Capítulo 10.- Exigencias de la lógica institucional.

La asimilación de las instituciones públicas por el Estado contemporáneo es un proceso que viene de atrás, pero que en el s. XX se ha multiplicado exponencialmente. El resultado es un notable crecimiento del número de las instituciones, muchas de ellas transmutadas en meras organizaciones, que está provocando una gran confusión entre la infraestructura organizativa y la superestructura institucional del Estado contemporáneo, según hemos visto en capítulos anteriores.

Este capítulo final se dedica a las exigencias de la lógica institucional, abordando, en primer término, el cambio de enfoque que se precisa para eliminar la confusión; en segundo lugar, estableciendo con todo rigor la cadena que liga la lógica institucional, los comportamientos que de ella se derivan y los órdenes normativos a que da lugar; y, por último, el respeto a las instituciones que debe surgir, reforzado, de ambos planteamientos.

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PALABRAS CLAVE: APARATO DEL ESTADO; CIUDADANOS; COMPORTAMIENTO INSTITUCIONAL; CONFIANZA; EJEMPLARIDAD; INSTITUCIONES; POLITIZACIÓN; RESPETO; RESPONSABILIDAD; SOCIEDAD CIVIL.

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a) Nueva comprensión del Estado y las instituciones.

La contraposición entre el Estado contemporáneo y sus principales antagonistas realizada en los dos capítulos precedentes ha puesto de relieve varios hechos preocupantes, todos los cuales giran en torno a un mismo eje: el aparato organizativo del Estado está deformando y desestabilizando el soporte institucional del Estado de Derecho.

 

Una distinción básica

Hemos entrado en este siglo XXI convencidos de que nuestro Estado de Derecho estaba bastante bien “institucionalizado”. Era una idea vaga, desde luego, pero suficientemente satisfactoria para no indagar mucho en ella. En los veinte años transcurridos desde comienzos de siglo hemos aprendido, sin embargo, que esta idea dejaba mucho que desear, que la institucionalización total del Estado era una quimera, y que, en realidad, el Estado contemporáneo está compuesto de:

  • Una infraestructura o aparato orgánico, que podemos denominar “Estado-organización”, cuya lógica característica le impulsa a la expansión y acumulación de poder.
  • Una superestructura que actúa como freno de la avidez de poder del “Estado-organización” y que podemos denominar “Arquitectura institucional”, cuya función es viabilizar el Estado de Derecho.

Frente a la lógica del “aparato del Estado” se alza la lógica inmanente en las instituciones o “lógica institucional”, siendo ambas muy diferentes entre sí, como lo son la lógica política y la lógica empresarial. Trataré de mostrarlo en pocas palabras.

 

Lógicas diferentes

De forma muy resumida, las diferencias consisten en las siguientes:

  • La lógica orgánica se centra en la legalidad de las normas por las que se rige; la de las instituciones,en su legitimidad para asentar los “órdenes espontáneos” que generan.
  • La lógica organizativa otorga retribuciones o parcelas de poder a sus seguidores; el comportamiento institucional no genera por sí mismo retribuciones materiales.
  • La organización estatal depende de la voluntad de sus dirigentes; la dinámica institucional depende de sí misma.
  • Coherentemente con lo anterior, la lógica organizativa atrae numerosos oportunistas que buscan medrar en la organización; la lógica institucional los rechaza.

 

La lógica institucional en concreto.

Si buscamos bibliografía sobre la lógica institucional, nos vamos a encontrar en una situación un tanto curiosa. La mayoría de los autores que tratan de ella proceden del sector privado, no de las instituciones públicas. La cultivan las escuelas de negocios y los profesores de Ciencias Empresariales para enseñar a gestionar mejor las empresas, lo que en lo esencial se consigue presentando la empresa ante sus empleados y el público como una institución a la que resulte satisfactorio pertenecer.

En el Estado, este planteamiento ha tomado una deriva negativa, al impulsar a los órganos y organismos públicos a buscar el aprecio popular como auténticas instituciones. Esta búsqueda adopta con frecuencia la forma de costosas campañas de imagen, al estilo de las usadas por las empresas privadas. Pero, en tanto no implica el abandono de la lógica orgánica de expansión y acumulación de recursos, de poco sirve. Incluso aquellos organismos que más méritos podrían presentar para merecer una consideración institucional, como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) o los Defensores del Pueblo estatales o autonómicos, están lejos de conseguirlo.

La lógica institucional es exigente; no es fácil de asumir, ni se puede sustituir por meras campañas de imagen. Estamos hablando de instituciones de relevancia social, estatales o estatalizadas, cuya principal función es domesticar/suavizar el poder del Estado. Lo cual implica corregir la preeminencia del aparato organizativo del Estado en lo que afecta al reparto y utilización del poder; naturalmente, éste se resistirá, creándose un inevitable choque de voluntades. Una vez más el voluntarismo político se enfrentará al pensamiento institucional.

 

El problema del voluntarismo

Un viejo dicho británico proclama: “El Parlamento lo puede todo, excepto convertir un hombre en mujer”. En estos tiempos, en que la técnica médica realiza rutinariamente operaciones de cambio de sexo, podemos suprimir la excepción, ampliar el foco y decir simplemente “la voluntad política democrática lo puede todo”.

¡Pero eso sería contrario a la lógica institucional! Las instituciones no pueden admitir un poder omnímodo de ese tipo, ¡ni siquiera para ejercerlo ellas mismas bajo cobertura democrática! Tampoco deben conformarse con aducir que ésta y otras afirmaciones similares no excluyen los límites constitucionales. Como sabemos, las instituciones equilibran la voluntad política con la fuerza del Derecho, y cualquier cosa que disminuya el rigor de esta función debe ser rechazada de plano.

¿Puede la lógica institucional enfrentarse al voluntarismo político? Sí, mientras entendamos bien lo que significa la arquitectura institucional. Un supuesto concreto me ayudará a explicarlo.

 

Un caso de estudio

Dentro de esa gran institución que es la familia, el régimen matrimonial y la patria potestad son instituciones de gran relevancia, en las que el papel del Estado ha cambiado recientemente en España. En los años sesenta teníamos el matrimonio canónico y el civil, pero el primero era prácticamente obligatorio. Tanto uno como otro se declaraban “uno e indisoluble”, no había divorcio, y la separación matrimonial no autorizaba nuevas nupcias. Se trataba, pues, de una institución muy conservadora, en la que el Estado estaba poco involucrado. Su lógica institucional estaba clara: el Estado había aceptado la institución matrimonial de la Iglesia católica y a ello se atenía.

Las instituciones cambian, y el matrimonio no es una excepción. En los años ’60 la píldora anticonceptiva y, en los ´70, la transición democrática, incidieron sobre él en dos aspectos muy significativos: la procreación y la sumisión de la mujer al marido. La institución matrimonial habría podido evolucionar por su cuenta, acudiendo a otra gran institución, p. ej. el contrato, para reconstruirse, pero la cuestión se complicó.

La anticoncepción llevó a la legalización del aborto; todo lo que relacionado con los hijos (fecundación artificial, madres portadoras, hijos atribuidos a personas homosexuales…) generó grandes tensiones políticas. La custodia de los hijos en casos de divorcio se hizo cada vez más conflictiva. Quienes se sintieron perjudicados pidieron ayuda al Estado y a los partidos políticos. La politización lo llenó todo.

El resultado final fue que el matrimonio se estatalizó. La estatalización, a su vez, significó que las soluciones a los nuevos problemas tenían que venir directamente del Estado y que se tomarían sobre bases políticas, que es lo que está sucediendo. La lógica institucional quedó en un segundo plano. El voluntarismo político se adueñó de la situación.

Esto no es bueno. Una cosa es que las instituciones hayan de evolucionar y modernizarse (el matrimonio está en ese proceso) y otra es que pasen a depender completamente del Estado. Ese camino conduce directamente al totalitarismo. No es una exageración; la natalidad decidida por el Estado ya se ha experimentado en al menos dos países (la Alemania nazi y la China comunista) con nefastos resultados.

 

Un enfrentamiento repetitivo

El caso presentado es una muestra entre muchas posibles de la actual tendencia a pedir soluciones políticas al Estado ante cualquier problema social, en vez de confiar en las instituciones y pedírselas a ellas. Ciertamente, las instituciones tardan en reajustarse y el método “prueba y error” que suelen usar causa muchos problemas (p. ej., siguiendo con el matrimonio, ni la poligamia musulmana ni las parejas de hecho libertarias encajan bien con nuestro sistema de seguridad social).

No obstante, necesitamos una buena arquitectura institucional para mantener la credibilidad del Estado de Derecho, y ésta necesita aplicar en el día a día un nivel razonable de lógica institucional para mantenerse operativa. El exceso de confianza en el Estado y sus “rápidas soluciones políticas” y el menosprecio a las instituciones y su “parsimoniosa evolución” crean un círculo vicioso de perniciosas consecuencias.

 

Conceptos a defender

En síntesis, debemos aceptar lo siguiente: cada institución crea su propio “marco institucional” que necesita ajustarse con las demás; para que constituyan un todo armónico, las lógicas que guían a cada una de ellas deben sintonizar entre sí. La arquitectura institucional es la encargada de aportar esta sintonía. Por tanto, las exigencias de la “lógica institucional” y las de la “arquitectura institucional” van juntas; ambas deben ser atendidas con igual rigor dentro de la “nueva comprensión del Estado y las instituciones” aquí pergeñada. ¿Hay alguna otra atención que añadir? Sí, como veremos en el siguiente epígrafe.

 

b) Lógica, comportamientos y órdenes institucionales.

En los párrafos precedentes hemos tocado un punto álgido. Al responsabilizar al Estado de cualquier conflicto social, le estamos pidiendo sin querer que lo afronte con la lógica orgánica que le es propia, la cual implica -no se olvide- la expansión de su poder. ¿Qué sucede entonces con la institucional? Sencillamente pasa a un inmerecido segundo plano. Frente a lo cual me permito formular la siguiente proposición: la reciente expansión del Estado sobre las instituciones públicas exige: bien la reducción del Estado; bien el reequilibrio de la relación entre Política y el Derecho; bien ambas cosas.

Probablemente se necesitan ambas cosas; de momento centrémonos en la segunda, el reequilibrio entre Política y Derecho. En páginas anteriores quedó claro el valor de amortiguar el voluntarismo político con la lógica institucional y los comportamientos sociales a que lleva. Repasémoslo.

 

Comportamiento institucional

El comportamiento institucional es una realidad fácilmente reconocible. Afecta tanto a los miembros de la institución como a quienes entran en relación con ella, y se reitera regularmente en las circunstancias adecuadas. Este comportamiento es indudablemente positivo para la sociedad y la propia institución.

Al calificar un comportamiento como “institucional” le exigimos que sea previsible y que genere confianza. Ambas notas tienen gran valor por sí mismas, en cuanto ayudan al buen funcionamiento de las instituciones, y -con ellas- de la sociedad, que es lo que importa. Un excelente soporte para dicha previsibilidad y confianza es una lógica institucional sólida.

 

El caso de la Comisión de Subsecretarios (1982)

El comportamiento esperado de los miembros de las instituciones incluye en ciertos casos una ejemplaridad y un rigor superiores a la media, exigibles en circunstancias ordinarias. En España hemos tenido un caso que a mí me impactó en su momento y que merece una reseña.

Durante el golpe de Estado del Coronel Tejero de 1982, todo el Gobierno estuvo secuestrado y algún regimiento había sacado los tanques a la calle. La Administración Civil quedó reducida a algunas autoridades ministeriales de segunda y tercera fila; concretamente, a la “Comisión de Subsecretarios“, órgano preparatorio de las reuniones del Consejo de Ministros. Esta comisión, pese al temor físico que debieron sentir sus componentes, asumió sus responsabilidades, y su presencia en la arena pública -además, por supuesto, de la del Rey– demostró que no había vacío de poder en España. Lo cual contribuyó en buena medida a la superación pacífica de la intentona, sin más tiros que los recibidos por el techo del salón de sesiones del Congreso.

 

Órdenes normativos institucionales

Todos los estudiosos de las instituciones coinciden en que una de sus características esenciales es la creación de un orden específicamente suyo, basado tanto en normas formales como en reglas informales, generalmente observado.

Neil MacCornick en sus ya citadas Instituciones del Derecho (trad. esp. Pons, Barcelona 2011) le dedica un amplio desarrollo a esta cuestión, y utiliza como ejemplo la formación espontánea de colas para esperar algún servicio, fácilmente comprensible por su sencillez.

Estos “órdenes espontáneos” tienen que ser hechos suyos tanto por el Estado de Derecho como por el Derecho del Estado; porque, en tanto respondan a una lógica institucional constatable, se incorporan a ellos con toda naturalidad. Y no se diga que al ser “espontáneos” no tienen un origen o un contenido reconocible: la costumbre ha sido fuente del Derecho desde hace milenios y se encuentra en las mismas condiciones.

Desarrollar estas ideas nos llevaría muy lejos. Lo que me obliga a remitirme a las obras citadas en anteriores capítulos, a las que añadiré otra que a mi entender trata claramente la relación entre los órdenes normativos institucionales y el Derecho. Se trata de: Martínez Meseguer La teoría evolutiva de las instituciones (2ª ed. U. E., 2015, 318 pgs.), del que recomiendo especialmente su capítulo XI “Los órdenes espontáneos y las organizaciones. Dos tipos de normas” (pgs. 195 y ss.).

 

c) Respeto a las instituciones.

 

Un deber inesquivable

El lector habrá visto en mis alegatos precedentes un llamamiento al respeto que merecen las instituciones y su lógica inmanente. Efectivamente, así es.

Las instituciones deben respetarse por lo que son y por lo que significan. El respeto al maestro o al médico, presente en todas las culturas, es un ejemplo clásico. El docente o el sanitario no solo son personas valiosas por sí mismas, por los conocimientos que poseen, sino también por lo que aportan al grupo que los acoge.

A otra escala sucede lo mismo con las instituciones políticas: aunque, como el maestro, pueden imponer castigos, el respeto que se les debe va mucho más allá de una obediencia más o menos forzosa: forma parte del reconocimiento de que toda verdadera institución es un auténtico pilar de la sociedad, y es bueno que eso pueda ser percibido en quienes se relacionan con ella. También sus propios miembros deben respetarlas y, lógicamente, las propias instituciones deben respetarse entre sí.

En las instituciones estatalizadas el mutuo respeto es cada vez menos apreciable. Tomemos como ejemplo la institución democrática por excelencia: los Parlamentos. Su lógica institucional es clara: se trata de que los representantes de la nación democráticamente elegidos puedan reunirse, debatir y aprobar con plena libertad de conciencia las leyes sometidas a su consideración. Pero la realidad es otra: los debates se usan para exhibir posturas, no para convencer a nadie; los líderes de los partidos deciden el sentido de cada voto; la formación y actuación de las mesas parlamentarias es inequívocamente política, etc.

Lo sucedido es que, al incorporarse al Estado, las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno han perdido su sentido original. Ahora ambas instituciones obedecen al partido vencedor en el Gobierno. La partitocracia generalizada ya ni siquiera intenta ocultarse. La vida institucional languidece. El respeto a las instituciones ha desaparecido.

 

Sobre las malas prácticas políticas

Dentro de este orden de cosas, es muy frecuente que los políticos, en su papel de dirigentes de una u otra institución, se acusen entre sí de falta de respeto institucional y no aporten nada más. Se trata de una forma de imputar malas prácticas al adversario sin llegar al extremo de llamarle delincuente. Para muchos, es una actuación tolerable.

Discrepo de esa tolerancia, que no veo lógica, en tanto -como está sucediendo- aparta del debate parlamentario las cuestiones auténticamente relevantes. No es una práctica seria.

Limitar los intercambios políticos a denigrar al contrario denota una gran pobreza de espíritu, aunque se haya hecho común en todos los partidos e ideologías. Por supuesto, al actuar así acreditan su falta de respeto a las instituciones y contribuyen a su degradación; lo hacen, incluso aunque consigan su objetivo de recabar la atención de los medios y allegar algunos votos, de escasísimo valor cuanto están basados en el insulto.

Internet, como gran ventana abierta a la actualidad, lo deja muy claro: una simple indagación sobre el tópico “respeto a las instituciones” arroja millones de respuestas en el sentido expresado, esto es, que la falta de respeto las afecta a todas ellas y que es notoria, clara flagrante, en especial, aunque no solo, entre la clase política.

 

Señales de alarma

¿Qué decir ante ello? Que estamos ante una señal de alarma de un funcionamiento institucional deficiente que debería preocuparnos. Porque, cuando los políticos no se respetan entre sí, tampoco lo hacen a las instituciones a que pertenecen. ¿Recuerdan lo dicho sobre el adecuado comportamiento institucional? Es el mismo fenómeno: las faltas de respeto reiteradas en la dinámica política deterioran -con la anuencia de todos- el buen funcionamiento de las instituciones. Con un ejemplo se entenderá mejor.

En un parlamento autonómico, al debatirse una proposición no de ley, empataron los votos en contra y las abstenciones, con 29 cada una, mientras a favor solo hubo 6 pronunciamientos. La presidenta entendió que había un empate y ordenó repetir la votación dos veces, amparada en su potestad de interpretar el Reglamento de la Cámara. Hubo discusiones airadas y la presidenta solo cerró la sesión cuando en la votación final dos de los votantes en contra no votaron y se deshizo el empate.

La lógica institucional estaba clara: con seis votos a favor y 29 en contra, la cámara no aprobaba la proposición. El número de abstenciones era irrelevante. La potestad interpretativa era inaplicable. Ni la lógica ni el respeto a la función desempeñada sacaron a la presidenta de su obcecación. Obviamente, nada bueno puede salir de este tipo de comportamiento (por mi propio respeto a la institución oculto los datos exactos del suceso).

En el fondo no se trata solo del mejor o peor funcionamiento institucional, que ya sería bastante; se trata de primar la política, ser agresivo y usar el poder, con lógica o sin ella. Los ciudadanos estamos hartos de contemplar este tipo de desacuerdos entre líderes políticos, incapaces de entenderse, incluso cuando es obvio e irrelevante lo discutido.

 

Un recordatorio de las claves de comprensión

La carencia de respeto observada en general es escalofriante: una dialéctica en la que los participantes no se respetan, ni respetan al objeto de la discusión, nada bueno puede traer a la vida social. Por eso, por su gran trascendencia, me permitiré poner fin a este capítulo recordando un párrafo especialmente significativo de las precedentes “claves de comprensión” presentadas en el capítulo cuarto:

“La confrontación es inherente a la política. En ella se lucha por el poder, esto es, por forzar la voluntad del adversario para conseguir que sea la propia la que construya finalmente la voluntad colectiva en los sistemas democráticos. […] Nada de malo hay en ello, en tanto los contendientes acepten una cierta ritualización o moderación de sus enfrentamientos. Pero, lo mismo que los seres humanos tenemos una tendencia natural a la cooperación “intra-grupo”, también somos naturalmente agresivos “entre grupos”, y la política es campo abonado para el surgimiento de dilemas del tipo “nosotros o ellos”, inductores de violencia en las más diversas formas”.

En la referencia a la “ritualización o moderación” de los enfrentamientos políticos va de suyo que queda incluido el respeto efectivo, real, serio, a la propia y a las demás instituciones, aquí preconizado.

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

1 comentario
  1. Jose Manuel Ramos Gascón
    Jose Manuel Ramos Gascón Dice:

    Un recordatorio de las claves de comprensión

    En ella se lucha por el poder… mejor, se aspira al poder
    forzar la voluntad del adversario …mejor, convencer
    Nada de malo hay en ello..mejor, primitivamente perverso
    naturalmente agresivos “entre grupos”… ídem
    la política campo abonado para dilemas tipo “nosotros o ellos”, inductores de violencia …mejor, [debería ser] campo abonado para contraste de ideas

    En la referencia a la “ritualización o moderación” de los enfrentamientos políticos va de suyo que queda incluido el respeto efectivo, real, serio, a la propia y a las demás instituciones, aquí preconizado: SÍ. TOTALMENTE DE ACUERDO.

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