Capítulo 8.- El estado contemporáneo, despiezado.

La larga historia que tiene tras de sí el Estado contemporáneo le ha hecho, como sabemos, constructor/acaparador de instituciones. El poderoso impulso de la Revolución Industrial, los efectos del Estado del Bienestar y un cierto desencanto con la modernidad han puesto en duda su adecuación a las condiciones de la globalización.

En este capítulo echaremos una mirada crítica a: en primer lugar, el dualismo del Estado contemporáneo entre su “organización interna” y su “soporte institucional”; en segundo término, a los ajustes que ambos necesitan entre sí, en especial en sus puntos de anclaje; y, en tercer lugar, al modo en que una correcta lógica institucional contribuye al armónico funcionamiento de todo ello, frente a otras lógicas, como la organizativa o la política, defensoras de intereses particulares. Para aligerar la exposición, usaré la analogía de la arquitectura naval, de la que podemos aprender algunas cosas para la construcción de la “nave del Estado”. Con la misma finalidad, resumiré en pocos trazos al final del capítulo el soporte institucional que el Estado contemporáneo precisa para competir con sus antagonistas en un mundo global, intrincado y posmoderno.

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PALABRAS CLAVE: ADMINISTRACIÓN; ARMAZÓN DEL ESTADO; ARQUITECTURA INSTITUCIONAL; EDAD CONTEMPORÁNEA; ESTADO DEL BIENESTAR; GLOBALIZACIÓN; LÓGICA INSTITUCIONAL; PODER SOBERANO; PRINCIPIO JERÁRQUICO; REINVENCIÓN DEL ESTADO.

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a) Infraestructura orgánica y superestructura institucional.

Al cerrar el capítulo 7º prometí mostrar la compleja trabazón de las instituciones estatales actuales entre sí y con el aparato del Estado al que se adhieren. Ahora, al tener que cumplir este compromiso, voy a echar mano de una analogía usada desde hace siglos: la nave del Estado, con la que surcamos el curso de la Historia, tiene sus propias exigencias constructivas que, vistas del modo adecuado, presentan interesantes paralelismos con las de un barco.

 

Una analogía útil

El Estado Moderno podemos compararlo con los buques de construcción clásica, que se comenzaban por la quilla y la cuaderna maestra, dando forma al navío en tres fases:

En primer lugar, se necesita una estructura a la que unir los demás elementos: este papel lo representan la quilla, las cuadernas y los baos, que forman el esqueleto del buque, determinante de su fortaleza estructural. Al colocarle el revestimiento externo se obtiene el casco, que revela sus líneas de mar y predetermina su tonelaje y centro de flotación. Con esto el buque ya tiene cuerpo.

En segundo término, se añaden los medios de impulsión y generación eléctrica (motores), las instalaciones de gobierno y control (puente de mando, timón, anclas, amarras…), también estructurales, y los equipos básicos (bodegas, grúas…) que lo adaptan a su uso específico. El buque ya tiene identidad.

Por último, se incorpora un amplio equipamiento destinado a diversas funciones: orientación (brújula, GPS) comunicación (radio) información (mesa de cartas, sistemas informáticos) seguridad (chalecos salvavidas, botes) etc. El buque ya está operativo.

 

La construcción de la nave del Estado

En paralelo con esto, en la nave del Estado encontramos:

Unos elementos estructurales de carácter organizativo, que nos dicen que, efectivamente, estamos ante un Estado y no ante otra construcción política. Entre los más relevantes cabe mencionar: a) la soberanía “erga omnes”; b) la fuerza jurídica y militar; c) los tres poderes legislativo, ejecutivo y judicial; y d) las Administraciones y organismos públicos. Todos ellos forman parte del Estado-organización, están vinculados entre sí y son privativos de cada Estado. Lo que significa que forman parte de su armazón, es decir, que son el “esqueleto” del Estado, del mismo modo que las cuadernas son las “costillas” del buque.

Hay otros elementos estructurales, de carácter institucional, que nos dicen que se trata de un Estado avanzado y forman su arquitectura institucional. Se trata de instituciones vinculadas a, o creadas por, el Estado, caracterizadas por su diversidad y capacidad de evolución. El Gobierno de la Nación y el gobierno de un buque, p. ej. tiene mucho en común: el puente de mando y el edificio del Gobierno destacan sobre cuanto tienen alrededor; un flujo continuo de información, órdenes y comunicaciones entra y sale de ellos; sus respectivos equipamientos están siempre incorporando innovaciones, etc.

Ambos tipos de elementos son estructurales y complementarios entre sí. Lo mismo que el barco tiene una “obra viva” y una “obra muerta”, así también el Estado, en su consideración estática, tiene la “infraestructura” y la “superestructura” aquí descritas. Pero, en su consideración dinámica, es decir, tan pronto el barco o el Estado se ponen en actividad, ambos entran en relación con una realidad exterior (el mar, la sociedad) y con otras organizaciones e instituciones (cargadores, estibadores, controladores del tráfico…) a las que no pueden ser ajenos.

Permítanme, en estos tiempos de Internet, recordar que hay formas de acceder a visiones generales de la realidad distintas de la Wikipedia. Me refiero en concreto a las enciclopedias temáticas, en este caso a la Enciclopedia del Mar “Albatros (4 tomos, Compañía Internacional Editora, Barcelona, 1974), que desde mi juventud me ha venido ilustrando en estas materias y que recomiendo a mis lectores que todavía puedan encontrarla.

Volviendo a lo que aquí importa, del mismo modo que los buques acuden a proveedores de bienes y servicios “no navales” para muchas de sus necesidades (víveres, higiene, informática, etc.), así también el Estado entabla múltiples relaciones con su entorno, en las cuales su dualismo intrínseco (estructura organizativa-arquitectura institucional) se pierde de vista. Y no solo eso; las nuevas relaciones incrementan la complejidad de ambos elementos, cuyos anclajes internos empiezan a crujir ante los sobreesfuerzos que se les solicitan.

 

Las diferencias se difuminan

A medida que los buques se van haciendo más complicados, las diferencias entre sus elementos estructurales y no estructurales se difuminan. La construcción naval actual se basa en módulos prefabricados diseñados por ordenador. Parecido sucede en el Estado. La diversidad y multiplicidad de instituciones vinculadas o relacionadas con él son muy grandes, pero aún son mayores las de los órganos, organismos, agencias, fundaciones, etc. que constituyen su cuerpo, y las de las instituciones de todo tipo (tradicionales, nuevas, políticas, jurídicas, económicas…) llamadas a amortiguar sus fricciones.

Los ingenieros navales y los capitanes de los buques disponen de ordenadores para racionalizar lo que sin ellos sería un caos. Basta pensar en cómo se realiza actualmente la estiba y desestiba de un moderno portacontenedores para admirar su complejo y eficiente modo de operación.

Lamentablemente, si miramos a las leyes y normas destinadas a poner orden en el caótico mundo político-administrativo español, es imposible sentir cualquier tipo de admiración; a quien tenga dudas, le aconsejaría, p. ej., una lectura rápida de la Ley española del Sector Público de 2015 para comprobarlo.

 

La arquitectura institucional pierde coherencia

El Estado contemporáneo está tratando de conseguir instituciones aptas para navegar por el océano de la globalización sin el soporte adecuado. El problema es que, si ni siquiera es capaz de racionalizar mínimamente su propio aparato organizativo, mucho menos podrá poner orden en el delicado tejido institucional que, de modo creciente, ha ido captando y dominando hasta formar esa “arquitectura” que en estos momentos vemos desdibujarse.

No existe, o al menos no lo conozco, nada parecido a un sistema CAD/CAM (computer-aided design /computer-aided manufacturing) aplicable a la arquitectura institucional. Desde luego, los esfuerzos de “tecnificación” de las Ciencias de la Administración no son aplicables al mundo institucional; lo impide su basamento en una lógica organizativa incompatible con la de las instituciones públicas. Pero los crecientes desajustes observables en el soporte institucional del Estado deben ser corregidos de algún modo, so pena de una progresiva degradación tanto de dicho soporte como del propio Estado. Veamos esta necesidad más de cerca.

 

b) Ajustes necesarios.

Una constelación de organismos

¿Qué vemos al observar de cerca el Estado? Lo primero que salta a la vista es un conjunto de órganos jerárquicamente relacionados entre sí, en principio llamados a actuar como una unidad gracias a sus vínculos jerárquicos. Y vemos también una constelación de organismos y administraciones públicas objeto de reparto político entre los partidos triunfantes en las elecciones.

Quien haya tenido ocasión de dar el vistazo a nuestra Ley del Sector Publico de 2015 antes sugerido habrá comprobado que lo que tenemos hoy es terriblemente complicado. Para profundizar, pueden consultarse en Internet las más de 700 páginas del “Código de la estructura de la Administración del Estado” del BOE, teniendo bien presente que sólo se refiere a una de las Administraciones de nuestra España policéntrica.

Dejemos a un lado la organización administrativa, materia propia de especialistas. Lo que me interesa destacar ahora es que el aparato organizativo del Estado contemporáneo ya no permite ver con claridad su armazón, lo que a mi juicio es un defecto notorio.

 

Unas instituciones debilitadas

No se trata tan solo de que nuestro Estado Autonómico o Compuesto haya complicado la gestión pública, o de un problema de centralización-descentralización; es que la distribución del poder dentro de él ha perdido su nitidez, y una parte se ha ido fuera de su organización (a los partidos políticos y a los poderes fácticos), al tiempo que ha penetrado en ella un importante contingente de intereses espurios en forma de asesores, personal de confianza, favores e influencias ocultas, etc., que nunca debieron haber entrado. En esta situación, el control del poder público que se espera de las instituciones es cada vez menos eficaz.

Los partidos políticos, que -no se olvide- son instituciones constitucionales, forman parte del problema, no de la solución; las Universidades, que tantas y buenas aportaciones hicieron a la Transición Democrática, no han hecho desde entonces otra cosa que multiplicarse y apesebrarse; instituciones como el Consejo de Estado o el Senado no tienen en su palmarés nada que mostrar; y los sondeos demoscópicos son terminantes: la gente ya no puede confiar en las instituciones. La actuación de las instituciones estatales en la crisis del COVID-19 lo ha vuelto a confirmar.

 

Anclajes quebradizos para instituciones débiles.

En capítulos anteriores habíamos encontrado que el armazón del Estado tenía suficientes puntos de anclaje para encajar los distintos elementos de una arquitectura institucional sana. Ahora comprobamos que esto es cada vez más difícil de sostener. En resumidas cuentas, lo que vemos es que tanto el armazón organizativo del Estado como su arquitectura institucional presentan crecientes disfunciones. En especial, las instituciones se están degradando de un modo inimaginable hace tan solo dos o tres décadas.

 

c) Lógica de las instituciones y soporte institucional del Estado.

¿Habrá que reinventar el Estado?

Desde una perspectiva amplia, la necesidad de renovar la arquitectura institucional del Estado (y mejorar su armazón orgánico) se sustenta sobre lo que el conocido libro de Micklethwait y Wooldridge denomina “la carrera global para reinventar el Estado” (es el subtítulo de su monografía La cuarta revolución, Trad. esp. Galaxia Gutemberg, Barcelona 2015, 269 págs.).

Por cuanto sabemos hasta ahora, ante este desafío sólo tenemos dos posibilidades: podemos reconstruir el aparato del Estado o reconsiderar su arquitectura institucional. Lo primero ha sido intentado ya muchas veces y todas han fracasado. El Leviatán ha seguido creciendo y ramificándose, acumulando grasa por el camino. Lo he contado en mi ensayo Límites del Estado (Reus, Madrid, 2029, 239 págs.). Lo que debemos hacer ahora es prestar mayor atención a lo segundo.

 

A vueltas con la arquitectura institucional

La arquitectura institucional del Estado es un tanto peculiar. Cada institución, al vincularse al Estado, pierde un poco de su carácter. Ello se debe, de un lado, a que, para el Estado, todo, absolutamente todo, gira alrededor de su poder soberano; y, de otro, a que la acción política tiene un solo objetivo, reducido a “conquistar el poder”.

Tomo esta expresión de un conocido líder español, que en realidad dijo “conquistar el cielo”, aunque se refería al poder, que para él era -y es- lo mismo.

Las instituciones aceptan normalmente actuar de soporte del Estado; pero, para continuar siendo ellas mismas, tienen que hacerlo como “contrapesos” de su poder. El Estado, por su parte, acepta de buen grado la ayuda de las instituciones, pero no puede dejar de intentar sacudirse los frenos y límites que traen consigo e imponerles su dominio. En la arquitectura institucional, como en la construcción física, hay muchas fuerzas que controlar, soportes que buscar y contrapesos que establecer.

En suma, la arquitectura institucional del Estado contemporáneo requiere unos equilibrios y ensamblajes tan delicados como los que hemos visto en la arquitectura naval para los nuevos buques diseñados por ordenador. Lo cual nos impulsa a buscar su posible equivalente político-jurídico en el mundo institucional.

 

¿Dónde buscar?

¿Podemos encontrar para reensamblar el Estado algo parecido a los medios utilizados para armar los buques modernos? Pues… sí y no.

De una parte, la lógica institucional podría poner orden en las numerosas instituciones captadas/ocupadas por los Estados. Pero este concepto requiere todavía mucho trabajo para ser efectivo: no hay una sola lógica institucional, sino muchas, y no todas sirven; un excesivo formalismo, p. ej., mata las instituciones.

De otra parte, los enlaces que las instituciones crean al “vincularse” con el aparato del Estado las “contaminan” y les restan fiabilidad.

Y, aún de otra parte, es muy posible que el componente político, pasional, que permea toda la organización del Estado, llegue a deformar de tal modo las características de cualquier institución “estatalizada” que pierda toda su utilidad.

 

Algunos ejemplos

Veamos algunos ejemplos:

Primero. Las instituciones educativas, una vez asimiladas por el Estado, han bailado al son que éste les tocaba; tanto es así que una Comunidad Autónoma española las ha convertido en piezas fundamentales de un “procés” independentista.

Segundo. Incluso en una institución tan apolítica como la familia, su relación con el Estado le ha provocado sacudidas de gran alcance. Así sucedió, p. ej., con las prácticas eugenésicas del nazismo o la política del hijo único de la China comunista, dedicadas a suprimir con toda frialdad los descendientes ¡no queridos por el Estado!

Tercero. La institución familiar en los Estados occidentales está lidiando ahora con el problema demográfico, sin que se aprecie indicio alguno de que el Estado pueda hacerlo mejor.

Por su parte, las instituciones asistenciales y de la seguridad social del Estado del Bienestar, una vez inmersas en él, acabaron asumiendo los vicios de su aparato organizativo. Ni el antiguo INEM ni su sucesor el SEPE, ambos totalmente burocratizados, consiguieron encontrar a los parados un número mínimamente significativo de empleos.

Otras instituciones, como las viviendas de protección oficial o los centros culturales de dinamización social, languidecen entre las corrientes encontradas de la partitocracia que nos gobierna; y así sucesivamente, por todas partes encontramos supuestos claramente disfuncionales.

 

Una visión esperanzadora.

Ante este panorama, una cosa parece segura: no podemos confiar en que los aspirantes a rediseñadores del Estado logren encajar en él y hacer inmediatamente operativos unos armazones organizativo e institucional de nueva planta. La “reinvención del Estado” es un arbitrismo falaz.

Tampoco podemos esperar que las propias instituciones, por sí mismas, encuentren el modo ideal de “engancharse” al Estado; su procedimiento habitual, de prueba y error, es demasiado lento, y una vez estatalizadas es poco probable que se vuelvan contra su amo.

No obstante, aún nos queda una esperanza: con un mejor conocimiento de la realidad y una visión adecuada podría solucionarse el problema de proporcionar al Estado el soporte institucional que necesita; o, al menos, iniciar el camino hacia ello. Es más, es perfectamente posible que un estudio detenido de la lógica institucional proporcione la depuración que necesitan nuestras debilitadas instituciones y ponga algunas, al menos, en condiciones de rendir todo lo que esperamos de ellas.

A tal efecto, me atrevo a proponer la siguiente visión de un Estado correctamente soportado en normas e instituciones sólidas:

Como Estado de Derecho que es, sus principales soportes son la Constitución, los Derechos Fundamentales y el resto de Ordenamiento Jurídico, con mención especial de las normas reguladoras de su estructura organizativa.

Como producto de la Historia que también es, su gran soporte es su arquitectura institucional, con mención especial ahora de las instituciones de mayor trascendencia social incorporadas a la Constitución.

Y, como proyecto de futuro que queremos que sea, su mejor soporte debe ser su capacidad defender los intereses de la Nación española ante los retos de la globalización, con mención especial de los medioambientales, económicos y culturales. En esta defensa las instituciones unirían pasado y futuro y serían unos agentes estabilizadores de primer orden.

 

Sigamos trabajando

A partir de esta visión sincrética, podemos dejar los esfuerzos de mejora del armazón organizativo del Estado a los especialistas en Ciencias de la Administración, deseándoles la mejor suerte posible en la tarea. Por nuestra parte, seguiremos concentrándonos en la arquitectura institucional actualmente observable, colocándola ante el fondo de los retos que deberá superar -la globalización y las sucesivas crisis ambientales, económicas, energéticas o culturales que nos aguardan- y de los antagonistas con los que tendrá que competir, el primero y más evidente de los cuales es el Estado posmoderno.

En el próximo capítulo expondré los rasgos más destacables de los indicados retos, junto con las visiones opuestas emergentes en el panorama mundial, para, en el siguiente y último capítulo de esta parte, volver sobre el asunto de la lógica institucional y tratar de poner en claro lo mucho que un sólido conjunto de buenas instituciones puede ayudarnos en el confuso mundo que se avecina.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

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