó al extremo de considerarlo la columna vertebral de la sociedad perfecta.

El problema burocrático

Ahora bien, la burocracia tiene un problema: es siempre igual a sí misma y sirve bien a los Estados centralizados, pero no se adapta a la diversidad institucional. Y no solo le disgusta la diversidad; la burocracia es fácilmente penetrable por los oportunistas que buscan aprovechar las instituciones en su propio beneficio. Éste es un defecto innato, que continúa afectándole hoy día.

De todo esto, como de la tendencia al crecimiento del aparato del Estado, ya he hablado mucho en mi ensayo sobre los “Límites del Estado” (Reus, Madrid 2019, 279 pgs.) al que me remito in toto.

Dos visiones del Estado Moderno…

Cerraré este epígrafe comentando dos posibles visiones del aparato administrativo, ambas muy preocupantes:

Primera: si enfocamos el aparato administrativo del Estado con una visión unitaria, lo veremos como su cuerpo, que entenderemos como un todo, superpuesto, separado y dominador de la sociedad. Es el “Leviatán” en su imagen más pura.

Segunda: si, en cambio, consideramos el Estado con una visión más abierta, lo veremos formado por distintos organismos, corporaciones e instituciones, cada uno con su propia identidad, que necesitan articularse entre sí. Es el “Estado-organización” en su fórmula más característica.

…que se bloquean mutuamente

Aquí radica el problema. Estas dos visiones son incompatibles entre sí y se están bloqueando mutuamente. Lo cual se comprueba al constatar que, tanto la consideración de que el Estado es un “todo” que está creciendo, como la de que es un conjunto de partes que está ramificándose, lo que tenemos son distintas lógicas expansionistas inductoras de disfunciones que no deberían existir.

Es fácil decir que el Estado moderno está sólidamente asentado sobre su poder militar, su soberanía, su Derecho y su aparato burocrático; pero eso no nos lleva muy lejos. En primer lugar, porque el crecimiento del Estado “como un todo” no puede mantenerse indefinidamente, especialmente cuando los Estados vecinos están creciendo también; y, en segundo lugar, porque la complejidad de su sistema orgánico-institucional tampoco puede hacerlo. Al examinar lo que está ocurriendo con el “Estado-Nación” lo entenderemos mejor.

b)  El “desideratum” del Estado-Nación.

Quizás a alguno de mis lectores le extrañe esta referencia al Estado-Nación como algo deseable; ¿acaso no es lo que tenemos?  Pues… parece que no del todo. En España tenemos, ciertamente, a la Nación española firmante de la Constitución en calidad de soberana (preámbulo) y considerada “patria común e indivisible de todos los españoles” (art. 2 C.E.). Pero también tenemos un Estado cuyos poderes los recibe “del pueblo español“, que es en quién reside la soberanía “nacional“.  Aquí hay algo que no encaja ¿es posible que haya dos soberanías, una de la nación y otra del pueblo? Para dilucidarlo hay que echar un vistazo a los orígenes de este concepto.

Del poder personal del Rey al impersonal de la Nación

Como ya he apuntado, fue la concentración del poder en el rey lo que hizo que se le atribuyera el supremo poder del Estado frente a los demás pretendientes al mismo. “¡Ni Emperador, ni Papa!”, se proclamaba a comienzos del Estado Moderno. Lo cual tuvo como consecuencia que la soberanía se considerase inicialmente un atributo personal y que su tendencia natural fuera al absolutismo (gráficamente expresado en la famosa frase de Luis XIV “el Estado soy yo“).

Lo anterior, lógicamente, suscitó oposición, que fue aumentando. Dado que la soberanía era personal, al discutírsela al Rey había que atribuírsela a otras personas; el candidato ideal era el pueblo, el conjunto de personas agrupadas políticamente en el reino. La existencia de repúblicas presentes y pasadas demostraba que el monarca era prescindible. Pero la soberanía no lo era. Por eso, en la evolución del Estado Moderno, llegó un momento en que quedaron frente a frente la soberanía monárquica y la soberanía popular.

En ese momento se abrió la etapa de las grandes revoluciones liberales, personificadas en la Guerra de la Independencia norteamericana y la Revolución Francesa del siglo XVIII que para muchos cierran la “Edad Moderna” y abren la “Edad Contemporánea“. Lo cual no significa que el Estado Moderno se transforme íntegramente: sus órganos e instituciones seguirán creciendo, ahora bajo otro soberano, el pueblo o la nación.

Al radicalizarse la lucha, se pensó en buscar alguna solución intermedia. Era difícil, puesto que el “poder absoluto y perpetuo de una república” no admite medias tintas. Pero aquí se activó la inventiva del ser humano y se alumbró la “Nación” como referente despersonalizado del titular del poder. Desaparecidas las personas, quedaba solucionado el problema. El concepto de “nación” entró así en la palestra política.

Instituciones sólidas para una Nación soberana

La idea arraigó. La anterior proclamación “ni Papa ni Emperador: Rey“, pasó a ser “ni Monarca ni Pueblo: la soberanía para la Nación“. Esto significó que había que construir instituciones populares sólidas, fuertes y activas; pero significó también que había que aceptar los aspectos emocionales del concepto y su posibilidad de manipulación en favor de uno u otro de los grupos aspirantes a la soberanía.

El resultado es fácil de ver: unos países, como los Estados Unidos de Norteamérica, se dedicaron a la consolidación de su Nación, con luces (asimilación de inmigrantes) y sombras (el problema racial). Otros, como Bélgica o Canadá, han tenido y tienen que lidiar con nacionalidades muy afianzadas en su seno. Otros como la Yugoslavia de Tito construyeron instituciones multinacionales que acabaron derrumbándose. Otros, como Checoslovaquia, se disgregaron a la primera oportunidad que tuvieron. Otros, en fin, buscaron fórmulas como el Estado de las Autonomías español, que no comentaré ahora por referirme específicamente a él más adelante.

El Estado-Nación es, desde luego, deseable, siempre que se organice como Estado de Derecho y respete a las minorías; en otros términos, siempre que sus instituciones garanticen los derechos fundamentales mínimos a las pocas o muchas personas que no compartan o discrepen de los ideales nacionales. El Estado-Nación no es ni debe ser nunca un instrumento del totalitarismo; el nacional-socialismo lo ha grabado a fuego en nuestras conciencias.  Con este prerrequisito, debemos felicitar a quienes dispongan de un Estado-Nación bien equilibrado y sugerirles que estén atentos a su conservación. Sus ventajas son obvias. La combinación “Una Nación, un Estado” facilita la armonía social; impulsa la creación de instituciones eficientes y enriquece la propia cultura.

La cuestión de las minorías nacionales

Ahora bien, no se trata de algo carente de peligros, tanto para los derechos individuales como para las minorías sometidas a la presión de las mayorías que hablan por la nación y que quieren apuntalar su base poblacional. La propia existencia de Estados-Nación estimula, por emulación, un nacionalismo extremo, altamente problemático.

Muchos independentistas radicales han impulsado el totalitarismo; fomentado la pureza racial; caído en el terrorismo, y practicado el genocidio. Este concepto está detrás de la conocida y penosa “cuestión de las nacionalidades“; de muchos de los problemas de la descolonización, o de la violencia “antiimperialista” en todo el Globo. Y su utilización masiva de emociones negativas tales como el miedo y el odio a los demás lo hacen terriblemente peligroso.

El elevado componente emocional del nacionalismo es algo a vigilar atentamente, que debe manejarse con exquisito cuidado. Lo cual es fácil de comprender si recordamos la trascendencia que este componente tuvo en el tribalismo y lo que acabamos de establecer sobre la despersonalización (objetivación) del poder en el Estado Moderno. En dicha tarea debemos prestar especial atención al funcionamiento de las instituciones estatales, una de cuyas grandes responsabilidades es mantener la objetividad de la acción pública.

c) Hacia un Estado constructor/acaparador de instituciones

Acabamos de ver que el Estado Moderno, mal que bien, construyó el ideal del Estado-Nación sorteando diversos peligros. Una vez solucionadas cuestiones tales como la financiación y control del ejército, la hacienda pública, la imposición de la autoridad real, o la respuesta a las amenazas de otros reinos, es decir, una vez creado el aparato organizativo del Estado, tuvo que atender a la necesidad perentoria de unas instituciones acordes con la objetividad del poder atribuido a la Nación. Algunas ya existían, con lo que bastaba con “tutelarlas”, y otras hubo que crearlas de nueva planta.

Unas instituciones “tuteladas”…

En España, p. ej., las instituciones eclesiásticas siempre atendieron muchas funciones públicas: la enseñanza, la asistencia a los desvalidos o la difusión de la moralidad y buenas costumbres son las más conocidas, aunque hay otras no menos útiles, pero más discretas: el registro de nacimientos a través de las partidas de bautismo ha sido utilizado eficazmente hasta tiempos recientes. Y, quien habla de las instituciones eclesiásticas, habla de las instituciones locales, las comerciales, jurídicas, económicas etc., cuyos órdenes espontáneos generados sostienen la sociedad.

A estas instituciones comenzó por aplicárseles una supervisión o tutela regia muy característica: debían actuar como colaboradoras del Estado y admitir a su lado otras nuevas directamente procedentes de la voluntad del Rey. Naturalmente, ambas cosas no fueron fáciles de implantar. Tanto en las preexistentes como en las nuevas se producían continuas confrontaciones sobre la voluntad que debía prevalecer. Nada debe extrañar que, a medida que el Estado Moderno se consolidaba, la voluntad del Rey y sus agentes prevaleciera sobre la de los representantes de las instituciones aquí consideradas.

…y otras “integradas”

Algunas instituciones de creación regia directa nunca llegaron a tener una auténtica voluntad propia. Tomemos como ejemplo las cañadas reales, cuya denominación deja muy claro a quién se deben.

Las castellanas, p. ej., tuvieron su origen en decisiones personales de Alfonso XI y Enrique IV de Castilla (siglos XIV y XV) para singularizar y proteger vías pecuarias concretas al margen de los privilegios de la Mesta. Estas vías pondrían en explotación nuevas dehesas y generarían nuevos ingresos para la Corona. Más tarde, muchos “Reales Patronatos” incorporarán otras instituciones de este tipo.

A lo que importa, estas instituciones desde su origen muestran una clara tendencia a integrarse en el aparato orgánico del Estado, perdiendo así cualquier atisbo de autogobierno pudieran mantener.

En realidad, las cañadas reales solo pueden denominarse instituciones en un sentido muy amplio del término. Su clara integración, prácticamente total, en el armazón organizativo del Estado, lo impide (los movimientos ambientalistas están tratando de institucionalizarlas como vías de valor ecológico). Otra cosa sucede con los montes y dehesas comunales, las cuales, en su carácter de bienes públicos, han logrado mantener su autogobierno hasta la fecha, y que son instituciones perfectamente válidas de la España rural.

Lo mismo ocurre con tantas y tantas instituciones estatales actuales que, bien fueron diseñadas y construidas formando ya parte del aparato organizativo del Estado, bien nacieron y crecieron fuera de él para ser posteriormente asimiladas por el mismo. A lo largo de los capítulos siguientes tendremos ocasión de examinarlas con más detalle.

Final

A resultas de todo lo anterior, cuando, con la Revolución Industrial, el Estado contemporáneo sustituye al moderno, se encuentra con cuatro distintos tipos de instituciones: a) ajenas al Estado; b) independientes del Estado, pero tuteladas indirectamente por él; c) nacidas dentro del Estado, aunque con alguna forma de vida y autogobierno propios; y d) creadas por y dependientes del Estado, con evolución natural hacia su incorporación al mismo.

El enorme impacto de la Revolución aludida en todos los órdenes sociales va a provocar en el Estado una auténtica avidez de construir o absorber cada vez más instituciones de los tipos ‘b’, ‘c’, y ‘d’, fenómeno fácilmente observable en el mundo en que vivimos. Pero esto ya no puede contemplarse con las gafas de la Historia, por lo que cerraré este último capítulo retrospectivo diciendo que vamos hacia un Estado constructor/acaparador de instituciones, cuya compleja arquitectura examinaremos en la siguiente parte de este libro.

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo